摘 要：集體產權是一個經濟概念, 社區治理單元是一個社會屬性的自治共同體, 盤活農村集體經濟活力, 有助於社區共同體的治理。從馬克思主義經典理論來看, 經濟基礎決定上層建築, 上層建築反作用於經濟基礎。縱觀農村集體產權改革, 正是經濟基礎的微觀體現, 而社區治理的變遷就是基層社會意識形態和政治制度的改革。J縣是全國農村集體產權改革試點縣, 選取J縣最早進行集體產權改革試點的A社區為個案樣本, 釐清集體產權改革背景、改革中的具體做法以及改革後的管理與運營狀態。在實踐中, 發現集體產權改革對村莊治理帶來的衝擊, 總結出村莊社區治理對此做出的回應性改革及其不足。通過理論與實踐結合分析, 探究集體產權改革對社區治理產生的影響。
一、問題提出
縱觀歷史, 新世紀以來國家啟動的農村社區建設, 是“繼我國建國後人民公社時期的‘社隊制’、家庭聯產承包責任制時期的‘村組制’之後的農村社會管理的第三次重大變革和制度創新”。[1]在推動農村新社區建設的過程中, 形成包括一村一社區、一村多社區、多村一社區等模式。但考慮到國家財政支持的有限性及農村文化、地域、風情等因素, 倡導多個村莊合成一個社區, 選取中心村設置社區綜合服務中心, 以便為社區居民提供管理與服務。隨著國家治理能力現代化的發展需要, 農村社區治理作為國家治理基石, 逐步追求由硬件設施建設向內在化治理轉變。不僅要打造成集學校、衛生室、超市、小廣場、圖書館等多功能為一體的生活共同體, 以突出自治性。也要構建管理與服務新平臺, 為社區居民承擔基本事務管理與公共服務。以此可以構建出“吸納政府、農村社區、社會組織、專業社工、農村居民及其他社會力量參與的農村社區治理結構和治理體制機制”。[2]尤其是黨的十九大報告提出, 加強社區治理體系建設, 推動社會治理重心向基層下移, 發揮社會組織作用, 實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。力求在未來實現社區組織、制度、人員、資源、結構等內在融合的共治狀態, 以及多元主體廣泛參與共同治理的新型農村社區共同體。
在推進基層治理現代化發展中, 逐步顯現出一些問題, 原有村莊的自治組織與集體經濟組織合二為一, 集體經濟為村莊治理提供經濟支持, 村民具有集體經濟組織成員和村莊社會成員的二重身份。隨著社會開放流動, 原有村民大量流出, 新社區的建構也使許多新人員流入, 特別是城中、城郊型農村社區。“以集體產權為基礎的農村社區具有較大的封閉性與排外性, 致使不同身份居民共同生活的鄉村社會呈現出圈層社會結構”[3], 但集體經濟具有明確邊界, 如組織邊界、人員邊界、產權邊界、利益邊界等。一是人員長期流出會被取消村集體經濟權益的享有資格;二是新流入人員與集體經濟成員居住在同一個生活單位, 集體資產歸屬不清、權責不明等問題愈加突出。若不進行政經剝離, 很難保障流出人口的權益和權利, 新流入人員也可能搶佔集體經濟資源, 導致利益糾紛增多。現階段, 農村社區僅實現形式上的融合, 根本組織體制、治理制度等並未理順, 為推進農村社區深層次治理, 必須解決原先村莊遺留的政經合一、政經糾纏不清的歷史問題。為此, 黨和國家提出實施鄉村振興戰略, 深化農村集體產權制度改革, 保障農民財產權益, 壯大集體經濟。學者鄧大才提出, 在政經剝離推動下, 實現“社區居委負責對整個社區居民, 包括原有村民和遷入的居民進行管理;原有集體經濟剝離, 以單獨的股份社來所有、營運和進行分配”。[4]通過集體產權制度改革, 使人員從封閉的集體經濟中解放出來, 既保障外出人員的集體經濟權益, 又為人口自由流入暢通渠道, 為實現智力、技術、管理人才下鄉奠定基礎。
同時, 在市場經濟發展的背景下, 以資金、土地等資產資源為主的集體經濟, 也是一種生產要素, 可以通過市場化實現增值。從外部體制來看, 村級集體經濟組織沒有法人資格, 在現實中不能以市場主體的身份參與經濟活動。[5]通過集體產權制度改革, 可以實現集體資源資產的分類改革, 如:用於經營的房屋、建築物、器具等經營性資產, 實現量化入股並市場化經營;以土地為主的資源性資產, 如農民集體所有的土地、森林、荒地、灘塗等, 確權量化並實現多樣化運營;用於公共服務的衛生、文化、教育等公益性資產, 不適合流入市場, 發揮管理與服務功能即可。比如, 宅基地作為農村富有特色的資產, 將探索所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權, 適度放活宅基地使用權。尤其在鄉村振興戰略下, 鼓勵外來人員、資本、技術下鄉, 農戶不僅可以將宅基地租賃給這些外來人員, 甚至可以藉助較大資本的下鄉, 利用宅基地打造生態旅遊等特色產業, 實現資金資源的增值。學者袁方成提出, 在社區產權制度變革中, 各地政府對農民的宅基地、耕地以及村集體資產的產權關係, 採取不同的治理政策措施。[6]對於農村特色的土地資源, 要以土地制度改革為依據, 完善承包地“三權”分置制度, 土地作為集體資產只是承包或流轉給個體, 實現承包權與經營權的分離。實現鄉村振興, 要將城鄉放在一個平等的地位上, 結合人員資本下鄉, 實現城鄉之間的人口自由流動, 資源的平等交換等。
進入新時代, 鄉村振興正處在關鍵時期。目前, 集體產權與社區治理本質上仍為一體, 制約著人才下鄉、資本下鄉、技術下鄉, 無法實現資本技術的融合, 也阻礙著新型現代化農業的發展。為此, 國家明確鄉村振興的基礎是經濟的發展, 不斷提出推動集體產權改革的具體部署, 實現集體經濟成員“不會因為個人未來居住場所、身份的變化而致使經濟權益被剝奪”[7], 明確農村社區治理是“農村社區發展的基本方向和推動農村治理現代化的重要抓手”。[8]馬克思主義經典理論指出, “經濟基礎決定上層建築”, “上層建築反作用於經濟基礎”。通過分析發現, 農村社區治理髮展到一定階段, 作為經濟基礎的集體產權會被推動改革, 反之, 集體產權改革又必然會作用於社區治理, 推動社區治理向深層次變革。現階段, 研究農村社區治理的角度很多, 研究集體產權改革的內容也很豐富, 但將集體產權與社區治理兩個方面結合起來, 從集體產權改革視角來研究社區治理, 以及有關這方面的實證分析相對薄弱。通過理論與實證相結合, 重點探討農村集體產權改革對社區治理產生何種影響。
二、文獻綜述與研究不足
鄉村振興要以經濟發展為基礎, 提高農村經濟整體水平, 為基層治理奠定基石。與西方國家產權私有化為基礎的社區治理不同, 我國農村經濟以集體屬性為主要呈現形式。為此, 研究農村集體經濟及其產權歸屬, 對於促進集體經濟發展具有重要作用。現階段, 既有的有關集體經濟組織和社區治理的學術研究角度與內容相對豐富。
目前, 學術界有關集體產權改革的研究角度較多。一部分學者從社區治理的視角研究農村集體經濟組織, 王偉提出“農村社區治理的結果與農村集體經濟組織作用的發揮有著密切的聯繫, 農村社區的功能不僅體現在組織、管理、服務和協調, 同時也在生產經營活動中起著重要的作用。”[9]也有學者從保護農民集體權益的角度, 提出農村集體產權制度因集體產權歸屬不清、權責不明和保護不嚴等, 使得農村社區治理逐步陷入缺乏合理有效產權支撐的困境。並進一步解釋困境表現為社區居民與集體經濟組織成員、社區“兩委”與集體經濟組織、社區利益分配與集體經濟主體缺位之間的矛盾。[10]為推動集體產權制度改革, 需要對集體經濟組織進行重要改造。為此, 還有一部分學者從集體經濟組織的參與主體、存在現狀、運行方式等角度進行探究。張安毅就認為, 農村集體經濟組織“應被改造為自我管理的純粹經濟組織, 依據市場規則建立主體運行制度, 並按照財產權規則重構成員權制度。”[11]尤其隨著社會流動開放與鄉村振興戰略的需要, 盤活農村集體經濟活力, 推進農村集體產權股份化改革, 通過“全面清產核資、合理界定成員、科學折股量化、完善治理機構、明晰產權權能”[12], 將原有的農村集體經濟資源資產具體劃分, 實現“按份共有”。
可以發現, 集體產權與社區治理之間存在一定的關聯性。一些學者從二者關係入手, 依據不同的研究視角探析集體經濟與社區治理之間的關係。 (1) 1“法律定位”視角:學者江曉華提出建設社區合作型居住就要“間接、漸進、有序、可控地在權利轉化和利益實現軌道上釋放宅基地使用權的財富價值, 在法律制度層面保障農民的財產權”[13], 明確社區融合居住過程中各集體經濟資源的法律地位。 (2) 2“利益分配”視角:在推進村改居的過程中, 新建社區集體經濟利益分配成為重要難題, 趙秋成等學者認為, 這些困境主要集中在“集體經濟無力承擔社區建設和管理費用、股權流動性差”[14]等方面。 (3) 3“社會性”構建視角:藍宇蘊將農村集體產權分為“傳統集體經濟”與“非農集體經濟”, 認為二者都“嵌入”在社區共同體邏輯中, 均擁有社區化的“社會性”內涵。[15]其中, 在社區股份化改革中, 非農集體經濟更具有深入市場化發展的潛力。 (4) 4產權制度視角:社區治理正面臨階段性的困境, 要想實現社區治理的現代化發展, 學者李增元提出“需要從集體產權制度及由此衍生出來的一系列基層社會制度入手進行改革, 破除封閉、排外的鄉村社會結構。”[16]整體來看, 學界對於農村集體產權與基層社區治理之間的關係已有一些成果。
學者鄧大才從產權與治理之間的關聯性角度指出, “產權單位與治理單位的關聯性主要體現為對稱性”。[17]目前, 學術界對於農村集體產權和社區治理的研究比較豐富, 但從集體產權角度出發研究農村社區治理的較少, 結合社區治理來研究農村集體產權改革的也不多, 尤其是從二者之間關聯性著手研究的力量相對薄弱。從歷史上看, 人民公社時期, “三級所有, 隊為基礎”, 村集體資源掌握在國家手中, 集體經濟資源收歸國有, 公社也是行政機構, 集體經濟與公社管理合二為一。隨著公社的解體, 實行家庭聯產承包責任制, 國家雖提出政經分開, 實質上仍舊合二為一。村集體經濟及運營管理方式發生重大變化, 村民既是村集體經濟組織成員, 也是村集體成員, 村莊自治成員與集體經濟成員二元身份重合, 而村莊集體經濟歸村集體村民所有, 必然衍生出生產關係、勞動關係等公共事務。這時期, 新的集體經濟基礎產生, 決定著國家退出農村公共事務管理, 交由村民自我管理。集體經濟作為經濟基礎的微觀表現, 為村民自治提供資金支撐, 由此在集體經濟基礎上確定村民自治制度。新世紀以來, 在農村政經不分的背景下, 為適應人口流動的特點, 社區建設計劃打造社會生活共同體, 體現村民自治性, 多個地方取消原有村委會, 在社區層面設置社區村委會成為自治組織, 實行社區治理並深化推動體制改革。在推動社區治理及體制改革過程中, 暴露出原有村民自治與集體經濟組織合二為一的矛盾, 集體經濟歸村民自治所有反而制約著社區治理的進一步發展。在歷史變遷中可以看出, 農村集體產權改革與社區治理之間存在必然關係, 新時代下, 為促進社區治理的深化成長, 必須進行村集體產權制度改革。
總之, 任何一個社會時代, 有一個新的社會經濟形態出現, 就應該有相應的治理制度出現。“生產關係的總和構成社會的經濟結構, 即有法律的和政治的上層建築豎立其上並一定的社會意識與之相適應的現實基礎。”[18]在基層農村社會, 任何一套鄉村治理制度的建立, 都有相應的經濟基礎作為支撐。但現階段, 學界以實證調查為依託, 具體分析農村集體產權改革對社區治理產生何種影響的研究相對較少。通過對全國農村集體產權改革試點縣J縣進行的長期實證調查, 發現並明確集體產權改革與社區治理之間存在必然聯繫, 尤其是農村集體產權改革對社區治理的發展產生重要影響。
三、農村集體產權改革實踐過程
隨著經濟轉型和社會變革的深化, 出現了一系列鄉村治理失效案例, 而鄉村治理主體失效的根源在於“農村產權主體權利結構不當或失效”。[19]在新時代, 農民生產資料歸集體所有是集體產權的重要特徵, 為解放集體經濟活力, 促使集體經濟獨立出來, 體現集體經濟的經濟活動價值, 必須穩步推進農村集體產權改革。為此, 在全國範圍內選取農村集體產權改革試點, 以國家政策為指導, 各試點進行實踐, 探索集體產權改革的有效做法。
(一) 改革背景:合村建社區以及對集體產權帶來挑戰
從本質上來說, 政治組織是以國家政權為主體的上層建築系統, 是一個政治概念;經濟組織是按一定生產要素進行生產、經營活動的單元, 賦有經濟屬性。但是在集體產權改革之前, 村莊治理組織與集體經濟組織之間就存在必然的聯繫:一是村莊自治組織與集體經濟組織合二為一, 村委會與村集體經濟組織共用“一套班子”, 村委會既是村民自治組織, 也是實行集體經濟運行的經濟組織;二是集體經濟為村莊治理提供資金支持, “相關利益和利益相關是自治有效實現的經濟基礎”, [20]村委會在村莊人員管理、公益項目建設以及村民自治的其他方面所需資金, 都是直接由村集體經濟承擔, 為村民自治提供了必需的經濟基礎;三是村莊自治成員與集體經濟成員二元身份重合, 村莊居住人員既是賦有“社會人”屬性的自治主體, 又是具有“經濟人”屬性的集體經濟組織成員, 從本村集體經濟組織拿出資金支持村民自治所需經費, 受益者依然是本村莊居住人員, 二者身份重合, 這也是村集體經濟組織成員願意承擔村莊自治資金的主要原因。
新世紀初, 隨著社會不斷開放與流動, 國家提出建設新農村社區。自2006年試驗階段到2009年全面推進階段, 農村社區建設從最初的力求改善農民生產生活條件及居住環境, 逐漸轉變為致力於建設成“管理有序、服務完善、文明祥和”的社區社會生活共同體。隨著社區建設的推進, 從社區發展階段來看, 國家由實行社區基礎設施等“硬件性”改革開始, 逐步深化為社區管理、服務、文化等“軟件性”改革, 推動符合現代化發展需求的深層次社區治理變革。黨和國家不斷創新基層治理改革, 更加重視強化社區自我治理能力。在國家頂層設計指導下, J縣積極配合市級工作開展農村社區建設, 並於2011年被民政部確定為“全國農村社區建設實驗縣”。在基層自治民主選舉的基礎上, 2013年12月A社區正式成立, 取消原有六個行政村的行政屬性, 改為社區統一下轄的自然村, 實行“多村一社區”模式。整體來看, A社區地處縣城中心地段, 流動人口主要集中地, 是J縣政治、經濟、文化等多功能中心, 常住人口達4000多人。由於A社區屬於典型的城郊村社區, 所以在社區建設過程中向城市社區方向規劃, 在社區服務中心大廳設置多個窗口, 包括黨團活動、財務管理、計生服務、勞動保障、法律援助、職工服務等。各自然村取消村委會, 保留村黨支部, 並在社區層面成立社區黨支部、社區居委會以及其他群團組織。選舉各村支部書記成為各自然村的主職幹部, 並在社區層面兼任社區黨支部委員或者社區居委委員。同時, 在A社區撤村建社區時, 保持“五不變”, 即:保持原行政村的土地承包關係不變;承包、租賃合同及政策不變;村級“三資”和債權、債務不變;村名不變;村民福利待遇和優惠政策不變。
從根本上來看, 在合村建社區之後, A社區只是實現了形式上的組織架構, 將各行政村變為自然村, 歸社區統一管理與服務。但實質上, 社區治理處於“形聚神散”的狀態, 也就是說, 雖然在表面上實現了合村建社區, 但在社區具體的管理與服務上, 各個自然村依然是“各管各的”, 還是村支部書記負責村裡的一切事務, 社區及其工作人員基本形同虛設。隨著社區治理內化發展, 既有的村集體經濟仍歸各自然村管理, 而基層管理與服務不斷收歸社區。從社區層面來看, 管理與服務的對象包括社區下轄的所有居民, 這些居民屬於不同的集體經濟組織, 社區所提供的服務不再全部作用於某一個集體經濟組織, 各集體經濟組織會產生利益較量, 具體到集體經濟組織成員來看, 就不再願意為社區日常管理與服務提供資金支持。這些問題直接導致集體經濟和社區治理的定位混亂、運行困難, 必須進行農村集體產權改革, 將集體經濟與村民自治剝離出來, 促使原先虛設的社區治理架構真正發揮功能, 促進社區各自然村內在融合發展。要想實現真正的政經分離, 必須將農村集體經濟組織獨立出來, 以自然村為單位設立專門的經濟組織, 管理經營農村集體“三資”, 承接原村民委員會代管的集體債權、債務, 負責與村集體債權、債務有關的案件起訴和應訴工作, 實現集體經濟的有效管理及保值增值。
經過社區不斷規劃與調整, 截止到2018年1月, A社區一共下轄包括X村在內的七個自然村。其中, X村作為J縣最早進行集體產權改革試點的村莊, 具有特殊性。一方面, X村在2004年縣城開發擴建中被納入城鎮建設範圍, 耕地陸續被46個機關、企事業單位徵用, 逐步由城郊村轉化為城中村, 位於縣城繁華中心, 村民主要從事非農產業;二是X村在舊村改造中積累了豐富資金, 擁有相對雄厚的經營性淨資產;三是村領導班子工作得力, 在2009年帶頭成立新人民商場股份有限公司, 全村有三分之二的村民入股, 村民對股份制經濟認識度較高。綜合多重因素, 2013年10月, X村率先在全縣甚至全市進行最早的集體產權改革試驗, 主要採用集體經濟“股份化改革”的方式, 通過清產核資、資產量化、股東界定、股權分配等程序, “村民變股民、資金變資本”, 推進農村集體產權改革。並經由工商局註冊成立村股份經濟合作社, 以及建立資產運營管理章程, 實現集體產權改革後的資產經營與管理。同時, 村民入股合作社的股份, 採用“三年一調整”模式, 每三年依據村民人數的增減重新調整股權分配。至2016年10月, X村共有450戶, 1337人, 也完成了第一次股權分配的“三年一調整”, 取得的成功經驗在全市廣泛推開。基於此, 選取A社區X村作為實證研究的重點樣本。
(二) 集體產權改革的具體做法
為適應農村現代化發展需要, 各地穩步推進農村集體產權改革, 盤活農村集體經濟。J縣出臺了《關於深化農村產權制度改革的實施意見》, A社區作為轉制中的城郊社區, 在農村經濟發展及社區建設中取得前期基礎, 面臨問題不多。依據J縣農業局出臺的農村集體經濟組織股份制改革試點實施方案, X村具備進行集體產權改革的條件, 成為全縣最早的試點村, 取得的經驗向全市推廣, 推動全市農村集體產權改革工作發展。具體來看, A社區X村集體產權改革分為“四步走”。
1. 清產核資及資產量化
民主是基層治理改革的重要保障, 民意是改革的來源及動力。為此, 在推動集體產權改革前, 需要充分徵求民意, 體現公正公開的原則。基於此, 成立集體產權改革工作小組, 通過向村民發放宣傳單頁、入戶徵求意見等形式, 使村民認識到集體產權改革的益處, 在徵得村民同意率達到99%以上的基礎上, 正式將村集體資源資產進行清產核資。清產核資是集體產權改革的基礎性工作, 為保證X村改革試點工作的有序開展, 在J縣農業局和A社區所在街道辦事處的指導下, 組織人員對村集體資產、負債情況進行清查與核實, 對村內的賬目及集體資產進行逐一清理核實, 摸清村集體的詳細情況。並將2013年10月31日擬定為審計評估基準日, 召開村民 (社員) 代表大會, 表決是否通過資產量化實施方案, 在得到村民支持的情況下, 確定進行集體產權改革。由此, 發佈改制以及公佈資產量化實施方案。同時, X村聘請具有專業資產評估資質的日照東方房地產評估有限公司, 對集體資產進行審計評估, 在評估結束後出具審計報告和資產評估報告, 並提交村民 (社員) 代表及黨員大會表決通過。在此基礎上, 將X村清產核資的結果進行公示說明。
整體來看, X村清產核資一共分為四大類項目, 即現金及銀行存款 (代管資金) 、固定資產、債權、債務。5在廣泛聽取村民對集體產權改革的意見後, 由村集體產權改革領導小組將村民意見整合, 制定出具體的集體資產量化實施方案, 將X村集體經營性淨資產實行全額量化, 零星土地按照國土部門徵用價格量化, 收歸集體統一經營, 並進一步對村集體經營性淨資產進行調整, 具體情況如表1所示。
表1 X村集體經營性淨資產量化說明
資料來源:根據2017年8月10日調研資料整理所得。
通過以上七個項目的合計量化, 需要扣除債務老年房押金27.6萬元, 最終X村需要量化的經營性淨資產為34703284.62元。其中, 青年沿街樓、吹塑廠房屋、向陽路沿街樓分別有專業的評估金額, 分別為766萬、18萬、160萬元人民幣。整體上來看, 清產核資是一項基礎性工作, “村裡成立清產核資小組, 黨員幹部、村民代表、老幹部等參與, 小班子, 農村賬內外相結合, 摸清家底, 有關資產方面進行調整, 賬上和實際要符合, 賬上沒有實際有的要加上, 資產、資金、債務等摸清。”6經過向村民公示集體資產清產核資的結果, 接受村民或社員的質詢, 及時發現問題並改正問題, 將最終結果由入股村民簽字確認, 確保清產核資的真實性及權威性。
2. 股東界定與股權分配
在對集體資產進行清產核資的基礎上, 開展集體產權改革最關鍵也是最容易出現糾紛的工作, 就是確立股份權益享受主體的身份, 即股東身份資格界定。可以說, 股東身份確立是獲得與身份資格相匹配權益的重要標誌之一。為此, 將股東基準日作為確定股東身份的時間標準, 詳細劃分出享有股東資格和不享有股東資格的條件, “把集體產權或者集體收益分配給每一個集體中的個人或者家庭”[21]。其中, X村以2013年10月31日為基準日, 提出“只要戶口在本村的村民, 那些祖祖輩輩在這裡的原住戶、新嫁過來的、大學生畢了業戶口還在村裡的, 都能享受。”7具體情況見表2。
表2 X村享有股東資格確認表
資料來源:根據2017年8月10日調研資料整理所得。
同時, 也明確提出不得享有股東資格的條件, 總的來說, 如:戶口在本村但不屬於集體經濟組織成員;未辦理戶口遷出手續的公務員、事業編制人員及國企正式職工;享受村民待遇卻違反計劃生育或非法抱養的子女, 尚未按有關法律政策處理的;戶口在本村, 原以“非農業戶口”性質遷入本村落戶的人員、非因升學 (特指大中專院校) 原因曾將戶口遷出或辦理“農轉非”人員, 以及其他已納入城鎮居民管理的人員;在不同村居之間嫁娶或戶籍變動, 在另一方已享有配股分紅的;其他不符合落戶條件或經民主表決不享有股東資格。8依據分類標準, X村集體產權改革工作小組以合情合法合理的原則, 慎重全面排查村裡人口, 採用“三榜定案”的方法, 以股東成員初步結果公示、核實後股東成員名單公示、最終核實股東成員名單公示, 作為資產量化的依據。
確定股東身份後, 需要明確具體的股權分配。就A社區X村來看, 設置集體股和個人股, “集體收入不是都分給老百姓, 而是在股份化的前提下將分給老百姓的錢的剩餘部分納入村集體成為集體股份。每年給老百姓1500元, 給老百姓分完之後剩下的納入到村集體。”9其中, 每年從集體經濟股份中提取20%左右的“集體股”, 作為村莊公益金和公積金, 發放老人福利以及承擔村幹部部分工資。“人口股”由各村集體股份經濟合作社發放股權證書, 作為收益分配的憑證, 年底按股分紅。個人股只能分紅, 不得轉讓、抵押或繼承。按照X村股東界定條件, 確定本村1140人參加股權分配。結合本村集體經濟水平, 設置股權分配為100元一個股, 共折股347032股, X村留下19.87%作為村集體股, 共計68957股, 剩餘個人股為278075, 按照人口分配, 每個股民分配245個股。
(三) 集體產權改革後的資產經營與管理
1. 成立村集體經濟股份合作社
組織是由個體集合而成的集體概念, 是集體意識表達的重要平臺。經濟合作社是由具有經濟屬性的社員組成的集體, 而村集體經濟股份合作社是集體產權改革的一個合理運行平臺, 可以實現對經濟組織人員和資金的管理和控制。在完成股權分配及資產量化的基礎上, 正式建立村集體經濟股份合作社是重要的一個環節。目前, J縣成立的集體經濟股份合作社, 由於沒有專門的法律政策依據, 是根據農業部的意見, 由工商局依照農業部的農村經濟合作法和山東農村經濟合作條件, 註冊成立集體經濟股份合作社。現階段, 按照工商局註冊系統只有公司註冊和個體商戶註冊兩個系統, 只能按照農村專業合作法, 按公司登記系統對村集體經濟合作社進行註冊登記, “營業執照是沒有區別的, 完全可以籤合同, 虧損了法人承擔責任。工商局界定的就是農村專業合作社, 它的辦理模式又不同於專業合作社, 只能參考它來辦了。”10如A社區X村是在全村409戶同意實施股權量化改革方案基礎上, 2013年7月召開村民大會, 通過了《X村民大會關於同意成立X經濟股份合作社的決定》, 召開X經濟股份合作社成立大會, 正式成立村集體經濟股份合作社, 並隨後召開了第一次股東代表大會選舉產生了董事會、監事會, 形成一套股份合作社治理組織結構, 如圖1所示。
圖1 X村集體經濟股份合作社治理組織結構圖
資料來源:根據2017年8月10日調研資料整理所得。
原則上, 建立的經濟股份合作社類似於現代企業管理結構, 需要設立股東大會、股東代表會、理事會、監事會, 並且需要制定相關組織結構的議事規則和管理制度。其中, 股東代表必須年滿十八歲, 由各村合作社中基本股民選舉產生, 代表名額是按照十八歲以上股東總數的3-5%設置。如X村按照基本股東總數的5%左右設置, 由於X村是A社區最大的村莊, 基本股東人口數量多, 所以規定本村的股東代表最少不得低於30人。“2016年X村三年一調整, 股東代表增加109人, 減少51名, 淨增58人, 召開股東大會選舉產生了新的股東代表35名, 與2013年相比, 變動四人。”11其次, 成立的理事會和監事會分別由3-7人和3-5人組成, 其成員必須是經濟股份合作社的股東, 並由股東大會或股東代表會依法選舉與罷免。董事會、理事會、監事會各成員不得交叉任職, 要求董事會成員要具有較高的威信、善於溝通、公道正派以及懂得一定的財會業務知識, 監事會要公平的行使監督的職責。至2017年12月, X村經濟合作社更換新的營業執照, 實現工商證、稅務登記證和組織機構代碼三證合一, 設立董事會、監事會, 按照現代企業管理條例運行, 接受市場監管局的監管。
2. 建立資產運營管理章程
在集體中, “理性的個人行動者”會從自我利益的理性出發[22], 尋求個人利益的最大化。為此, 需要建立一套集體運行的規則, 約束集體成員的行為, 以及促進集體向有益的方向發展。雖然各村集體資產量化到戶到人, 但考慮到村民權益的保值增值, 在股份制改革後, 集體資產由集體經濟合作社統一管理和運營。尤其在市場經濟深化發展的背景下, “對農村集體資產進行股份化改革, 建立現代企業法人制度。”[23]相應的就需要明確集體經濟合作社運營管理的各項章程, 在國家有關法律法規及政策規定的指導下, 制定村集體經濟股份合作社章程, 章程內容主要包括:組織名稱、住所、住址和職責;資產產權和股權設置;股東資格界定和配股辦法;管理機構設置、產生辦法及職權;股東的權利和義務;財務管理和收益分配;變更、解散及清算程序等。其中, 股份合作社章程明確指出, 本社股東在合作社運營與管理過程中, 享有一定的權利和義務, 如表3所示。
表3 股東在股份合作社中享有的權力與義務
資料來源:根據2017年8月10日調研資料整理所得。
在運作管理上, 經濟股份合作社必須根據國家有關法規、政策和《經濟股份合作社章程》的規定, 抓好生產經營, 切實加強財務管理和會計核算, 提高財務透明度, 實現“產權明晰、職責明確、利益共享、風險共擔、管理規範”的符合市場經濟要求的管理模式。各村集體經濟股份合作社的章程草案在廣泛徵求各集體經濟組織成員意見後, 上報A社區所在的城陽街道辦事處和縣級農業行政主管部門審核備案, 若想修改章程, 須經有選舉權股東的五分之一以上或者三分之一以上的戶代表聯名提出。從章程規定中得出, X村經濟股份合作社, 設董事長為本社法人代表, 主要負責召集主持股東大會, 擬定集體經濟投資決策方案、收益分配方案、資產運營考核方案等, 監事會主要負責監督董事會的決策和執行等。
總的來說, 市場經濟的不斷深化發展正衝擊著我國傳統的農村經濟, “產權集體所有和農戶利益保護上, 就呈現著一種張力的博弈。”[24]通過對J縣最早進行集體產權改革的X村試點進行調研, 發現並總結出以清產核資為出發點的集體產權改革具體做法, 形成以產權股份合作為核心, 以確權確股為基礎, 以賦權活權為目的的集體經濟股份合作化改革方式。在新時代鄉村振興戰略下, 為解放集體經濟活力, 促使集體經濟獨立出來, 體現集體經濟的經濟活動價值, 保護農民合法權益, 讓農民分享改革發展的成果, 必須穩步推進農村集體產權改革。
四、集體產權改革對社區治理的衝擊及社區治理的回應
目前, 隨著農村社區建設及治理的推進, 集體經濟必須進行產權改革, 而隨著集體產權的進一步改革, 又為社區治理現有的治理組織、治理機制等帶來重大沖擊。縱觀歷史上, 中國村莊治理與經濟的關係變遷, 結合當下A社區的改革現狀, 發現農村集體產權與社區治理之間存在必然的關聯性。為適應農村現代化發展需要, 進一步完善集體產權改革與社區治理, 使二者關係相適應, 需要明確集體產權改革對社區治理帶來哪些衝擊, 也要明確為適應集體產權改革, 社區治理又做出哪些創新以及在創新過程中出現的不足之處。
(一) 集體產權改革對村莊 (社區) 治理的衝擊
中國鄉村治理及經濟發展歷經數次變遷, “擁有集體土地所有權的村民小組成為產權單元。”[25]在集體產權改革之前, 相當一段時間內, 農村集體經濟組織與村委會合二為一, 村委會治理村莊所需要的資金多是由集體經濟提供, 居住在村莊裡的村民既是村莊自治成員, 也是集體經濟組織成員, 集體經濟組織成員身份具有二重性。隨著農村社區建設推進的需要, 為盤活農村集體經濟活力, 穩定社區共同體建設的秩序, 必須進行集體產權改革。集體產權作為農村地區和農村人口生產生活的根本保障, 現階段在實踐中尚未充分展開, 導致推進集體產權改革時, 對村莊社區治理帶來衝擊。
第一, 原有村莊自治組織與集體經濟組織合二為一的治理方式很難繼續存在。自治組織突出“社會性”的自我治理, 經濟組織更多體現“經濟”屬性, 二者本質上就具有異質性。隨著社會開放流動的加深, 農村人口迫切需要解放身份束縛, 實現自由流動。同時, 在鄉村振興戰略下, 需要積極吸納資本、技術、人才下鄉, 未來甚至引進大學生、職業農民等注入鄉村, 需要打造一個容納外來人員生存的環境。可以說, 新時代鄉村人口流動態勢已經從單向流出轉為雙向互動。從與X村支部書記張曉雷的訪談中瞭解到, 在集體產權改革前村裡就是政經合一模式, “村裡有時有人長期外出, 但是戶口還在本村, 應該得到的集體利益沒有得到, 甚至是長期外出的村民跟村委會發生一些利益糾紛, 對老百姓來說, 不透明就會造成村民與村委會之間的矛盾與猜忌等。”12為此, 推進集體產權改革, 將集體經濟進行清產核資並實現量化, 確定股民身份和股權資格, 將集體經濟成員身份獨立出來, 集體經濟組織只為集體經濟組織成員負責。而村莊治理計劃打造為社區層面的生活共同體, 居住人員既包括本地人, 也有外來人口, 享受社區生活共同體的管理與服務。其中, 不具有集體經濟組織成員身份的社區居住人員, 不享有集體經濟權益, 只享受社區提供的治理與服務。為此, 原有村莊政治組織與經濟組織共為“一套班子”的治理方式不再適用, 需要實現政經組織的分離, 分開後的兩個組織各自配備一套班子, 減少村民自治中因為集體經濟產生的糾紛及矛盾。
第二, 集體經濟剝離後村莊社區管理服務失去經濟基礎。財力是一切活動的物質基礎和經濟保障, 在提供管理與服務的過程中, 需要具備必然的資金資源, 作為自治行為的經濟基礎。原有村莊在自治過程中實現的管理與服務, 都是由集體經濟提供資金支持, 如村莊修橋、鋪路等, 村民也是集體經濟組織成員, 願意從集體經濟中撥出部分資金, 用於村莊公益事業或其他服務事項。新時期, 隨著人口的雙向流動以及通訊、交通愈加發達, 借鑑城市社區建設的“網格化管理”, [26]將原先村莊合併構建出大於村莊規模的社區治理單元。社區自治成員不再等同於原有的集體經濟組織成員, 也包括外來人員, 村民不願意從集體經濟中拿出資金, 用於社區的管理或服務中。為此, 推進集體產權改革將集體經濟與村民自治剝離開來, 各村成立村股份經濟合作社, 只對本村合作社股民負責, 所有保值增值的收益只分給股民, 不再承擔社區村民自治的費用, 直接導致的結果是使社區村民自治失去經濟基礎。與A社區兩委成員兼H村支部書記沙丙來的訪談中瞭解到, “咱社區給每個村提供一間辦公室, 裡面水電等一切費用都是各村合作社承擔, 刨除七個村辦公室之外的全由社區黨委經費負責, 用多少就上報多少, 街道有專門來審核的, 一般就是每月三千元經費。”13可以看出, 原先村莊日常管理運行及公益事項推進, 多是直接依靠村集體經濟提供資金支持。現在經過集體產權改革後, 集體經濟組織只體現經濟運轉功能, 不負責為社區治理提供資金, 村莊日常設施維護等需要嚴格的資金使用申請程序, 上報審核由黨委發放維護資金, 而社區工作人員工資也由街道黨委負責。介於國家可供養的管理服務能力有限, 以及不能單靠社會力量支持村莊管理, 未來社區治理的經濟來源是重要難題。
第三, 集體經濟組織成員與村莊自治成員二元身份分開後, 村莊治理主體需要重新確認。人員身份是人類活動中的重要標識符, 是劃分生存資源以及確立社會關係的重要依據。在村莊治理中, 各組織成員的身份界定是開展組織活動的重要前提。在村莊集體產權改革前, 村莊政經合一致使集體經濟與村民自治之間的功能、人員身份等重合, 居住在村莊的村民既是賦有經濟屬性的集體經濟組織成員, 也是村莊社區生活成員, 二者身份難以分離。比如在集體產權改革前, X村村兩委成員與村集體經濟組織成員身份交叉, 詳見表4。
表4 X村兩委成員與村集體經濟組織成員交叉表
資料來源:根據2017年8月10日調研資料整理所得。
目前, 雖然A社區各個自然村全部完成集體產權改革, 但是村集體經濟股份合作社董事長都由村支部書記兼任, 二者身份依舊重合。正如沙丙來書記談到, “現在都是兼職, 像我吧, 兼著社區黨委委員、社區居委委員, 還有所轄村的支部書記, 還是我們村經濟合作社的董事長, 至少一人兼四職。”14“任何一項身份的消失可能會帶來所享有的村莊集體經濟利益、個人所擁有的承包地、宅基地及房屋等財產、社區福利的消失”[27], 這阻礙了社會開放流動下人口的自由流動。自新時期集體產權改革以來, 集體經濟組織成員作為“經濟人”, 所賦有的身份只限於經濟活動, 從“經濟人”身份出發, 只負責治理集體經濟組織或接受集體經濟組織的管理與服務。隨著社區治理的推進和人口雙向流動, 表明社區居住人員全部具有“社會人”身份, 都要接受社區社會生活共同體治理。其中, 社區居民有的兼任集體經濟組織成員, 就需要接受社區自治組織和集體經濟組織的雙重管理與服務, 有的是非集體經濟組織成員, 則只需要接受社區自治組織的管理與服務。總之, 要重新明確村莊治理的主體身份, 區分開社區自治組織的治理主體和集體經濟組織的治理主體。
(二) 村莊 (社區) 治理的回應性改革
在產權與政治的關係中, 集體產權變革衝擊著社區治理, 致使社區治理必須進行相應的變革。為此, 從社區治理方面來看, 需要重構政經分離的社區治理體系, 實現治理功能的創新, 打造全新的治理機制以及共治結構, 來適應集體產權改革的要求。通過對A社區的實證調查發現, 社區治理做出相關回應, 並且正在全市推廣X村試點取得的成功經驗。
1. 政經分離及構建“多村一社區”型社區治理組織
為解決政經合一的村莊治理困境, 不斷推進集體經濟組織與村莊自治組織相分離。社區下轄的各自然村成立經濟股份合作社, 管理經營農村集體“三資”, 將集體經濟與村莊治理獨立開來, 實現集體經濟與村莊自治的形式分離。在撤村建社區的推動下, A社區下轄的各村撤銷原行政村屬性, 成為自然村, 合成A社區, 選出X村為中心村並設置社區綜合服務中心, 構建出“多村一社區”的治理模式。在“多村一社區”的治理組織中, 形成從社區到各自然村的網格化治理體系, 猶如美國學者羅伯特D·帕特南認為社會資本要包括“互惠的規範和公民參與的網絡”[28]。A社區各個自然村聯合成立社區居 (村) 委會, 委員由村民選舉產生, 社區居委會下設網格分工, 以各自然村選舉產生的社區居委委員作為聯繫村民的橋樑和紐帶, 以七個自然村作為社區網格管理的下一層, 在自然村下又根據人口分為若干個村民小組, 每個村民小組設村民小組長 (網格長) 1名和成員2名作為村民代表, 由社區居民委員會成員召集本小組村民會議推選產生, 具體總結為圖2。
圖2 A社區管理組織結構圖
資料來源:根據2018年1月25日調研資料整理所得。
在社區層面成立社區經濟合作社聯合社, 統管社區所轄各自然村合作社的經濟活動, 所有集體資金由所在鄉鎮或街道的經管站以及社區經濟合作社聯合社監管, 只有各自然村經濟合作社有權具體使用本社的集體資金。從本質上說, 社區僅僅為居民提供管理和公共服務, 沒有資格管控集體經濟, 社區村民委員會只負責對集體公益性、非經營性資產的管理和使用, 社區一切管理與服務歸社區社會自治組織處理。
2. 將原有村莊管理與服務“上提”到社區
隨著集體經濟股份合作社的成立, 集體經濟從村民自治中獨立開來, 使社區治理單元更趨於管理與服務的社會屬性, 尤其是原行政村屬性的撤銷, 使得原有村莊的管理與服務“上提”到社區層面進行。在“多村一社區”的大環境下, 原行政村轉為自然村, 村級組織的重大事項申報、行政村合同管理、黨員發展等職責集中到社區處理。社區經選舉產生社區黨委和社區居委兩個組織, 主要工作就是在社區的統一管理下, 為各自然村提供管理與服務。社區兩委分管社區經濟發展、社會事務、財政經管、綜治維穩、計劃生育、黨員服務管理等。具體來看, 就是在社區統一分配管理下, 每人負責社區治理的某一項工作, 如社區社會維穩、社區衛生環保、社區辦公室、社區財務、社區服務大廳、信訪等各項工作。同時, 由於社區居委會成員大多是各自然村的支部書記, 所以也包管各自然村的整體工作。與沙丙來訪談中瞭解到, “李國棟書記負責社區全面工作, 史書記負責社區日常工作和黨委開會。至於成員, 張曉雷負責辦公室, 王會全負責社區大廳, 我負責社區維穩, 李玉雷負責會計, 還有負責計劃生育這一塊的。拿我來說, 我負責我們自然村的全面工作, 在社區裡又分管社會維穩這一塊。”15整體上來看, 社區居民所要辦理的服務項目大多可以直接來社區處理, 比如, 村民開具證明需要由村支部書記簽字, 直接去社區蓋章, 實現村級事務“上提”到社區。
其中, A社區成立人民調解委員會, 負責本社區矛盾糾紛調解工作, 社區調委會主任一般由社區居民委員會主任兼任, 各自然村調解組長為社區人民調解委員會成員, 並聘用1-2名專職調解員, 負責本社區矛盾糾紛的排查化解和糾紛信息的蒐集、統計、彙總、報送及調解案卷的製作、調解村調解小組移交的調解案件等, 調解報告需要到社區加蓋調解調解委員會的章子。各自然村設立的調解小組, 承擔原村級人民調解委員會的工作, 實現原有村莊調解工作上提到社區處理。同時, 包括群眾辦理的其他各項服務事項, 都上提到社區層面來解決, 包括即辦事項、非即辦事項, 真正為社區居民提供便捷式的管理與服務, 具體見圖3。
圖3 A社區服務大廳服務流程圖
資料來源:根據2018年1月25日調研資料整理所得。
3. 搭建包容性和開放性的社區合作共治平臺
在多元化時代, 各種主體、多種處事方式並存, 倡導共商共建共享的大格局。現階段, 為適應集體經濟逐步與市場相結合的發展方向, 以及實現社區共同治理的目標, 搭建出政府、社區、居民、社會等多元主體廣泛參與治理, 賦有“公共服務功能、社會保障功能、協調穩定功能、民主自治功能、交往合作功能”[29]等多種功能, 具有包容性和開放性的社區合作共治平臺。通過2018年1月25日在西關社區服務中心辦公室, 與西關社區黨委書記史樹亮、居委委員兼H村支部書記沙丙來訪談中瞭解到:
劉志秀:咱社區工作者有幾人?有大學生招聘嗎?他們工作怎麼分工?
沙丙來:七個, 沒有大學生。其中, 一個合同工, 其他都是臨時工, 有兩個是退伍軍人安排的公益性崗位。他們工作沒有具體分管什麼, 就是編編材料, 上上表格, 不會材料的就打掃衛生。
劉志秀:那社區治理有社會人員參與嗎?比如法律援助、講課專家、衛生體檢等。
沙丙來:都有。每年都有幾次教授、專家來。我們社區就有個法律顧問, 社區僱律師事務所的律師, 就是有事的時候找他。好比出租院落要籤合同, 他給咱提供這個合同, 怎麼對莊裡有利, 負責法律把關, 至於打官司就負責打官司, 也是服務的。體檢這塊兒, 城陽街道醫院直接到老百姓家裡查體。
史樹亮:像法律宣講都是司法所、法庭啊, 來義務宣講。像公共衛生服務這塊, 上邊每月定期給老年人 (60歲以上) , 量量血壓等, 每個村街道醫院都有個衛生室, 都建立檔案, 定期查。
在新型社區治理過程中, 基層政府及職能部門主要指導、協助、監督社區。社區兩委成員不僅要協助基層政府完成行政事務或臨時性工作, 也為社區居民提供管理與服務。同時, 社區居民也要積極配合並參與到社區治理工作中來。社區服務中心的坐班人員, 由街道黨委向社會招聘產生的, 如A社區服務中心工作人員包含兩名退伍軍人的公益性崗位安置。從社會組織或力量來看, 如法律顧問、醫療團隊、專家學者等會走進社區, 為社區居民提供相應的法律援助、體檢、政策講解等服務。其中, A社區就設有司法辦公室, 律師為社區居民提供法律援助服務。同時, 也有一些企業或資本注入社區, 為居民提供就近就業的機會, 甚至有的企業參與到社區日常活動, 為社區公益性事業發展提供資金支持。最終, 實現在政府的指導下, 以社區為管理服務平臺, 吸納社會力量以企業資金投資或其他方式參與到社區治理中來, 形成以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、各類經濟社會組織為補充的包容性及開放性的社區合作共治結構。
(三) 村莊 (社區) 治理回應性改革的不足
事實上, 雖然村莊及社區已經在治理方面做出了相應的改革, 但尚未解決深層次的治理困境。基層社區治理單元本應是“由具有共同價值觀念的同質人口所組成的富於人情味、守望相助、關係密切的社會共同體”。[30]但是社區成立至今, 不論社區下轄的多個自然村是否實現地理位置上的集中居住, 由於合村建社區和集體產權改革的時間較短, 致使村莊及社區治理做出的適應性改革仍舊存在不足。
1. 形聚神散:新社區未並居造成的內聚力與融合性不強
目前, 大多數村莊進行“多村一社區”建設後, 並沒有實現集中居住, 僅有一小部分城中村、城郊村或地方農村社區建設試點實現社區居民的集中居住, 甚至實現樓房式集中居住。在已經實現集中居住的社區內, 居民接受社區的統一管理與服務, 彼此間在居住的生活單元內產生利益關係。正如馬克思政治學的基本觀點提出“利益是人們結成政治關係的出發點。”[31]對於大多數並沒有實現社區合併集中居住的村莊來說, 依然只是在本村內形成村民之間的利益關係, 同樣也僅僅在本村治理單元內形成較強的凝聚力和認可度。從新社區層面來看, 將原本就有身份界限的多個自然村單元合在一起, 各個自然村的村民大多隻在本單元內交往, 與社區內其它自然村的村民關係相對疏遠, 較少實現跨越自然村邊界的緊密聯繫, 導致新社區內融合性和內聚力較差。即使各村支部書記兼任社區居委成員, 在社區層面分管具體的某項工作, 但同樣要對所在自然村的整體工作負責。通過調查發現, A社區為實現村改居後“上樓居住”, 建設了具有代表性的幸福裡小區, X村村民主要居住在此。目前來看, 幸福里居住人員包含多個村的居民, 也有外來人員租賃居住在內。但是, 一部分村民並沒有搬到幸福裡, 村民王大娘提到“這是俺村改造的時候蓋的樓, 改的時候還要自己往裡面擱錢, 俺兒子分到房子了, 我沒來住, 這都住的很散。”16同時, 從H村支部書記沙丙來處瞭解到, A社區“多數自然村是沒有實現樓房居住的, 住的還是平房, 也沒有實現各自然村一塊集中居住。”17總的來看, 新社區只是在管理組織上實現了形式上的合併, 事實上尚未實現真正的社會生活的共同居住, 依然是各村支部書記主管各村事務, 即使小部分村民實現集中居住, 彼此間的聯繫也逐漸消弱, 社區整體的內聚力和融合性亟需提高。
2. 管理意識濃重:重管理輕服務與自治
村民自治是廣大農民群眾直接行使民主權利, 實現自我管理、自我服務等的一項基本社會政治制度。新時期以來, 我國實現了管理到治理的轉型, 正如“自由是全部精神存在的類的本質”[32], 基層村莊治理更加突出村民自治的權利, 恰恰印證了對人自由的解放。社區的建設, 使得原有基層群眾自治性組織由村民委員會轉變為社區居民委員會, 更多是體現為社區居民提供公共服務的特點, 及社區治理推進也是為鞏固社區居民自治。新社區治理的理想目標應該是打造一個管理與服務的平臺, 削弱原有的管控力量, 更多追求為村民提供便捷化的生活服務, 如辦理黨團活動、財務管理、計生服務、勞動保障、法律援助、職工服務等。但實際上, 各級文件提及的“41項服務”下沉社區並沒有全部實現, 甚至社區工作者只知道有文件提出41項服務下沉社區的要求, 但具體包括哪些服務項目卻不瞭解。社區在根本上還是以管理為主, 總體呈現出“管理重於服務”“管理重於自治”的現狀。A社區黨委和社區居委會在實際工作中, 更多的是維護社區秩序穩定, 管理和控制各自然村, 卻不是將主要關注力放在為村民提供服務方面。社區綜合服務中心設置的司法辦公室、法德講堂、老年活動室、青少年維權室等, 實際上發揮的服務功能並不理想。通過與社區工作人員的訪談交流了解到, “社區主要是蓋章子的, 有黨支部章子、調解員章子、各個村合作社章子, 其他的章子很少使用。社區中心各個文化辦公室主要是應對檢查, 要求必須設置。老百姓真正的文娛活動還是回到自己村裡。”18可以看出, 社區設置的功能型辦公室或服務室發揮功能受限, 社區兩委及服務中心人員的工作重心依舊在對村莊社區管理和維持秩序方面。
3. 治理運行不暢:社區化治理體制機制不健全
改革從根本上來說是體制制度的變革, “制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規範, 它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[33]為保障社區治理的有序進行, 必須健全社區化治理體制。目前, 社區治理正處於過渡銜接期, 距離實現理想目標中的社會生活共治狀態還有一段距離。但在推進集體產權改革中, 已經初步實現集體經濟組組織與村莊治理組織形式上的剝離, 村莊治理組織失去對原先集體經濟的控制, 個別腐敗的村幹部無法繼續從集體經濟中謀取私利, 工作積極性大大削弱。同時, 由於集體產權改革對社區治理帶來衝擊, 社區治理方面還沒有及時完善出適應集體產權改革需求的社會治理制度, 導致社區治理在過渡期制度不明確, 致使村莊無人願意管理。A社區下轄的兩個自然村由於選舉不出合適的支部書記, 暫由第一書記管理村莊事務。由於合村建社區和集體產權改革的需要, 探索出以社區為核心的網格化治理機制, 但基本以管理為主, 僅僅是地方的實踐模式, 並未形成制度性的規範意見, 也無法形成規模化的廣泛運行。通過訪談了解到, A社區並沒有明確形成規範的網格化管理分工制度或方案, “沒有網格管理分佈圖, 誰負責什麼都是開會的時候現安排。”19即使A社區及下轄各自然村之間成立網格管理模式, 也只是形式上融合, 事實上社區管理機制不夠暢通, 發揮作用有限。有村民提到, “有什麼事就找張會計, 會計給開證明, 基本和書記打不著交道。像辦戶口, 都是自己去派出所辦理。”20目前來看, 社區治理在為居民提供管理與服務時, 並沒有規範的治理制度指導, 運行流程也不夠暢通, 一些社區可以代辦的公共服務並沒有真正納入運行機制中, 也沒有形成相對規範的資本、技術、人才引入機制, 沒有實現現代化社區自治運行。
4. 政經內在糾纏:政經內在尚未分離使經濟運行困難
從深層次來說, 社區治理與村集體經濟在組織、功能、運行等方面並未實現徹底分離。實際上, 各村支部書記大多兼任各村集體經濟股份合作社的董事長, 目前村委會的取消以及集體經濟獨立僅僅是形式上的變動, 村委會只是變相的以經濟股份合作社的管理者身份存在, 不僅管控著集體經濟運行, 也涉及在社區層面及以下形成的網格化管理, 二者本質上“換湯不換藥”, 未實現根本上的政經組織分離。值得我們注意的是, 通過撤村建立A社區之後, 社區村民自治組織與各自然村註冊成立的經濟股份合作社仍然存在關係, 內在還是政經不分的“一體化”治理, 導致現有的A社區治理組織與自然村經濟組織定位混亂。A社區X村支部書記張曉雷解釋到, “股份合作社實際運行上還是之前的村兩委負責, 人員沒有變化, 只不過是村支部書記兼任合作社董事長, 管著運營這一塊。事實上, 集體經濟並沒有分離出來, 只是量化出家底有多少, 並全部統計出來。”21由於政經形式上的分離, 一方面, 使得X村等各村集體經濟已經不承擔社區治理的開銷, A社區日常辦公的費用由國家財政通過基層政府下撥支持。但國家財政支持力度是有限的, 未來社區治理的資金來源是一個重要問題。另一方面, 集體經濟沒有實現與村莊治理的內在獨立, 代表著仍然不具有完整的自由流入市場的經濟屬性。集體經濟若想要流入市場自由運營, 應該承擔市場競爭機制下的風險, 但多數集體經濟組織成員 (村民) 不願意共擔市場風險, 導致集體資產固守, 很難實現經濟自由運行及資產的保值增值。
總之, “正在進行現代化的制度還必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力”, [34]為應對集體產權改革對社區治理帶來的各項衝擊, 社區治理需要積極吸納多元主體參與到治理中來, 並作出一系列的應對措施。重構現代社區治理體系結構後, 勢必會影響集體產權的不斷革新, 對集體經濟發展提出新的要求, 實現農村集體經濟組織與社會自治組織的徹底分離。反之, 隨著農村集體產權改革, 集體經濟逐漸獨立發展, 也促使基層治理體制不斷完善, 爭取早日實現社區治理理想目標中的社會生活共治。
五、集體產權改革如何內在影響社區治理?
通過以上對農村集體產權改革以及社區治理的實證分析, 可以確定二者之間存在必要的關聯性。結合馬克思主義經典理論來說, “經濟基礎決定上層建築, 上層建築反作用於經濟基礎。”上層建築一定要適合經濟基礎的發展規律, 經濟基礎不斷影響社會制度的變革。產權作為一種經濟權力, 社區治理作為一種社會自治行為, 二者的關係恰恰是經濟基礎與上層建築的微觀體現, 二者相互影響, 又相對獨立。可以說, 集體產權改革緊密影響著社區治理的發展。
(一) 產權與治理之間的關係
產權與政治之間存在著密切的聯繫, 許多政治思想家或經濟學家就產權與政治之間存在的關係進行具體闡述。早在古希臘時期, 柏拉圖就提出城邦公民的資格獲得是“一種根據財產資格的制度”[35], 財產權是公民獲得政治權利的必然前提, 體現出產權對政治的直接作用力。馬克思從宏觀上論述二者的關係, 闡述到“一個除自己勞動力以外沒有任何其他財產的人, 在任何社會的和文化的狀態中, 都不得不為另一些已經成為勞動的物質條件的所有者的人做奴隸。”[36]這部分沒有財產權的人就沒有政治權力。正如貢當斯堅持“只有擁有了能夠擺脫外部意志而獨立生存的必要收入時, 它才能夠行使公民權。”[37]民主作為政治權利的重要體現, 與財產權之間也存在必然聯繫, “財產劃分了個人自由的範圍與國家權力的界限, 民主則維護了這一界限, 規定了人民與政府的權力範圍。”[38]從整體上來看, 產權激勵並約束著權力, “不同的產權安排形塑了產權所有者的自主性與權力空間。”[39]產權是具有經濟屬性的權力, 為獲得及保障政治權利提供重要的經濟基礎。
在財產權為政治權利提供前提的同時, 政治權利也作用於財產權的實現及維護。洛克在《政府論》中明確提出建構政府的目的, 其中包括“人們聯合成為國家和置身於政府之下的重大的和主要的目的, 是保護他們的財產。”[40]當人們的財產或安全受到威脅時, 可以“以新的立法機關重新為自己謀安全”[41]。施瓦茨也提出相似觀點, “建立共和國便是為了確立財產權的最高地位, 因為如果個人不享有財產權, 人身權便沒有實際的內容。”[42]也有學者對於財產權與政治權之間的因果關係提出不同看法, 布坎南認為, “私人財產或幾個人共同佔有的財產起到自由的保證作用, 在很大程度上不受政治決策或集體決策方式的影響。”[43]其實, 財產權也可以看作為一種政治權利, “這項權利可以減少個人對國家的依賴, 並創造一種安全感, 這對民主社會中純正的公民身份是必不可少的。”[44]從中可以得出, 國家權力的建構及自由民主的推行又反作用於公民財產權利的行使。
國內學者鄧大才提出, “作為經濟權力的產權具有政治保護、權力分配功能, 產權對強權有限制作用, 它是自由的基礎, 具有保障功能。而且公民的權利、地位、社會等級和選舉權與被選舉權都由產權決定”。[45]從微觀角度來看, 將產權與治理的關聯性和鄉村基層治理相聯結, 探析農村集體產權與社區治理之間的關係, 學術界已經做出重要研究。項繼權教授在研究產權與鄉村治理關係上有著開創性貢獻, 通過對個案村的實證調查, 發現集體產權形式的變化對村莊的治理結構有著重大的影響。而隨著工業化發展, 土地所有制對社區產權結構及治理結構的影響也隨之降低。並且在中國鄉村集體經濟的發展過程中, 鄉村的集體化和再集體化在一定條件下促進了鄉村民主的發展。[46]這只是從總體上研究集體經濟與鄉村治理之間相互影響的關係, 在此基礎上, 部分學者對產權與鄉村治理關係進行更具體的探索。鄧大才教授深入產權與治理的內在決定因素和模式架構, 以四個案例為實證基礎, 總結出“強村弱民、強村強民、弱村弱民、弱村強民”的村莊權力結構, 發現“村莊的權力結構是由產權的集中性、穩定性決定的。產權集中性、穩定性或兩者的組合與村莊權力結構有一定的關聯性。”[47]並作出一個基本判斷, 即“村莊與農民的權力關係主要受產權的集中性、穩定性的影響”[48]。可以看出, 產權與治理的關係在基層村莊社區治理中也充分體現, 村集體經濟的發展與村莊治理之間存在必然的關係。
(二) 集體產權改革內在影響社區治理的表現
本質上來看, 經濟基礎決定上層建築, “歷史過程中的決定性因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。”[49]縱觀歷史, 隨著社會時態及經濟體制機制的變遷, 鄉村治理也做出相應改變。土地作為農村社會最具有特色的經濟載體, 所有權的變遷過程也影響著村莊管理方式的改變。自新中國成立後, 歷經農村土地個人所有制、農村集體所有制、家庭聯產承包責任制以及現階段探索的土地“三權分置”, 促使基層村莊從人民公社時期的集中管理向村民自治成功轉型。可以說, 集體產權發展對社區治理的影響是全方位的, 集體產權制度及其改革從內在上對村莊社區治理具有決定性作用。
其一, 集體產權制度影響社區治理制度及模式建構。制度是一種特殊的力量, 在某一個特定階段, 特有的經濟制度影響著上層建築所需的制度, “限定、規範和塑造著人的活動和社會關係以及人的個性, 由此構成人的發展的現實空間”[50]。新中國成立後進行土地改革, 全面廢除封建地主階級剝削的土地所有制, 確定“土地農民個體所有為主、公益社團和國家政府所有並存以及城鄉有別的土地所有制”[51], 根本上是為了穩固新政權, 維持基層秩序的穩定。在土地私有制下, “合作化”運動開始提上日程, 相繼實行互助組、初級社、高級社, 實現生產資料私有制向公有制轉變, 促使農村建構村集體, 村莊開始實行村治, 設置村支部書記和村長, 並在其帶領下成立農救會、青救會、婦救會、民兵隊等社團組織, 協助村莊治理。在人民公社時期, 小合作社合併成為大的公社, 實行“一大二公”的人民公社體制, 公社成為產權的主體, 集體資產成為純粹的“公有”, 構建出“公社———生產大隊———生產小隊”的三級管理結構, 三級所有、隊為基礎。生產隊作為最基本的核算單位, 可以獨立核算及自負盈虧, 在生產隊內進行集體自有資產的管理與核算。這個階段, 人民公社是政經合一的狀態, 集經濟性、政治性、社會性為一體的組織。對於村莊村民的管理, 也依靠公社強有力的集中化, 實行三級遞進的高度集中的行政統一管理模式, 生產隊成為國家權利意識直接下達基層鄉村的基本載體。
十一屆三中全會後, “賦有農民更多財產權利”, 實行家庭聯產承包責任制經濟體制, 集體所有、分戶經營。土地所有權歸國家所有, 經營權、使用權歸承包戶所有。在稅費時代, 土地收益權歸農民和集體公有, 至稅費改革後, 取消集體土地收益權, 農戶享有全部的土地收益權。村集體經濟“共同所有、家庭承包占有及經營”, 充分解放了村民的經濟自由權利, 促使村莊治理實行基層自治制度, 保障村民民主權利。新世紀以來, 隨著社會開放和人口流動, 國家提出建設農村社區, 部分農村地區開始逐漸取消村委會, 建構綜合服務社區, 實行社區制治理制度。相對應的以社區製取代村委會, 最重要的是“以村莊土地集體所有制為基礎的社區產權的深刻變化。”[52]在這個過程中, 逐步探索農村集體產權制度改革。發展至新時期, 國家提出穩步推進集體產權制度改革, 集體產權由“共同所有、家庭承包及流轉經營”構成, 集體經濟進行股份化制度改革, 設置股東代表大會、董事會及監事會, 成立一套類似於現代企業的治理結構, 體現集體產權的經濟屬性。相對社區治理需求, 就要順應經濟自由發展的趨勢, 解放村民原有身份的束縛, 搭建一個包容多元主體在內的社會性網格化治理平臺。
其二, 集體產權制度改革影響社區治理的改革及創新。任何時代的進步, 必然會存在制度的變遷, 有一個變動的節點, 所體現的是一種動態的變化過程。從歷史上看, 新中國成立後, 原有的地主封建階級剝削土地制度不再適用, 進行土地改革, 實現土地制度歸個人所有。傳統的以宗族、血緣為主導的村莊治理結構不再適用, 土地歸個人所有, 致使國家不斷將政權下滲到基層社會, 以穩定國家政權及維持鄉村經濟秩序。隨著農村“合作化”運動的發展, 合作社逐漸成型。同時, 為了進一步依靠集體經濟控制基層管理, 原有的土地私有制不再適用, 開始實行“公有公用”, 土地完全成為純粹的公有所有, 向土地公有制轉變。國家通過高度集中的人民公社體制管控經濟, 對應的村莊管理就需要向高度統一的行政化管理方向發展, 鄉村治理制度從合作社變成了“政社合一”、“隊社合一”的命令型管理制度。[53]“自下而上”的制度變遷, 是指由個人或一群人, 受新制度獲利機會的引誘, 自發倡導、組織和實現的制度變遷。[54]隨著高度集中的集體經濟管理結構不斷壓縮村民的自治權利, 農民生產積極性式微, 分配權益也無法得到有效保障, 人民公社管理體制不再滿足農民生產力需要。經過自下而上的實踐探索和國家支持, 土地經營權和分配權益開始由集體中解凍, 向著土地由個人經營的方向探索, 開始實行家庭聯產承包責任制, 實現包產到戶。
隨著市場經濟不斷髮展和人們思想的不斷開放, 新世紀以來, 原有的封閉性集體產權結構已經無法滿足社會流動開放的需要。類似於西方產權發展趨勢, 生產資料所有制的私有化不斷向生產資料社會化方向發展。一是部分村莊流出人員, 長期在外導致村莊集體經濟權益無法保障, 自由流出十分受限;二是隨著人口單向流動向雙向流動的轉變, 也需要為外來人口打造一個具有包容性的社區環境。這個社區居住人員不再等同於原先的集體經濟組織成員, 身份不再是完全重合, 導致集體經濟組織成員不願意從集體經濟中拿出資金, 作為社區治理的經濟基礎。原有的村集體經濟組織邊界被打破, 集體經濟組織與自治組織範圍不完全重合, 導致農民參與村民自治的積極性不高。“鄉村的集體化、分散化及其非政治化等等使傳統的治理方法喪失效能”。[55]為此, 為盤活集體經濟活力, 解放人員流動的身份束縛, 保障村民的集體權益, 國家開始探索農村集體產權制度改革。
進入中國特色社會主義新時代以來, 國家提出鄉村振興戰略, 明確經濟發展是最基礎的建設, 要求推進集體產權制度改革, 解放集體經濟活力, 實現村集體經濟的快速發展。集體經濟經過清產核資、資產量化、股民確定、股權分配等程序, 實現集體經濟股份合作化運行, 並探索將可經營性資產流入市場, 實現市場化的經營與管理。利益相關是實現自治的經濟基礎, 那麼原有的村民自治模式不再適用, 相應的要求社區治理組織完全成為社會生活共同體, 為居民提供管理與服務, 治理運行按照社會屬性實行社會治理, 實現以黨和國家委領導、社區居民自治為主體、社會力量輔助參與的治理方式。將集體經濟從本質上與社區自治相分離, 吸引企業投資、技術人員等資本、人員下鄉, 未來可以吸納大學生注入農村基層的經濟發展中來, 甚至能夠實現集體產權的完全市場化運營。村莊集體經濟的變革勢必會影響村莊社區治理的改革, 集體產權的組織、架構等會影響村莊社區治理的制度、模式、運行方式等。為此, 在社會愈加開放流動的未來, 需要為引入外來人員做好必要準備, 為人員的自由流動建構一個自由生存的空間, 將農村社區真正打造為類似於城市社區的生活共同體, 在社區居住單元內實現完全的社會自治, 作為一個生活共同體, 可以平等包容任何居住在單元內的居民, 形成政府、居民、市場、社會組織等多元主體的合作共治模式。
經過以上討論發現, 集體產權改革影響著社區治理, 一是靜態上, 在某個特定時期內, 集體產權制度影響社區治理的制度;二是動態上, 每一個時代變遷節點前後, 集體產權制度改革影響著社區治理的創新。同時, 也發現社區治理對集體產權改革有反制作用。早在公社時期, 政經社合一, 村民處於高度集中的命令式行政管理中, 生產、分配等主動性趨弱, 民主權利受到限制, 收益分配逐漸無法滿足生活需要。村民欲想突破公社化管理、提高生產水平, 探索出家庭聯產承包責任制的經濟體制。改革開放後, 隨著村民自治制度的實施, 村民民主權利得以保障, 愈加追求自由, 促使集體經濟向協作、合作經營等方向自由發展。新世紀以來, 社會的開放與流動, 使城鄉之間出現人口雙向流動, 國家提出合村建社區。社區居住人員身份不再等同於集體經濟組織成員, 長期流出的經濟組織成員的集體經濟權益可能被取消, 而流入的外鄉人可能與原住民搶佔資源。原有的集體資產不清、產權不明的狀況, 導致居民利益模糊, 引發社區治理矛盾。為此, 需要明確產權主體以及合理分配權益, 必須進行集體產權制度改革, 推動集體產權與村莊治理相分離。新時期, 社區居民與集體經濟組織成員的身份分離, 社區治理由政府下撥辦公經費, 集體經濟組織迴歸經濟屬性, 各村成立集體經濟股份合作社, 實現為集體經濟保值增值的經濟功能即可。同時, 探索集體可經營性資產與市場相銜接, 經營性資產流入市場自由競爭、自負盈虧, 實現股民共享利益、共擔風險的市場化運營方式。
總的來說, 在開放流動的社區治理下, 集體產權制度具有一定的內在束縛性, 無法實現個體的自由流動發展。當生產力的發展形勢變成生產力的桎梏時, 就表示社會革命的時代就要到來。由此, 為了打破以集體產權制度為核心建構起來的封閉性鄉村社會結構, 解放個體的自由發展, 黨和國家提出鄉村振興戰略, 進行集體產權制度改革, 解放集體經濟活力。在集體產權與社區治理的相互影響下, 促進二者不斷進行適應性的相互變革。通過農村集體產權改革, 農村基層的政經關係逐步開始剝離, 需要進一步完善社區治理結構, 形成社區黨組織領導, 社區村委會主導, 社區各類服務機構、社會組織、單位等社會力量和社區居民多元參與、共同治理的良好格局。隨著鄉村振興戰略的不斷推進, 未來實現政經關係的內在分離, 迴歸集體經濟組織和社區社會組織本質的面目, 在政經分離中打造社區公共管理與服務新平臺, 構建出集體經濟治理與社區治理雙規運行機制, 最終實現村莊治理的社區化和集體經濟治理的市場化, 完成城鄉融合發展的社區一體化治理目標。
基金： 曲阜師範大學研究生學位論文科研創新資助基金建設項目"集體產權改革過程中的農村社區治理研究" (項目編號:LWCXS201833) 階段性成果;
來源：山東農業大學學報(社會科學版)2019年01期
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