作者丨朱萍,李靖云
【武汉“战疫”】
公共卫生治理体系观察之一
从武汉不明原因肺炎的开始出现，到新型冠状病毒感染的肺炎的认定，再到疫情的扩散，中国疾病预防控制中心（CDC）比任何时候都更受到国人的关注。突发公共卫生事件，从来不是一个地区、一个部门、一个系统的事情，如何更及时更有效、有时是更决断地处置这样事关全国乃至全球的重大危机，是摆在我国公共卫生治理体系构建之路上必须回答的课题。
中共中央政治局常务委员会2月3日召开会议强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。
公共卫生治理体系建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。苛责永远比建设更容易。但建立在科学慎思基础上的行动从来不算晚。
2月3日，国家卫健委发布新型冠状病毒感染的肺炎疫情最新情况显示，截至2月2日24时，累计报告确诊病例17205例（北京市核减3例，江西省核减1例），现有重症病例2296例，累计死亡病例361例，累计治愈出院病例475例，共有疑似病例21558例。
2月2日，中国工程院院士、新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制科研攻关专家组组长钟南山指出，要对新型冠状病毒肺炎疫情有科学的认识，进行科学有效的防控，避免不必要的恐慌，最原始最有效的方法仍是“早发现、早隔离”。
2月2日，复旦大学公共卫生学院教授胡善联在接受21世纪经济报道记者采访时表示，回顾看，如果能够早发现、早点确认，确实可以更好地控制疫情。新的传染疾病从发现到确认，需要有一个过程。中国科学院院士、中国疾病预防控制中心（简称中国疾控中心、英文缩写CDC）主任高福也表示，对这个病毒是处于一个（逐渐的）认知过程。
此次武汉新型冠状病毒防疫战，中国疾控中心作为一个核心角色却不时陷入舆论中心。先是因为疫情发布承受了巨大压力，接着又因为1月30日中国疾控中心主任高福、副主任冯子健参与署名，由中国疾控中心等十余家机构发表于新英格兰医学杂志的一篇论文再度陷入漩涡。也正是由于这篇论文，整个中国舆论才进一步认识到中国疾控中心在中国的传染病防御中的角色定位。
从武汉不明原因肺炎的最初出现，到新型冠状病毒感染的肺炎的认定，再到疫情的扩散，中国疾病预防控制中心（CDC）比任何时候都更受到国人的关注。突发公共卫生事件，从来不是一个地区、一个部门、一个系统的事情，如何更及时更有效、有时是更决断地处置这样事关全国乃至全球的重大危机，是摆在我国公共卫生治理体系构建之路上必须回答的课题。
苛责永远比建设更容易。但建立在科学慎思基础上的行动从来不算晚。
初期判断缘何“保守”？
现在综合各方面信息看，2019年12月中旬新型冠状病毒已经出现“人传人”的情况。但同样肯定的是，中国疾控中心最初并不掌握全面的病例样本，特别是武汉各家医院临床医生的发现。
中国疾控中心流行病学首席科学家曾光接受媒体采访就表示，疾控中心的专家其实并不了解当时武汉一些临床医生已经有了病毒传播变化的发现，这是比较遗憾的。
中国疾控中心有全国最强之一的病毒研究所。新型冠状病毒1月6日由中国疾控中心病毒病预防控制所成功分离。1月8日，国家卫健委专家组初步确认了新型冠状病毒为此次疫情的病原。早前几天该病毒的全基因组序列也已由上海市公共卫生临床中心等机构获得。
1月下旬，中国疾控中心和十余家机构一起提交论文，根据425例病例流行病学调查资料做出的回顾性推论，最终确认病毒在2019年12月中旬已经开始出现了大面积“人际传播”的情况。
论文通讯作者之一、中国疾控中心副主任冯子健在接受媒体专访时也表示，推论是1月23日获得病例数据后做出的。“早期已经有‘人传人’的看法，但受当时条件限制，谨慎作出‘未发现明显人传人现象’、‘不能排除有限人传人的可能’等结论。”
值得注意的是，冯子健指出的“条件限制”，很可能与曾光所说的问题相同，即，中国疾控中心虽然很早就开始关注到新型冠状体病毒，但实际掌握的信息有限，这也就预示着很难迅速对病毒作出一个全面的结论。1月22日，高福在国新办举行新闻发布会上称，对这个病毒是处于一个认知过程，其实也是回应疾控中心为什么起初的结论被认为比较保守。
对于这些判断，中国疾控中心前副主任杨功焕教授也认为最初判断确实比较保守。2003年SARS疫情后，她担任中国疾控中心副主任，主管并负责建立了全国范围的传染病网络直报系统。她的意见是，“即使没确诊，这种疾病的防控仍要取比较大的保险系数”。
“一般来说传染病的防治策略，在国际上采取的都是很大幅度的防控，可能一开始是疏忽了，也可能是因为某个环节给出的信息失误。” 2月2日，杨功焕在接受21世纪经济报道记者采访时指出，呼吸系统疾病的传染，如果不注意隔离，会造成很大的影响。
胡善联也认为，需要通过核酸检测确诊病人，前一阶段有些地方核酸的检测试剂不够，也对疫情防控造成了一定延误。“部分疑似病人最终应该是确诊的病人，由于这个试剂供应不够，很多疑似病人没有及时确诊，也造成了一定传播性。”
CDC的职能进阶
胡善联所指出的技术手段问题，很大程度上也触及到了疾控中心的痛处，作为一个事业单位，疾控中心在现实层面往往心有余而力不足。
记者了解到，过去几年来，卫健委系统内部一直都有建议将疾控中心从事业部门变成一个行政部门，但这项改革并非易事。
“国内疾控是事业机关，是社会服务组织，是实施政府疾控服务的部门。”美国佐治亚大学卫生政策与管理副教授陈茁告诉21世纪经济报道记者，作为宁波诺丁汉大学李达三健康经济学首席教授（兼职）暨健康经济研究中心共同主任，陈茁曾经在美国疾控中心工作多年，曾担任美疾控中心亚太裔雇员协会会长。
陈茁认为，目前在中国疾控中心全力投身于抗疫工作之际，不断地苛责要求其职能是不合适的。他认为，直到目前，中国疾控中心的工作都是非常努力，尽职尽责的。“因为中国疾控中心是事业单位，所以在执行隔离和统筹传染病控制等政府职能方面，往往给人以底气不足的感觉。”陈茁指出，但是中国疾控在慢性传染病防控示范区方面却做得很扎实，这很大程度也是由于CDC被赋予的具体治理目标导向不同所致。
中国疾控中心成立于2002年，是一个全新的组织，但论机构资历，却有着非常悠久的历史。
“疾控中心的前身是卫生防疫站，上世纪50年代就有。”杨功焕告诉21世纪经济报道记者，“从上世纪90年代以后增加了慢性病防控，但防疫站最核心的工作还是传染病的防治和疫苗接种。”
2003年SARS疫情之后，疾控中心开始建立一套覆盖所有医院乃至基层卫生中心的中国疾病预防控制信息系统。主导这套系统创建的杨功焕介绍说，从这个时间开始，中国疾控中心开始担负全国的疾病预防和防控。
2019年12月31日，根据中国疾控中心要求，病毒病预防控制所选派专家组赴武汉参加疫情防控，随即武汉市第一次向外公布了新型冠状病毒感染的肺炎消息（当时称不明原因肺炎），这也是中国疾控中心全面介入新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控的标志。
杨功焕告诉记者，1990年代初，防疫开始推向市场，需要防疫站自己创收，“有些地方的防疫站基本工资都要靠自己”。2003年SARS疫情意外地推动了疾控中心的改革，“此后明确了中国疾控中心是国家拨款的单位。”
“还是有一些地方疾控中心有一部分来自自己的创收，尤其是中西部地区，非常困难。”杨功焕指出，地方政府财政困难，所以疾控系统必然比较困难。即使未来整个疾控体系从事业单位变成政府职能部门，杨功焕也认为不能一刀切，“地区不同，级别不同，中西部地区疾控中心很难这么做”。
疾控中心都变成政府机构难度较大，但目前看疾控中心有些工作是可以划分的。“有的可以放到市场上，然后由政府出钱买服务。”杨功焕说，“有些确实是要政府做的工作，比如传染性疾病控制。”
此外，有的地方疾控中心有创收能力，并不愿意变成政府机构。杨功焕介绍，早在2003年SARS疫情后，就有建议要把疾控中心由服务机构变为行政机构，但有些地区的疾控中心的财力很富裕，不愿意。
另据记者从有关方面了解，2003年SARS疫情后，中国疾控中心的办公条件和实验室条件都获得很大改善，但人员待遇不高，流失特别严重。陈茁对记者说，中国疾控中心是个事业单位，住房等问题无法解决，很难吸引到人才。
公共卫生事件中的CDC角色
根据通报，武汉最早出现症状的病例为2019年12月8日。而近期的多项研究显示，这一日期或要更早些。
2019年12月26日，上海市公共卫生临床中心科研项目常规收集到武汉市中心医院和武汉市疾控中心的不明原因发热患者标本一份。
2019年12月30日，武汉市卫生健康委员会医政医管处发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》称，武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因肺炎病人，要求各医疗机构要及时追踪统计救治情况，及时上报。
2019年12月31日，国家卫健委委派的专家组乘坐早班机抵达武汉指导疫情处置。
杨功焕向21世纪经济报道记者指出，目前回顾看，武汉的疫情做到了及时上报。“所以也有了后续国家卫健委专家组在武汉展开相关检测核实工作。”
根据杨功焕的介绍，2003年SARS疫情之后，中国疾控中心建立了一套覆盖所有医院乃至基层卫生中心的中国疾病预防控制信息系统。各地医院的医生发现传染病案例，根据规定，就要通过网络系统直接上传这一病例，一旦上传，根据权限，各级疾控中心都可以看到这个病例。
南开大学法学院副院长、中国卫生法学会常务理事暨学术委员会副主任委员宋华琳向21世纪经济报道记者指出，包括中国疾病预防控制中心在内的事业单位，根据《传染病防治法》等法律、法规的授权，构成了政府监管的重要技术支撑，并承担了为政府监管给出科学咨询建议的职能。
与地方疾控中心的前身为防疫站不同，中国（国家）疾病预防控制中心的前身是1983年12月23日成立的中国预防医学中心。1986年1月19日更名为中国预防医学科学院。2002年1月23日多机构重新组建成立中国疾病预防控制中心。国家、省市、区县，都有各级的疾控中心，隶属于各级卫健委，地方的疾控中心主要向当地的卫健委和政府汇报。
“疾控中心虽然给出的是科学咨询建议，但实际会影响到后续政府监管政策的方向，具体监管方略的选择。其提出的建议有时候是技术性的，实际对后续政府监管起到了决定性作用。因此中国疾病预防控制中心等在进行相关活动时，也宜恪守透明、公开、可问责等行政程序法原理的要求。很多时候它也在从事事实认定方面的工作，对于此方面的调查、监测、风险评估等，也宜出台相应的程序性规范，实现对其权力的自我拘束。”宋华琳指出。
上海市政府卫生改革与发展专家咨询组成员、复旦大学公共卫生学院傅华教授在接受21世纪经济报道记者采访时表示，中国疾控中心的工作首先是保障国人的健康，2003年“SARS”之后还明确了它承担着全国的疾病预防和防控作用，监测传染病的发生、实施流行病学调查、搜集信息、分析预测、为防治决策提供科学依据、参与处理重大疫情和突发公共卫生事件。
在目前的法律体系内，中国（国家）疾控中心和地方疾控中心的角色还是有着中国预防医学中心的影子，研究、调查，并提供防疫咨询。一位不愿透露姓名的前国家疾控中心工作人员告诉21世纪经济报道记者，“疾控中心不可能不上报，但你不可能要求疾控中心做太多”。
陈茁告诉记者，在美国，联邦疾控中心作为联邦政府机构，依法有着执行入境检疫和隔离的权力，对跨州的传染病爆发也有法定调查权力。比如新型冠状病毒性肺炎爆发后，美疾控即派出员工在五大机场执行检疫。他认为公共卫生事件往往牵一发而动全身，局部的疫情流行在人员流动性大幅提高的时代会很快演化成与全国甚至全球相关。有一个强有力的疾控系统来统筹和应对将是国家之幸。
对此杨功焕表示，美国只有一个国家疾控中心，中国是市县都有疾控中心，差别太大。
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