作者丨朱萍,李靖雲
【武漢“戰疫”】
公共衛生治理體系觀察之一
從武漢不明原因肺炎的開始出現，到新型冠狀病毒感染的肺炎的認定，再到疫情的擴散，中國疾病預防控制中心（CDC）比任何時候都更受到國人的關注。突發公共衛生事件，從來不是一個地區、一個部門、一個系統的事情，如何更及時更有效、有時是更決斷地處置這樣事關全國乃至全球的重大危機，是擺在我國公共衛生治理體系構建之路上必須回答的課題。
中共中央政治局常務委員會2月3日召開會議強調，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。
公共衛生治理體系建設是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。苛責永遠比建設更容易。但建立在科學慎思基礎上的行動從來不算晚。
2月3日，國家衛健委發佈新型冠狀病毒感染的肺炎疫情最新情況顯示，截至2月2日24時，累計報告確診病例17205例（北京市核減3例，江西省核減1例），現有重症病例2296例，累計死亡病例361例，累計治癒出院病例475例，共有疑似病例21558例。
2月2日，中國工程院院士、新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制科研攻關專家組組長鍾南山指出，要對新型冠狀病毒肺炎疫情有科學的認識，進行科學有效的防控，避免不必要的恐慌，最原始最有效的方法仍是“早發現、早隔離”。
2月2日，復旦大學公共衛生學院教授胡善聯在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，回顧看，如果能夠早發現、早點確認，確實可以更好地控制疫情。新的傳染疾病從發現到確認，需要有一個過程。中國科學院院士、中國疾病預防控制中心（簡稱中國疾控中心、英文縮寫CDC）主任高福也表示，對這個病毒是處於一個（逐漸的）認知過程。
此次武漢新型冠狀病毒防疫戰，中國疾控中心作為一個核心角色卻不時陷入輿論中心。先是因為疫情發佈承受了巨大壓力，接著又因為1月30日中國疾控中心主任高福、副主任馮子健參與署名，由中國疾控中心等十餘家機構發表於新英格蘭醫學雜誌的一篇論文再度陷入漩渦。也正是由於這篇論文，整個中國輿論才進一步認識到中國疾控中心在中國的傳染病防禦中的角色定位。
從武漢不明原因肺炎的最初出現，到新型冠狀病毒感染的肺炎的認定，再到疫情的擴散，中國疾病預防控制中心（CDC）比任何時候都更受到國人的關注。突發公共衛生事件，從來不是一個地區、一個部門、一個系統的事情，如何更及時更有效、有時是更決斷地處置這樣事關全國乃至全球的重大危機，是擺在我國公共衛生治理體系構建之路上必須回答的課題。
苛責永遠比建設更容易。但建立在科學慎思基礎上的行動從來不算晚。
初期判斷緣何“保守”？
現在綜合各方面信息看，2019年12月中旬新型冠狀病毒已經出現“人傳人”的情況。但同樣肯定的是，中國疾控中心最初並不掌握全面的病例樣本，特別是武漢各家醫院臨床醫生的發現。
中國疾控中心流行病學首席科學家曾光接受媒體採訪就表示，疾控中心的專家其實並不瞭解當時武漢一些臨床醫生已經有了病毒傳播變化的發現，這是比較遺憾的。
中國疾控中心有全國最強之一的病毒研究所。新型冠狀病毒1月6日由中國疾控中心病毒病預防控制所成功分離。1月8日，國家衛健委專家組初步確認了新型冠狀病毒為此次疫情的病原。早前幾天該病毒的全基因組序列也已由上海市公共衛生臨床中心等機構獲得。
1月下旬，中國疾控中心和十餘家機構一起提交論文，根據425例病例流行病學調查資料做出的回顧性推論，最終確認病毒在2019年12月中旬已經開始出現了大面積“人際傳播”的情況。
論文通訊作者之一、中國疾控中心副主任馮子健在接受媒體專訪時也表示，推論是1月23日獲得病例數據後做出的。“早期已經有‘人傳人’的看法，但受當時條件限制，謹慎作出‘未發現明顯人傳人現象’、‘不能排除有限人傳人的可能’等結論。”
值得注意的是，馮子健指出的“條件限制”，很可能與曾光所說的問題相同，即，中國疾控中心雖然很早就開始關注到新型冠狀體病毒，但實際掌握的信息有限，這也就預示著很難迅速對病毒作出一個全面的結論。1月22日，高福在國新辦舉行新聞發佈會上稱，對這個病毒是處於一個認知過程，其實也是回應疾控中心為什麼起初的結論被認為比較保守。
對於這些判斷，中國疾控中心前副主任楊功煥教授也認為最初判斷確實比較保守。2003年SARS疫情後，她擔任中國疾控中心副主任，主管並負責建立了全國範圍的傳染病網絡直報系統。她的意見是，“即使沒確診，這種疾病的防控仍要取比較大的保險係數”。
“一般來說傳染病的防治策略，在國際上採取的都是很大幅度的防控，可能一開始是疏忽了，也可能是因為某個環節給出的信息失誤。” 2月2日，楊功煥在接受21世紀經濟報道記者採訪時指出，呼吸系統疾病的傳染，如果不注意隔離，會造成很大的影響。
胡善聯也認為，需要通過核酸檢測確診病人，前一階段有些地方核酸的檢測試劑不夠，也對疫情防控造成了一定延誤。“部分疑似病人最終應該是確診的病人，由於這個試劑供應不夠，很多疑似病人沒有及時確診，也造成了一定傳播性。”
CDC的職能進階
胡善聯所指出的技術手段問題，很大程度上也觸及到了疾控中心的痛處，作為一個事業單位，疾控中心在現實層面往往心有餘而力不足。
記者瞭解到，過去幾年來，衛健委系統內部一直都有建議將疾控中心從事業部門變成一個行政部門，但這項改革並非易事。
“國內疾控是事業機關，是社會服務組織，是實施政府疾控服務的部門。”美國佐治亞大學衛生政策與管理副教授陳茁告訴21世紀經濟報道記者，作為寧波諾丁漢大學李達三健康經濟學首席教授（兼職）暨健康經濟研究中心共同主任，陳茁曾經在美國疾控中心工作多年，曾擔任美疾控中心亞太裔僱員協會會長。
陳茁認為，目前在中國疾控中心全力投身於抗疫工作之際，不斷地苛責要求其職能是不合適的。他認為，直到目前，中國疾控中心的工作都是非常努力，盡職盡責的。“因為中國疾控中心是事業單位，所以在執行隔離和統籌傳染病控制等政府職能方面，往往給人以底氣不足的感覺。”陳茁指出，但是中國疾控在慢性傳染病防控示範區方面卻做得很紮實，這很大程度也是由於CDC被賦予的具體治理目標導向不同所致。
中國疾控中心成立於2002年，是一個全新的組織，但論機構資歷，卻有著非常悠久的歷史。
“疾控中心的前身是衛生防疫站，上世紀50年代就有。”楊功煥告訴21世紀經濟報道記者，“從上世紀90年代以後增加了慢性病防控，但防疫站最核心的工作還是傳染病的防治和疫苗接種。”
2003年SARS疫情之後，疾控中心開始建立一套覆蓋所有醫院乃至基層衛生中心的中國疾病預防控制信息系統。主導這套系統創建的楊功煥介紹說，從這個時間開始，中國疾控中心開始擔負全國的疾病預防和防控。
2019年12月31日，根據中國疾控中心要求，病毒病預防控制所選派專家組赴武漢參加疫情防控，隨即武漢市第一次向外公佈了新型冠狀病毒感染的肺炎消息（當時稱不明原因肺炎），這也是中國疾控中心全面介入新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控的標誌。
楊功煥告訴記者，1990年代初，防疫開始推向市場，需要防疫站自己創收，“有些地方的防疫站基本工資都要靠自己”。2003年SARS疫情意外地推動了疾控中心的改革，“此後明確了中國疾控中心是國家撥款的單位。”
“還是有一些地方疾控中心有一部分來自自己的創收，尤其是中西部地區，非常困難。”楊功煥指出，地方政府財政困難，所以疾控系統必然比較困難。即使未來整個疾控體系從事業單位變成政府職能部門，楊功煥也認為不能一刀切，“地區不同，級別不同，中西部地區疾控中心很難這麼做”。
疾控中心都變成政府機構難度較大，但目前看疾控中心有些工作是可以劃分的。“有的可以放到市場上，然後由政府出錢買服務。”楊功煥說，“有些確實是要政府做的工作，比如傳染性疾病控制。”
此外，有的地方疾控中心有創收能力，並不願意變成政府機構。楊功煥介紹，早在2003年SARS疫情後，就有建議要把疾控中心由服務機構變為行政機構，但有些地區的疾控中心的財力很富裕，不願意。
另據記者從有關方面瞭解，2003年SARS疫情後，中國疾控中心的辦公條件和實驗室條件都獲得很大改善，但人員待遇不高，流失特別嚴重。陳茁對記者說，中國疾控中心是個事業單位，住房等問題無法解決，很難吸引到人才。
公共衛生事件中的CDC角色
根據通報，武漢最早出現症狀的病例為2019年12月8日。而近期的多項研究顯示，這一日期或要更早些。
2019年12月26日，上海市公共衛生臨床中心科研項目常規收集到武漢市中心醫院和武漢市疾控中心的不明原因發熱患者標本一份。
2019年12月30日，武漢市衛生健康委員會醫政醫管處發佈《關於做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》稱，武漢市部分醫療機構陸續出現不明原因肺炎病人，要求各醫療機構要及時追蹤統計救治情況，及時上報。
2019年12月31日，國家衛健委委派的專家組乘坐早班機抵達武漢指導疫情處置。
楊功煥向21世紀經濟報道記者指出，目前回顧看，武漢的疫情做到了及時上報。“所以也有了後續國家衛健委專家組在武漢展開相關檢測核實工作。”
根據楊功煥的介紹，2003年SARS疫情之後，中國疾控中心建立了一套覆蓋所有醫院乃至基層衛生中心的中國疾病預防控制信息系統。各地醫院的醫生髮現傳染病案例，根據規定，就要通過網絡系統直接上傳這一病例，一旦上傳，根據權限，各級疾控中心都可以看到這個病例。
南開大學法學院副院長、中國衛生法學會常務理事暨學術委員會副主任委員宋華琳向21世紀經濟報道記者指出，包括中國疾病預防控制中心在內的事業單位，根據《傳染病防治法》等法律、法規的授權，構成了政府監管的重要技術支撐，並承擔了為政府監管給出科學諮詢建議的職能。
與地方疾控中心的前身為防疫站不同，中國（國家）疾病預防控制中心的前身是1983年12月23日成立的中國預防醫學中心。1986年1月19日更名為中國預防醫學科學院。2002年1月23日多機構重新組建成立中國疾病預防控制中心。國家、省市、區縣，都有各級的疾控中心，隸屬於各級衛健委，地方的疾控中心主要向當地的衛健委和政府彙報。
“疾控中心雖然給出的是科學諮詢建議，但實際會影響到後續政府監管政策的方向，具體監管方略的選擇。其提出的建議有時候是技術性的，實際對後續政府監管起到了決定性作用。因此中國疾病預防控制中心等在進行相關活動時，也宜恪守透明、公開、可問責等行政程序法原理的要求。很多時候它也在從事事實認定方面的工作，對於此方面的調查、監測、風險評估等，也宜出臺相應的程序性規範，實現對其權力的自我拘束。”宋華琳指出。
上海市政府衛生改革與發展專家諮詢組成員、復旦大學公共衛生學院傅華教授在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，中國疾控中心的工作首先是保障國人的健康，2003年“SARS”之後還明確了它承擔著全國的疾病預防和防控作用，監測傳染病的發生、實施流行病學調查、蒐集信息、分析預測、為防治決策提供科學依據、參與處理重大疫情和突發公共衛生事件。
在目前的法律體系內，中國（國家）疾控中心和地方疾控中心的角色還是有著中國預防醫學中心的影子，研究、調查，並提供防疫諮詢。一位不願透露姓名的前國家疾控中心工作人員告訴21世紀經濟報道記者，“疾控中心不可能不上報，但你不可能要求疾控中心做太多”。
陳茁告訴記者，在美國，聯邦疾控中心作為聯邦政府機構，依法有著執行入境檢疫和隔離的權力，對跨州的傳染病爆發也有法定調查權力。比如新型冠狀病毒性肺炎爆發後，美疾控即派出員工在五大機場執行檢疫。他認為公共衛生事件往往牽一髮而動全身，局部的疫情流行在人員流動性大幅提高的時代會很快演化成與全國甚至全球相關。有一個強有力的疾控系統來統籌和應對將是國家之幸。
對此楊功煥表示，美國只有一個國家疾控中心，中國是市縣都有疾控中心，差別太大。
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