不用担心人口爆炸。再怎么超级的都市，人口也总会变少。

文｜刘喜

2019年，包括广州在内的一二线城市持续进行着抢人大战。而中国的超大城市，却仍在苦于「疏散人口」。

近年来，北京市为「疏解非首都功能」花样迭出，令人叹为观止。

不过，北京并不孤独。近邻首都首尔，正是最早开始恐慌「大都市病」的东亚城市之一。早在1960年代，首尔几乎用尽了「强制赶人」之外的所有方法来疏解首都人口。

2010年以来，首尔的实际居住人口持续下降，在2016年跌破千万，且无停止迹象，疏解人口的政策看似效果可嘉。

然而，不少人对首尔人口的下降却持悲观论调，甚至有文章认为「首尔人口的下降，是韩国人口危机的一环」。

超大城市成功控人，究竟该喜还是该忧？

七十年代的人口危机

首尔的崛起，本是政府计划的结果。

整个五十年代，韩国都处于战火和战后的凋敝之中。朝鲜战争后的三年里，美国给韩国提供了超过十亿韩元的援助，韩国经济终于从战争的废墟中爬了出来，但仍然处于「低生产—低收入」的陷阱之中，经济结构以第一产业为主，增速逐渐降低，失业率居高不下。

朴正熙政府准确把握住了历史的脉搏。1962年，朴政府颁布了第一个「经济开发五年计划」，开始进行「以政府为主导」的工业化。

韩国经济开始腾飞，和出口导向型工业化相伴的，是科技的进步和国民生活水平的提升。1962年，韩国人均国民生产总值只有87美元，到1996年已达到10548美元，翻了120多倍，被称为「汉江奇迹」。

· 「汉江奇迹的缔造者」朴正熙，也是充满争议的独裁者

不过，狭义上的「汉江奇迹」其实只发生在首尔，称为「汉城奇迹」也不为过。

在早期的经济开发计划中，首尔是第二产业规划的核心。加上威权资本主义的韩国，经济发展十分依赖国家机构「经济企划院」，企业也乐意逐水草而居，为争取投资许可、或是拿到更多贷款，而将总部布局在首都。

仅占韩国国土面积0.6%的首尔，迅速超越了传统上更加富裕的釜山地区，聚集起韩国大部分企业、医疗、教育、资本等优良资源，成为韩国真正的经济政治中心。

· 1960年代的汉城街头

· 1970年代的汉城车站

首尔的人口也开始爆炸。1960年代，这里只有244.5万人；到1990年代，人口猛增到1060万以上，年均增长率高达11%。整个韩国1/4的人口都住在这里。

尽管首尔市的地域也不断扩大，1973年达到627平方公里，但也赶不上人口增长的速度。这里变成了世界上人口最为稠密的地区，每平方公里住有1.73万人。

· 1949-2010，首尔人口情况及占全国人口数之比

Source: Korean Statistical Information Service (kosis.kr)

· 熙熙攘攘的商业街

早在1970年代首尔人口达到500万时，当局就敏锐的意识到，勃发的人口会带来无穷无尽的问题。

在一番研判之后，政府认为，生产部门和政府机关是造成首尔市人口积聚的主要因素。

1964年，韩国在《控制快速城市增长的国务决策》提出「不鼓励首尔的新工业开发」，并鼓励生产设施向人口较少的省区转移，从首尔迁出的公司可以减免税收。

然而，在巨大政策利好的预期下，很少有公司愿意离开首尔。

同样面临搬迁的还有政府机构和大学。1972年到1973年拟定的《大城市人口疏散措施》，计划搬迁46个机关；还要求搬迁京畿大学、明知大学和汉阳大学，并要12个大学在首都圈外的地方设立分校。

搬迁计划也同样并不成功，明知大学和汉阳大学本部依然留在首尔。

随着而来的是新城开发。1973年以来，首尔在周围开发了昌元、骊川、丘尾等新城。这些新开发的城市，成为首尔「首都圈」的前身，预期能承担起缓解首都人口压力的重任。

作为「农民的儿子」，朴正熙还主导了轰轰烈烈的「新村促进运动」，通过政府投资建设农业基础设施和公用设备，提高农产品价格和农民收入，在农村创造就业机会，以减少农村人口向城市的转移。

· 朴正熙视察新村建设成果

然而，这些政策多为徒劳。几乎没有年轻人愿意住在「钱途不明」的乡村。而新城由于缺少就业岗位，沦为仅为睡眠使用的「卧城」。

无论政府如何鼓励「迁出首尔」「留在家乡」，对美好生活的向往依然促使着一批又一批的年轻人离开家乡，成为汉江奇迹中一颗小小的泥沙。

· 「走啊，走，别哭泣！翻过那白色的、黑色的/让人憧憬的山峦/踏上通往首尔之路……」（Kim Chi Ha,1970）

濒临爆炸的城市

1988年，首尔成功举办了汉城奥运会。为建立首尔「国际化大都市」的形象，政府对首尔进行了大翻新，江南地区更从农田一跃成为韩国最繁华的商业区和最昂贵的住宅区。

「奥林匹克效应」也带来了经济从劳动密集到技术密集、从加工业到服务业的新飞跃，全国一片欣欣向荣。

· 《请回答1988》回顾了这段历史，女主角德善因为被选为马达加斯加的奥运会举牌小姐而认真操练

然而，繁荣背后翻涌起来的，是人口过多的环境问题。1990年，首尔人口已经超过了1060万。这座占全国GDP40%的城市，容纳了全国1/4的人口，有着世界级的堵车记录，严重的空气颗粒物污染，还有存在于高楼大厦边缘的成千上万「贫民窟」。

那些居住在周边卫星城的人们，日子也并不好过。由于政府从1970年代以来持续在首尔地区规划绿化带，通勤距离变得远之又远。直到今天，首尔上班族的平均通勤时间也超过2个小时。

· 森林公园vs. 棚户区

政府运用更加严格的手段来应对人口危机。从80年代开始，首尔多次制定《首都圈整备计划》，把首都圈规划为几大区域，不同类型的区域实施不同的产业发展限制。圈内只要新建或扩建人口集中诱发设施时，都需通过委员会审议。

愿意迁出首都的公司能得到更大的减免税优惠，而在都市区建立和扩张的企业，则将面临3到5倍的重税。在拥塞抑制区内，如果要新建或扩建写字楼、商业建筑等人口诱发设施，还要征收拥塞费。

成本也加到了市民头上。大城市新居民不仅要缴纳人头税，还要负担首尔地区比其他地方更高的学校费用。

· 首尔最新的城市规划

韩国加快了周边城市建设。1980年代以来，首尔开发了差不多十个卫星城，首都圈基本形成。

为抑制首都圈的「卧城」倾向，《首都圈整备计划》持续推动城市功能的外迁。1978年，隶属韩国中央政府的国土研究院搬迁到了距首尔中心约30公里的京畿道安养市；负责中央政府土地和住宅事业的LH公社也设在了京畿道的城南市。

卫星城也享有了齐备的超市、医院和学校等生活设施，并被覆盖在首都圈的电铁网内。

· 首都圈电铁是世界第三大载客量的铁路系统，2013年的日均载客量超过1000万人次，总长度达到975.4公里

为了一劳永逸的解决城市爆炸危机，首尔甚至考虑过迁都。第十六任总统卢武铉在大选期间，就将「迁都」作为竞选口号之一，赢得了中部选民的支持。

2003年12月，韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将行政首都从首尔迁往中部地区，并最后选址中部的燕歧—公州地区。后来这一地区被命名为「世宗」。

· 世宗市距离首尔约160公里

然而仅在一年后，宪法法院就裁决《新行政首都特别法》违宪，政府只能改以「行政迁都」的形式，将行政机关陆续迁往世宗。

2009年，经济学家出身的总理郑云灿喊停了会造成「资源浪费、行政效率低下」的迁都计划，迎来了开发商和当地民众的强烈抗议。几经波折后，青瓦台决定将「9部2处2厅」迁往160公里外的世宗，总统府、国防部及外交部等机构留在首尔。

最解其中滋味的，恐怕还是奔波于两地的公务员们。

· 世宗市中央行政大楼机构分布图

人口调控：胜利还是危机？

其实，如果仔细观察首尔的人口数字，会发现：大可不必为城市爆炸而担忧。

首尔的人口在90年代达到峰值，然后缓慢减少。 迁入者的数量一直增长到1990年, 然后开始下降； 迁出者的数量却一直在增加。因此，净迁入量在1965-1970年间达到高峰后便开始持续下降。

· 首尔人口的迁出量在90年代就超过了迁入量

来源：袁城，20世纪60年代中期以来韩国的国内人口迁移

这些人去了哪里？

大部分人如政府所愿：去了首都圈。1995到2000年间，大约有110万人从首尔迁移到京畿道，占从首尔总迁出人口的66.3%。2016年，曾占全国人口1/4的首尔，人口占比降到了19.37%。而京畿道人口数量已经达到了首尔的1.26倍。

这不得不说是城市人口调控政策的胜利。

但如果我们细细品味这一「胜利」，会发现首尔群众别样的苦涩：

首尔人口的减少多以青年人为主，他们的离开是生活压力重负下不得已的选择。

首尔的房价从奥运会之后开始飙涨，而严格的土地开发限制、绿带率达到29%的城市规划，则一直制约着首尔的住房供给。

1980到1990年的10年间，首尔都市区家庭增长了68.5%，住房增长了66.4%，二者相差2.1%；而在城市中心区，这一差值达到5.4%。

住宅供给弹性的缺失，导致首尔的房价一路飙升。

需要成家，又买不起房的青年人口「逃离」了首尔。市政府的统计显示，20至39岁年龄段的人群是「脱首尔」的主体，占所有流出人口近一半的比例。

根据韩国人口普查的数据，由于住房原因迁移的比例差不多达到了30%，高于为家人团聚的23.5%，是最重要的迁移理由。

这些逃离的人，不仅流向了首尔周边的首都圈，还流到了更远的地方。1995到2000年，临近首尔都市圈的忠清南道和忠清北道都经历了人口正迁入。

更令人焦虑的，是低迷不振的出生率。

这座人口流出数量位居全国第一的城市，也有着全国最低的综合出生率。首尔的新生人口从2000年的13万多人下降到2017年的6万，日均出生人口不足180人。

· 首尔出现了专门为老年人开放的迪斯科舞厅

老龄化反过来又影响了房价。2015年房市回暖，交易数量达到7年来的最高水平，但价格增长「宛如冰冻」，18个月只上涨了3%，去除通胀因素后甚至不到2%。

住房供给的速度逐渐赶上甚至超过了需求，因为——有「育子」刚需的人越来越少了。

60年代以来，韩国政府一度实行控制生育的家庭计划，提倡一对夫妇生育两个孩子。五十年后，有人开始反思：我们的人口政策，是不是实行的太过优秀？

· 韩国「计划生育」海报

总和生育率0.98的韩国，看样子很难一下子爬出低生育陷阱。不过不管爬不爬，这个1000公里外的国家都告诉了我们一个显而易见的道理：

不用担心，再怎么超级的城市，人口也总终究会变少。

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