摘 要：鄉村振興, 是現代化所需, 是老百姓所盼, 也是一個複雜的城鄉融合、一體化發展過程, 需要城鎮化與農業現代化雙向互動、一體提升。鄉村振興絕非在短期內“一蹴而就”, 一些地方出現的鄉村振興“樣板化”現象需引起重視, 謹防公共資源浪費, 避免激化城鄉基層治理矛盾。
鄉村振興“樣板化”讓城鄉融合之路“跑偏”
城鎮化是一個現代化進程中的發展過程, 需要城市產業發展吸納農民就業, 城市社會保障福利待遇保證農民更好融入城市, 這樣才能逐漸解決好“人的城市化”問題, 從而實現土地集約高效產出, 提高生產效率, 拉動經濟增長。鄉村振興戰略引領城鎮化, 需要城鄉之間人員、資金和資源雙向自由流動, 即城鄉一體化和農業現代化同時提升。從人員流動來說, 也應是“該城鎮化的城鎮化, 想留農村的能夠留在農村”。但在實際鄉村振興發展中, 個別地方出現了“樣板化”現象。
在一些地方調研中我們發現, 在各種政績衝動的刺激下, 形式化的鄉村振興悄然而起, 產生了一些“樣板化”現象, 表現為兩個“極端”:一是人為城鎮化運動中的“農村社區”樣板化。二是新農村建設中的“美麗鄉村”樣板化。先進的樣板可以起到示範和帶頭作用, 但追求“樣板化”的發展模式, 背後卻隱藏著扭曲的政績觀和危險的發展隱患, 必須得到重視與防範。
“運動式城鎮化”, 主要表現為大規模、運動式的“趕”農民集中居住, 興建大量“樣板化”的農村社區, 即把原來五、六個, 甚至八、九個村的村民, 集中集聚在靠近城鎮的農村社區, 而把原來農民的房屋拆掉, 宅基地復墾整理為耕地, 由此節約出大量“建設用地”, 並通過“城鄉建設用地增減掛鉤”這一土地交易機制, 實現縣、鄉鎮兩級“土地財政”的大幅增長。這便是各地基層政府普遍開展的新型城鎮化的“樣板”, 越是經濟發達、越是土地需求強烈的地方, “樣板化”的城鎮化開展得越是猛烈。
鄉村振興中的“美麗鄉村”建設, 同樣是一個現代化發展後的產物, 需要城鎮化與農業現代化“聯動互動”:先要保證農民真正融入城市, 保證其在城市有穩定的就業、收入、住房和社會保障。在此基礎上, 農村人口大幅減少, 農村土地高效流轉, 提升農業產業化、規模化和現代化, 支撐留在農村的職業農民安居樂業。最終實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。這是一個長期的、艱難的、自願的“雙向流動”的歷史性過程, 城、鄉之間人員和資源進一步實現自由流動, 達到城、鄉之間人口結構、產業結構平衡後, 才可以建成所謂的“美麗鄉村”。
然而, 現在一些基層政府, 人為地“樣板化”建設“美麗鄉村示範村”:每個縣、每個鄉鎮, 都有幾個“示範村”, 每年投資幾百萬到幾千萬不等, 一般靠近城鎮邊上, 或靠近交通要道, 用於各級檢查和參觀學習。但是這些所謂的“美麗鄉村”, 不是人口自然集聚的結果, 由於沒有產業支撐, 不能留住青壯年, “美麗鄉村”中還是空空蕩蕩, 只能看見一些老弱婦幼。這便是“美麗鄉村”的“樣板化”, 愈往中西部鄉村走, 愈能看到“美麗鄉村”的“空心化”。
鄉村振興“樣板化”發展成本沉重, 隱患重重
鄉村振興中的“樣板化”看上去好似一幅城鄉快速發展的“繁榮景象”, 但其愈演愈烈的態勢違背客觀發展規律, 其中無數的“發展成本”是由整個社會承擔的, 蔓延到鄉鎮的“高房價”, 就是其突出表現。這些人為製造的“問題”則可能是長期而複雜的。
造成巨大的社會資源浪費。一些地方普遍推進的“農民集中居住”, 新建了大量的農村社區, 造成大量的原有住房被拆, 而其中的大多數是農民最近一二十年內蓋的新房, 造成了巨大的資源浪費。而農民住進農村社區以後, 當地的城鎮並沒有多少產業支撐, 大量青壯年還是需要外出打工, 新建的農村社區還面臨著“空心化”的問題。同樣, 由於農民離開了傳統的農業種植土地, 新建的“美麗鄉村”無法支撐農民生活, 在面臨“空心化”後, 還可能被“二次拆除”。
“梯次城市化”進程被打亂。中國緊張的“人地關係”, 傳統農業無法支撐巨量人口在農村安居樂業, 城鎮化是一個不可阻擋的大趨勢。但由於各種條件的限定, 城市化也必然是一個逐漸融入的“梯次城市化”:一線城市、省會城市、地級城市、縣級城市和各種城鎮, 每個人“各得其位”在各級城市一體融入。但現實是, 農民工大量湧入大中城市和東部城市, 在此能夠獲得較穩定就業和較高收入, 但由於高房價和高戶籍門檻, 而無法順利“融入”。但在自己的家鄉村鎮, 被運動式“城鎮化”所裹挾, “名義上被城鎮化”但卻無法實現穩定就業。中國的城市化進程出現紊亂現象:“一頭堵, 一頭熱”, 人們想進入的城市“堵著”, 不想進入的城鎮“熱著”。由此帶來城鄉一體化發展中的各種制度性問題, 以及人們權利和利益互動中的糾結性矛盾。
激化城鄉基層治理中的問題和矛盾。快速的城鎮化和“美麗鄉村”建設, 給基層治理帶來了急劇的結構性轉型, 從而引發了很多問題:一是土地徵用、拆舊建新中, 涉及大量的補償資格、標準、數量、質量等方面的細節問題, 由此產生一些的上訪和群體性事件, 給基層縣、鄉政府造成極大的“維穩壓力”。二是幾億農民工的“兩頭管不著”, 即在打工的城市, 農民工無戶無房無保障, 無法真正融入;在家鄉鄉鎮, 農民工有戶有房, 卻缺少穩定的職業和收入。且長期“飄蕩”在城鄉之間, 村委會不能實行持續有效的管理。“人戶分離”“人地分離”“人房分離”, 由此造成的“人家分離”, 成為基層社會治理中的最大難題。
基層治理現代化步履艱難。面對激進的城鎮化建設, 基層鄉鎮政府“權小責大”的體制性困境更加凸顯。政府髙壓式項目推進, 廣大居民的參與權和監督權難以實現。而且這種大規模的運動式治理, 很難做到依法行政和依規則辦事, 基層治理法治化進程也會遭遇困難。
“樣板化”的鄉村振興之路走不遠
鄉村振興必須要“以人為本”, 堅持農民的主體地位。同時要科學規劃、因地制宜, “樣板化”的鄉村振興之路走不遠。
城鎮化進程需要全國性的“頂層設計”。開放社會的人口流動是一個全域性流動, 而人口流動的指揮棒是就業和安居, 人口自然流入產業興旺、收入較高和易於安居的城市, 而這不是“人為設計”所能完全“規劃”的。應從中央層面部署“人的城市化”與“建設用地指標”掛鉤的制度安排。同時, 深化戶籍制度、社會保障制度的改革, 有效降低融入各級城市的門檻和成本。
防止基層政府人為炒熱城鎮化進程。隨著扶貧搬遷和自然村落的衰落, 各地在基層開展的農民集中居住有其合理性, 對於提升鄉村公共服務水平也大有裨益。但由於“城鄉建設用地增減掛鉤”異地交易的制度通道, 刺激了各地撤村並居、農房集聚的“利益衝動”, 推動了愈演愈烈的“土地整治”運動, 這在中西部地區表現尤為明顯。有可能造成大量的社會資源浪費, 中央和省級政府有必要加強對“土地整治”的監督力度, 尤其是其中的“利益鏈”流向和分配, 在有序推進就地城鎮化中, 遏制“要地不要人的城鎮化”。除此之外, 在建設“美麗鄉村”的過程中要增進產業支撐和人才支持, 順應人口流動規律, 而不是“樣板化”建設。
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