摘 要：集体产权是一个经济概念, 社区治理单元是一个社会属性的自治共同体, 盘活农村集体经济活力, 有助于社区共同体的治理。从马克思主义经典理论来看, 经济基础决定上层建筑, 上层建筑反作用于经济基础。纵观农村集体产权改革, 正是经济基础的微观体现, 而社区治理的变迁就是基层社会意识形态和政治制度的改革。J县是全国农村集体产权改革试点县, 选取J县最早进行集体产权改革试点的A社区为个案样本, 厘清集体产权改革背景、改革中的具体做法以及改革后的管理与运营状态。在实践中, 发现集体产权改革对村庄治理带来的冲击, 总结出村庄社区治理对此做出的回应性改革及其不足。通过理论与实践结合分析, 探究集体产权改革对社区治理产生的影响。
一、问题提出
纵观历史, 新世纪以来国家启动的农村社区建设, 是“继我国建国后人民公社时期的‘社队制’、家庭联产承包责任制时期的‘村组制’之后的农村社会管理的第三次重大变革和制度创新”。[1]在推动农村新社区建设的过程中, 形成包括一村一社区、一村多社区、多村一社区等模式。但考虑到国家财政支持的有限性及农村文化、地域、风情等因素, 倡导多个村庄合成一个社区, 选取中心村设置社区综合服务中心, 以便为社区居民提供管理与服务。随着国家治理能力现代化的发展需要, 农村社区治理作为国家治理基石, 逐步追求由硬件设施建设向内在化治理转变。不仅要打造成集学校、卫生室、超市、小广场、图书馆等多功能为一体的生活共同体, 以突出自治性。也要构建管理与服务新平台, 为社区居民承担基本事务管理与公共服务。以此可以构建出“吸纳政府、农村社区、社会组织、专业社工、农村居民及其他社会力量参与的农村社区治理结构和治理体制机制”。[2]尤其是党的十九大报告提出, 加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。力求在未来实现社区组织、制度、人员、资源、结构等内在融合的共治状态, 以及多元主体广泛参与共同治理的新型农村社区共同体。
在推进基层治理现代化发展中, 逐步显现出一些问题, 原有村庄的自治组织与集体经济组织合二为一, 集体经济为村庄治理提供经济支持, 村民具有集体经济组织成员和村庄社会成员的二重身份。随着社会开放流动, 原有村民大量流出, 新社区的建构也使许多新人员流入, 特别是城中、城郊型农村社区。“以集体产权为基础的农村社区具有较大的封闭性与排外性, 致使不同身份居民共同生活的乡村社会呈现出圈层社会结构”[3], 但集体经济具有明确边界, 如组织边界、人员边界、产权边界、利益边界等。一是人员长期流出会被取消村集体经济权益的享有资格;二是新流入人员与集体经济成员居住在同一个生活单位, 集体资产归属不清、权责不明等问题愈加突出。若不进行政经剥离, 很难保障流出人口的权益和权利, 新流入人员也可能抢占集体经济资源, 导致利益纠纷增多。现阶段, 农村社区仅实现形式上的融合, 根本组织体制、治理制度等并未理顺, 为推进农村社区深层次治理, 必须解决原先村庄遗留的政经合一、政经纠缠不清的历史问题。为此, 党和国家提出实施乡村振兴战略, 深化农村集体产权制度改革, 保障农民财产权益, 壮大集体经济。学者邓大才提出, 在政经剥离推动下, 实现“社区居委负责对整个社区居民, 包括原有村民和迁入的居民进行管理;原有集体经济剥离, 以单独的股份社来所有、营运和进行分配”。[4]通过集体产权制度改革, 使人员从封闭的集体经济中解放出来, 既保障外出人员的集体经济权益, 又为人口自由流入畅通渠道, 为实现智力、技术、管理人才下乡奠定基础。
同时, 在市场经济发展的背景下, 以资金、土地等资产资源为主的集体经济, 也是一种生产要素, 可以通过市场化实现增值。从外部体制来看, 村级集体经济组织没有法人资格, 在现实中不能以市场主体的身份参与经济活动。[5]通过集体产权制度改革, 可以实现集体资源资产的分类改革, 如:用于经营的房屋、建筑物、器具等经营性资产, 实现量化入股并市场化经营;以土地为主的资源性资产, 如农民集体所有的土地、森林、荒地、滩涂等, 确权量化并实现多样化运营;用于公共服务的卫生、文化、教育等公益性资产, 不适合流入市场, 发挥管理与服务功能即可。比如, 宅基地作为农村富有特色的资产, 将探索所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权。尤其在乡村振兴战略下, 鼓励外来人员、资本、技术下乡, 农户不仅可以将宅基地租赁给这些外来人员, 甚至可以借助较大资本的下乡, 利用宅基地打造生态旅游等特色产业, 实现资金资源的增值。学者袁方成提出, 在社区产权制度变革中, 各地政府对农民的宅基地、耕地以及村集体资产的产权关系, 采取不同的治理政策措施。[6]对于农村特色的土地资源, 要以土地制度改革为依据, 完善承包地“三权”分置制度, 土地作为集体资产只是承包或流转给个体, 实现承包权与经营权的分离。实现乡村振兴, 要将城乡放在一个平等的地位上, 结合人员资本下乡, 实现城乡之间的人口自由流动, 资源的平等交换等。
进入新时代, 乡村振兴正处在关键时期。目前, 集体产权与社区治理本质上仍为一体, 制约着人才下乡、资本下乡、技术下乡, 无法实现资本技术的融合, 也阻碍着新型现代化农业的发展。为此, 国家明确乡村振兴的基础是经济的发展, 不断提出推动集体产权改革的具体部署, 实现集体经济成员“不会因为个人未来居住场所、身份的变化而致使经济权益被剥夺”[7], 明确农村社区治理是“农村社区发展的基本方向和推动农村治理现代化的重要抓手”。[8]马克思主义经典理论指出, “经济基础决定上层建筑”, “上层建筑反作用于经济基础”。通过分析发现, 农村社区治理发展到一定阶段, 作为经济基础的集体产权会被推动改革, 反之, 集体产权改革又必然会作用于社区治理, 推动社区治理向深层次变革。现阶段, 研究农村社区治理的角度很多, 研究集体产权改革的内容也很丰富, 但将集体产权与社区治理两个方面结合起来, 从集体产权改革视角来研究社区治理, 以及有关这方面的实证分析相对薄弱。通过理论与实证相结合, 重点探讨农村集体产权改革对社区治理产生何种影响。
二、文献综述与研究不足
乡村振兴要以经济发展为基础, 提高农村经济整体水平, 为基层治理奠定基石。与西方国家产权私有化为基础的社区治理不同, 我国农村经济以集体属性为主要呈现形式。为此, 研究农村集体经济及其产权归属, 对于促进集体经济发展具有重要作用。现阶段, 既有的有关集体经济组织和社区治理的学术研究角度与内容相对丰富。
目前, 学术界有关集体产权改革的研究角度较多。一部分学者从社区治理的视角研究农村集体经济组织, 王伟提出“农村社区治理的结果与农村集体经济组织作用的发挥有着密切的联系, 农村社区的功能不仅体现在组织、管理、服务和协调, 同时也在生产经营活动中起着重要的作用。”[9]也有学者从保护农民集体权益的角度, 提出农村集体产权制度因集体产权归属不清、权责不明和保护不严等, 使得农村社区治理逐步陷入缺乏合理有效产权支撑的困境。并进一步解释困境表现为社区居民与集体经济组织成员、社区“两委”与集体经济组织、社区利益分配与集体经济主体缺位之间的矛盾。[10]为推动集体产权制度改革, 需要对集体经济组织进行重要改造。为此, 还有一部分学者从集体经济组织的参与主体、存在现状、运行方式等角度进行探究。张安毅就认为, 农村集体经济组织“应被改造为自我管理的纯粹经济组织, 依据市场规则建立主体运行制度, 并按照财产权规则重构成员权制度。”[11]尤其随着社会流动开放与乡村振兴战略的需要, 盘活农村集体经济活力, 推进农村集体产权股份化改革, 通过“全面清产核资、合理界定成员、科学折股量化、完善治理机构、明晰产权权能”[12], 将原有的农村集体经济资源资产具体划分, 实现“按份共有”。
可以发现, 集体产权与社区治理之间存在一定的关联性。一些学者从二者关系入手, 依据不同的研究视角探析集体经济与社区治理之间的关系。 (1) 1“法律定位”视角:学者江晓华提出建设社区合作型居住就要“间接、渐进、有序、可控地在权利转化和利益实现轨道上释放宅基地使用权的财富价值, 在法律制度层面保障农民的财产权”[13], 明确社区融合居住过程中各集体经济资源的法律地位。 (2) 2“利益分配”视角:在推进村改居的过程中, 新建社区集体经济利益分配成为重要难题, 赵秋成等学者认为, 这些困境主要集中在“集体经济无力承担社区建设和管理费用、股权流动性差”[14]等方面。 (3) 3“社会性”构建视角:蓝宇蕴将农村集体产权分为“传统集体经济”与“非农集体经济”, 认为二者都“嵌入”在社区共同体逻辑中, 均拥有社区化的“社会性”内涵。[15]其中, 在社区股份化改革中, 非农集体经济更具有深入市场化发展的潜力。 (4) 4产权制度视角:社区治理正面临阶段性的困境, 要想实现社区治理的现代化发展, 学者李增元提出“需要从集体产权制度及由此衍生出来的一系列基层社会制度入手进行改革, 破除封闭、排外的乡村社会结构。”[16]整体来看, 学界对于农村集体产权与基层社区治理之间的关系已有一些成果。
学者邓大才从产权与治理之间的关联性角度指出, “产权单位与治理单位的关联性主要体现为对称性”。[17]目前, 学术界对于农村集体产权和社区治理的研究比较丰富, 但从集体产权角度出发研究农村社区治理的较少, 结合社区治理来研究农村集体产权改革的也不多, 尤其是从二者之间关联性着手研究的力量相对薄弱。从历史上看, 人民公社时期, “三级所有, 队为基础”, 村集体资源掌握在国家手中, 集体经济资源收归国有, 公社也是行政机构, 集体经济与公社管理合二为一。随着公社的解体, 实行家庭联产承包责任制, 国家虽提出政经分开, 实质上仍旧合二为一。村集体经济及运营管理方式发生重大变化, 村民既是村集体经济组织成员, 也是村集体成员, 村庄自治成员与集体经济成员二元身份重合, 而村庄集体经济归村集体村民所有, 必然衍生出生产关系、劳动关系等公共事务。这时期, 新的集体经济基础产生, 决定着国家退出农村公共事务管理, 交由村民自我管理。集体经济作为经济基础的微观表现, 为村民自治提供资金支撑, 由此在集体经济基础上确定村民自治制度。新世纪以来, 在农村政经不分的背景下, 为适应人口流动的特点, 社区建设计划打造社会生活共同体, 体现村民自治性, 多个地方取消原有村委会, 在社区层面设置社区村委会成为自治组织, 实行社区治理并深化推动体制改革。在推动社区治理及体制改革过程中, 暴露出原有村民自治与集体经济组织合二为一的矛盾, 集体经济归村民自治所有反而制约着社区治理的进一步发展。在历史变迁中可以看出, 农村集体产权改革与社区治理之间存在必然关系, 新时代下, 为促进社区治理的深化成长, 必须进行村集体产权制度改革。
总之, 任何一个社会时代, 有一个新的社会经济形态出现, 就应该有相应的治理制度出现。“生产关系的总和构成社会的经济结构, 即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并一定的社会意识与之相适应的现实基础。”[18]在基层农村社会, 任何一套乡村治理制度的建立, 都有相应的经济基础作为支撑。但现阶段, 学界以实证调查为依托, 具体分析农村集体产权改革对社区治理产生何种影响的研究相对较少。通过对全国农村集体产权改革试点县J县进行的长期实证调查, 发现并明确集体产权改革与社区治理之间存在必然联系, 尤其是农村集体产权改革对社区治理的发展产生重要影响。
三、农村集体产权改革实践过程
随着经济转型和社会变革的深化, 出现了一系列乡村治理失效案例, 而乡村治理主体失效的根源在于“农村产权主体权利结构不当或失效”。[19]在新时代, 农民生产资料归集体所有是集体产权的重要特征, 为解放集体经济活力, 促使集体经济独立出来, 体现集体经济的经济活动价值, 必须稳步推进农村集体产权改革。为此, 在全国范围内选取农村集体产权改革试点, 以国家政策为指导, 各试点进行实践, 探索集体产权改革的有效做法。
(一) 改革背景:合村建社区以及对集体产权带来挑战
从本质上来说, 政治组织是以国家政权为主体的上层建筑系统, 是一个政治概念;经济组织是按一定生产要素进行生产、经营活动的单元, 赋有经济属性。但是在集体产权改革之前, 村庄治理组织与集体经济组织之间就存在必然的联系:一是村庄自治组织与集体经济组织合二为一, 村委会与村集体经济组织共用“一套班子”, 村委会既是村民自治组织, 也是实行集体经济运行的经济组织;二是集体经济为村庄治理提供资金支持, “相关利益和利益相关是自治有效实现的经济基础”, [20]村委会在村庄人员管理、公益项目建设以及村民自治的其他方面所需资金, 都是直接由村集体经济承担, 为村民自治提供了必需的经济基础;三是村庄自治成员与集体经济成员二元身份重合, 村庄居住人员既是赋有“社会人”属性的自治主体, 又是具有“经济人”属性的集体经济组织成员, 从本村集体经济组织拿出资金支持村民自治所需经费, 受益者依然是本村庄居住人员, 二者身份重合, 这也是村集体经济组织成员愿意承担村庄自治资金的主要原因。
新世纪初, 随着社会不断开放与流动, 国家提出建设新农村社区。自2006年试验阶段到2009年全面推进阶段, 农村社区建设从最初的力求改善农民生产生活条件及居住环境, 逐渐转变为致力于建设成“管理有序、服务完善、文明祥和”的社区社会生活共同体。随着社区建设的推进, 从社区发展阶段来看, 国家由实行社区基础设施等“硬件性”改革开始, 逐步深化为社区管理、服务、文化等“软件性”改革, 推动符合现代化发展需求的深层次社区治理变革。党和国家不断创新基层治理改革, 更加重视强化社区自我治理能力。在国家顶层设计指导下, J县积极配合市级工作开展农村社区建设, 并于2011年被民政部确定为“全国农村社区建设实验县”。在基层自治民主选举的基础上, 2013年12月A社区正式成立, 取消原有六个行政村的行政属性, 改为社区统一下辖的自然村, 实行“多村一社区”模式。整体来看, A社区地处县城中心地段, 流动人口主要集中地, 是J县政治、经济、文化等多功能中心, 常住人口达4000多人。由于A社区属于典型的城郊村社区, 所以在社区建设过程中向城市社区方向规划, 在社区服务中心大厅设置多个窗口, 包括党团活动、财务管理、计生服务、劳动保障、法律援助、职工服务等。各自然村取消村委会, 保留村党支部, 并在社区层面成立社区党支部、社区居委会以及其他群团组织。选举各村支部书记成为各自然村的主职干部, 并在社区层面兼任社区党支部委员或者社区居委委员。同时, 在A社区撤村建社区时, 保持“五不变”, 即:保持原行政村的土地承包关系不变;承包、租赁合同及政策不变;村级“三资”和债权、债务不变;村名不变;村民福利待遇和优惠政策不变。
从根本上来看, 在合村建社区之后, A社区只是实现了形式上的组织架构, 将各行政村变为自然村, 归社区统一管理与服务。但实质上, 社区治理处于“形聚神散”的状态, 也就是说, 虽然在表面上实现了合村建社区, 但在社区具体的管理与服务上, 各个自然村依然是“各管各的”, 还是村支部书记负责村里的一切事务, 社区及其工作人员基本形同虚设。随着社区治理内化发展, 既有的村集体经济仍归各自然村管理, 而基层管理与服务不断收归社区。从社区层面来看, 管理与服务的对象包括社区下辖的所有居民, 这些居民属于不同的集体经济组织, 社区所提供的服务不再全部作用于某一个集体经济组织, 各集体经济组织会产生利益较量, 具体到集体经济组织成员来看, 就不再愿意为社区日常管理与服务提供资金支持。这些问题直接导致集体经济和社区治理的定位混乱、运行困难, 必须进行农村集体产权改革, 将集体经济与村民自治剥离出来, 促使原先虚设的社区治理架构真正发挥功能, 促进社区各自然村内在融合发展。要想实现真正的政经分离, 必须将农村集体经济组织独立出来, 以自然村为单位设立专门的经济组织, 管理经营农村集体“三资”, 承接原村民委员会代管的集体债权、债务, 负责与村集体债权、债务有关的案件起诉和应诉工作, 实现集体经济的有效管理及保值增值。
经过社区不断规划与调整, 截止到2018年1月, A社区一共下辖包括X村在内的七个自然村。其中, X村作为J县最早进行集体产权改革试点的村庄, 具有特殊性。一方面, X村在2004年县城开发扩建中被纳入城镇建设范围, 耕地陆续被46个机关、企事业单位征用, 逐步由城郊村转化为城中村, 位于县城繁华中心, 村民主要从事非农产业;二是X村在旧村改造中积累了丰富资金, 拥有相对雄厚的经营性净资产;三是村领导班子工作得力, 在2009年带头成立新人民商场股份有限公司, 全村有三分之二的村民入股, 村民对股份制经济认识度较高。综合多重因素, 2013年10月, X村率先在全县甚至全市进行最早的集体产权改革试验, 主要采用集体经济“股份化改革”的方式, 通过清产核资、资产量化、股东界定、股权分配等程序, “村民变股民、资金变资本”, 推进农村集体产权改革。并经由工商局注册成立村股份经济合作社, 以及建立资产运营管理章程, 实现集体产权改革后的资产经营与管理。同时, 村民入股合作社的股份, 采用“三年一调整”模式, 每三年依据村民人数的增减重新调整股权分配。至2016年10月, X村共有450户, 1337人, 也完成了第一次股权分配的“三年一调整”, 取得的成功经验在全市广泛推开。基于此, 选取A社区X村作为实证研究的重点样本。
(二) 集体产权改革的具体做法
为适应农村现代化发展需要, 各地稳步推进农村集体产权改革, 盘活农村集体经济。J县出台了《关于深化农村产权制度改革的实施意见》, A社区作为转制中的城郊社区, 在农村经济发展及社区建设中取得前期基础, 面临问题不多。依据J县农业局出台的农村集体经济组织股份制改革试点实施方案, X村具备进行集体产权改革的条件, 成为全县最早的试点村, 取得的经验向全市推广, 推动全市农村集体产权改革工作发展。具体来看, A社区X村集体产权改革分为“四步走”。
1. 清产核资及资产量化
民主是基层治理改革的重要保障, 民意是改革的来源及动力。为此, 在推动集体产权改革前, 需要充分征求民意, 体现公正公开的原则。基于此, 成立集体产权改革工作小组, 通过向村民发放宣传单页、入户征求意见等形式, 使村民认识到集体产权改革的益处, 在征得村民同意率达到99%以上的基础上, 正式将村集体资源资产进行清产核资。清产核资是集体产权改革的基础性工作, 为保证X村改革试点工作的有序开展, 在J县农业局和A社区所在街道办事处的指导下, 组织人员对村集体资产、负债情况进行清查与核实, 对村内的账目及集体资产进行逐一清理核实, 摸清村集体的详细情况。并将2013年10月31日拟定为审计评估基准日, 召开村民 (社员) 代表大会, 表决是否通过资产量化实施方案, 在得到村民支持的情况下, 确定进行集体产权改革。由此, 发布改制以及公布资产量化实施方案。同时, X村聘请具有专业资产评估资质的日照东方房地产评估有限公司, 对集体资产进行审计评估, 在评估结束后出具审计报告和资产评估报告, 并提交村民 (社员) 代表及党员大会表决通过。在此基础上, 将X村清产核资的结果进行公示说明。
整体来看, X村清产核资一共分为四大类项目, 即现金及银行存款 (代管资金) 、固定资产、债权、债务。5在广泛听取村民对集体产权改革的意见后, 由村集体产权改革领导小组将村民意见整合, 制定出具体的集体资产量化实施方案, 将X村集体经营性净资产实行全额量化, 零星土地按照国土部门征用价格量化, 收归集体统一经营, 并进一步对村集体经营性净资产进行调整, 具体情况如表1所示。
表1 X村集体经营性净资产量化说明
资料来源:根据2017年8月10日调研资料整理所得。
通过以上七个项目的合计量化, 需要扣除债务老年房押金27.6万元, 最终X村需要量化的经营性净资产为34703284.62元。其中, 青年沿街楼、吹塑厂房屋、向阳路沿街楼分别有专业的评估金额, 分别为766万、18万、160万元人民币。整体上来看, 清产核资是一项基础性工作, “村里成立清产核资小组, 党员干部、村民代表、老干部等参与, 小班子, 农村账内外相结合, 摸清家底, 有关资产方面进行调整, 账上和实际要符合, 账上没有实际有的要加上, 资产、资金、债务等摸清。”6经过向村民公示集体资产清产核资的结果, 接受村民或社员的质询, 及时发现问题并改正问题, 将最终结果由入股村民签字确认, 确保清产核资的真实性及权威性。
2. 股东界定与股权分配
在对集体资产进行清产核资的基础上, 开展集体产权改革最关键也是最容易出现纠纷的工作, 就是确立股份权益享受主体的身份, 即股东身份资格界定。可以说, 股东身份确立是获得与身份资格相匹配权益的重要标志之一。为此, 将股东基准日作为确定股东身份的时间标准, 详细划分出享有股东资格和不享有股东资格的条件, “把集体产权或者集体收益分配给每一个集体中的个人或者家庭”[21]。其中, X村以2013年10月31日为基准日, 提出“只要户口在本村的村民, 那些祖祖辈辈在这里的原住户、新嫁过来的、大学生毕了业户口还在村里的, 都能享受。”7具体情况见表2。
表2 X村享有股东资格确认表
资料来源:根据2017年8月10日调研资料整理所得。
同时, 也明确提出不得享有股东资格的条件, 总的来说, 如:户口在本村但不属于集体经济组织成员;未办理户口迁出手续的公务员、事业编制人员及国企正式职工;享受村民待遇却违反计划生育或非法抱养的子女, 尚未按有关法律政策处理的;户口在本村, 原以“非农业户口”性质迁入本村落户的人员、非因升学 (特指大中专院校) 原因曾将户口迁出或办理“农转非”人员, 以及其他已纳入城镇居民管理的人员;在不同村居之间嫁娶或户籍变动, 在另一方已享有配股分红的;其他不符合落户条件或经民主表决不享有股东资格。8依据分类标准, X村集体产权改革工作小组以合情合法合理的原则, 慎重全面排查村里人口, 采用“三榜定案”的方法, 以股东成员初步结果公示、核实后股东成员名单公示、最终核实股东成员名单公示, 作为资产量化的依据。
确定股东身份后, 需要明确具体的股权分配。就A社区X村来看, 设置集体股和个人股, “集体收入不是都分给老百姓, 而是在股份化的前提下将分给老百姓的钱的剩余部分纳入村集体成为集体股份。每年给老百姓1500元, 给老百姓分完之后剩下的纳入到村集体。”9其中, 每年从集体经济股份中提取20%左右的“集体股”, 作为村庄公益金和公积金, 发放老人福利以及承担村干部部分工资。“人口股”由各村集体股份经济合作社发放股权证书, 作为收益分配的凭证, 年底按股分红。个人股只能分红, 不得转让、抵押或继承。按照X村股东界定条件, 确定本村1140人参加股权分配。结合本村集体经济水平, 设置股权分配为100元一个股, 共折股347032股, X村留下19.87%作为村集体股, 共计68957股, 剩余个人股为278075, 按照人口分配, 每个股民分配245个股。
(三) 集体产权改革后的资产经营与管理
1. 成立村集体经济股份合作社
组织是由个体集合而成的集体概念, 是集体意识表达的重要平台。经济合作社是由具有经济属性的社员组成的集体, 而村集体经济股份合作社是集体产权改革的一个合理运行平台, 可以实现对经济组织人员和资金的管理和控制。在完成股权分配及资产量化的基础上, 正式建立村集体经济股份合作社是重要的一个环节。目前, J县成立的集体经济股份合作社, 由于没有专门的法律政策依据, 是根据农业部的意见, 由工商局依照农业部的农村经济合作法和山东农村经济合作条件, 注册成立集体经济股份合作社。现阶段, 按照工商局注册系统只有公司注册和个体商户注册两个系统, 只能按照农村专业合作法, 按公司登记系统对村集体经济合作社进行注册登记, “营业执照是没有区别的, 完全可以签合同, 亏损了法人承担责任。工商局界定的就是农村专业合作社, 它的办理模式又不同于专业合作社, 只能参考它来办了。”10如A社区X村是在全村409户同意实施股权量化改革方案基础上, 2013年7月召开村民大会, 通过了《X村民大会关于同意成立X经济股份合作社的决定》, 召开X经济股份合作社成立大会, 正式成立村集体经济股份合作社, 并随后召开了第一次股东代表大会选举产生了董事会、监事会, 形成一套股份合作社治理组织结构, 如图1所示。
图1 X村集体经济股份合作社治理组织结构图
资料来源:根据2017年8月10日调研资料整理所得。
原则上, 建立的经济股份合作社类似于现代企业管理结构, 需要设立股东大会、股东代表会、理事会、监事会, 并且需要制定相关组织结构的议事规则和管理制度。其中, 股东代表必须年满十八岁, 由各村合作社中基本股民选举产生, 代表名额是按照十八岁以上股东总数的3-5%设置。如X村按照基本股东总数的5%左右设置, 由于X村是A社区最大的村庄, 基本股东人口数量多, 所以规定本村的股东代表最少不得低于30人。“2016年X村三年一调整, 股东代表增加109人, 减少51名, 净增58人, 召开股东大会选举产生了新的股东代表35名, 与2013年相比, 变动四人。”11其次, 成立的理事会和监事会分别由3-7人和3-5人组成, 其成员必须是经济股份合作社的股东, 并由股东大会或股东代表会依法选举与罢免。董事会、理事会、监事会各成员不得交叉任职, 要求董事会成员要具有较高的威信、善于沟通、公道正派以及懂得一定的财会业务知识, 监事会要公平的行使监督的职责。至2017年12月, X村经济合作社更换新的营业执照, 实现工商证、税务登记证和组织机构代码三证合一, 设立董事会、监事会, 按照现代企业管理条例运行, 接受市场监管局的监管。
2. 建立资产运营管理章程
在集体中, “理性的个人行动者”会从自我利益的理性出发[22], 寻求个人利益的最大化。为此, 需要建立一套集体运行的规则, 约束集体成员的行为, 以及促进集体向有益的方向发展。虽然各村集体资产量化到户到人, 但考虑到村民权益的保值增值, 在股份制改革后, 集体资产由集体经济合作社统一管理和运营。尤其在市场经济深化发展的背景下, “对农村集体资产进行股份化改革, 建立现代企业法人制度。”[23]相应的就需要明确集体经济合作社运营管理的各项章程, 在国家有关法律法规及政策规定的指导下, 制定村集体经济股份合作社章程, 章程内容主要包括:组织名称、住所、住址和职责;资产产权和股权设置;股东资格界定和配股办法;管理机构设置、产生办法及职权;股东的权利和义务;财务管理和收益分配;变更、解散及清算程序等。其中, 股份合作社章程明确指出, 本社股东在合作社运营与管理过程中, 享有一定的权利和义务, 如表3所示。
表3 股东在股份合作社中享有的权力与义务
资料来源:根据2017年8月10日调研资料整理所得。
在运作管理上, 经济股份合作社必须根据国家有关法规、政策和《经济股份合作社章程》的规定, 抓好生产经营, 切实加强财务管理和会计核算, 提高财务透明度, 实现“产权明晰、职责明确、利益共享、风险共担、管理规范”的符合市场经济要求的管理模式。各村集体经济股份合作社的章程草案在广泛征求各集体经济组织成员意见后, 上报A社区所在的城阳街道办事处和县级农业行政主管部门审核备案, 若想修改章程, 须经有选举权股东的五分之一以上或者三分之一以上的户代表联名提出。从章程规定中得出, X村经济股份合作社, 设董事长为本社法人代表, 主要负责召集主持股东大会, 拟定集体经济投资决策方案、收益分配方案、资产运营考核方案等, 监事会主要负责监督董事会的决策和执行等。
总的来说, 市场经济的不断深化发展正冲击着我国传统的农村经济, “产权集体所有和农户利益保护上, 就呈现着一种张力的博弈。”[24]通过对J县最早进行集体产权改革的X村试点进行调研, 发现并总结出以清产核资为出发点的集体产权改革具体做法, 形成以产权股份合作为核心, 以确权确股为基础, 以赋权活权为目的的集体经济股份合作化改革方式。在新时代乡村振兴战略下, 为解放集体经济活力, 促使集体经济独立出来, 体现集体经济的经济活动价值, 保护农民合法权益, 让农民分享改革发展的成果, 必须稳步推进农村集体产权改革。
四、集体产权改革对社区治理的冲击及社区治理的回应
目前, 随着农村社区建设及治理的推进, 集体经济必须进行产权改革, 而随着集体产权的进一步改革, 又为社区治理现有的治理组织、治理机制等带来重大冲击。纵观历史上, 中国村庄治理与经济的关系变迁, 结合当下A社区的改革现状, 发现农村集体产权与社区治理之间存在必然的关联性。为适应农村现代化发展需要, 进一步完善集体产权改革与社区治理, 使二者关系相适应, 需要明确集体产权改革对社区治理带来哪些冲击, 也要明确为适应集体产权改革, 社区治理又做出哪些创新以及在创新过程中出现的不足之处。
(一) 集体产权改革对村庄 (社区) 治理的冲击
中国乡村治理及经济发展历经数次变迁, “拥有集体土地所有权的村民小组成为产权单元。”[25]在集体产权改革之前, 相当一段时间内, 农村集体经济组织与村委会合二为一, 村委会治理村庄所需要的资金多是由集体经济提供, 居住在村庄里的村民既是村庄自治成员, 也是集体经济组织成员, 集体经济组织成员身份具有二重性。随着农村社区建设推进的需要, 为盘活农村集体经济活力, 稳定社区共同体建设的秩序, 必须进行集体产权改革。集体产权作为农村地区和农村人口生产生活的根本保障, 现阶段在实践中尚未充分展开, 导致推进集体产权改革时, 对村庄社区治理带来冲击。
第一, 原有村庄自治组织与集体经济组织合二为一的治理方式很难继续存在。自治组织突出“社会性”的自我治理, 经济组织更多体现“经济”属性, 二者本质上就具有异质性。随着社会开放流动的加深, 农村人口迫切需要解放身份束缚, 实现自由流动。同时, 在乡村振兴战略下, 需要积极吸纳资本、技术、人才下乡, 未来甚至引进大学生、职业农民等注入乡村, 需要打造一个容纳外来人员生存的环境。可以说, 新时代乡村人口流动态势已经从单向流出转为双向互动。从与X村支部书记张晓雷的访谈中了解到, 在集体产权改革前村里就是政经合一模式, “村里有时有人长期外出, 但是户口还在本村, 应该得到的集体利益没有得到, 甚至是长期外出的村民跟村委会发生一些利益纠纷, 对老百姓来说, 不透明就会造成村民与村委会之间的矛盾与猜忌等。”12为此, 推进集体产权改革, 将集体经济进行清产核资并实现量化, 确定股民身份和股权资格, 将集体经济成员身份独立出来, 集体经济组织只为集体经济组织成员负责。而村庄治理计划打造为社区层面的生活共同体, 居住人员既包括本地人, 也有外来人口, 享受社区生活共同体的管理与服务。其中, 不具有集体经济组织成员身份的社区居住人员, 不享有集体经济权益, 只享受社区提供的治理与服务。为此, 原有村庄政治组织与经济组织共为“一套班子”的治理方式不再适用, 需要实现政经组织的分离, 分开后的两个组织各自配备一套班子, 减少村民自治中因为集体经济产生的纠纷及矛盾。
第二, 集体经济剥离后村庄社区管理服务失去经济基础。财力是一切活动的物质基础和经济保障, 在提供管理与服务的过程中, 需要具备必然的资金资源, 作为自治行为的经济基础。原有村庄在自治过程中实现的管理与服务, 都是由集体经济提供资金支持, 如村庄修桥、铺路等, 村民也是集体经济组织成员, 愿意从集体经济中拨出部分资金, 用于村庄公益事业或其他服务事项。新时期, 随着人口的双向流动以及通讯、交通愈加发达, 借鉴城市社区建设的“网格化管理”, [26]将原先村庄合并构建出大于村庄规模的社区治理单元。社区自治成员不再等同于原有的集体经济组织成员, 也包括外来人员, 村民不愿意从集体经济中拿出资金, 用于社区的管理或服务中。为此, 推进集体产权改革将集体经济与村民自治剥离开来, 各村成立村股份经济合作社, 只对本村合作社股民负责, 所有保值增值的收益只分给股民, 不再承担社区村民自治的费用, 直接导致的结果是使社区村民自治失去经济基础。与A社区两委成员兼H村支部书记沙丙来的访谈中了解到, “咱社区给每个村提供一间办公室, 里面水电等一切费用都是各村合作社承担, 刨除七个村办公室之外的全由社区党委经费负责, 用多少就上报多少, 街道有专门来审核的, 一般就是每月三千元经费。”13可以看出, 原先村庄日常管理运行及公益事项推进, 多是直接依靠村集体经济提供资金支持。现在经过集体产权改革后, 集体经济组织只体现经济运转功能, 不负责为社区治理提供资金, 村庄日常设施维护等需要严格的资金使用申请程序, 上报审核由党委发放维护资金, 而社区工作人员工资也由街道党委负责。介于国家可供养的管理服务能力有限, 以及不能单靠社会力量支持村庄管理, 未来社区治理的经济来源是重要难题。
第三, 集体经济组织成员与村庄自治成员二元身份分开后, 村庄治理主体需要重新确认。人员身份是人类活动中的重要标识符, 是划分生存资源以及确立社会关系的重要依据。在村庄治理中, 各组织成员的身份界定是开展组织活动的重要前提。在村庄集体产权改革前, 村庄政经合一致使集体经济与村民自治之间的功能、人员身份等重合, 居住在村庄的村民既是赋有经济属性的集体经济组织成员, 也是村庄社区生活成员, 二者身份难以分离。比如在集体产权改革前, X村村两委成员与村集体经济组织成员身份交叉, 详见表4。
表4 X村两委成员与村集体经济组织成员交叉表
资料来源:根据2017年8月10日调研资料整理所得。
目前, 虽然A社区各个自然村全部完成集体产权改革, 但是村集体经济股份合作社董事长都由村支部书记兼任, 二者身份依旧重合。正如沙丙来书记谈到, “现在都是兼职, 像我吧, 兼着社区党委委员、社区居委委员, 还有所辖村的支部书记, 还是我们村经济合作社的董事长, 至少一人兼四职。”14“任何一项身份的消失可能会带来所享有的村庄集体经济利益、个人所拥有的承包地、宅基地及房屋等财产、社区福利的消失”[27], 这阻碍了社会开放流动下人口的自由流动。自新时期集体产权改革以来, 集体经济组织成员作为“经济人”, 所赋有的身份只限于经济活动, 从“经济人”身份出发, 只负责治理集体经济组织或接受集体经济组织的管理与服务。随着社区治理的推进和人口双向流动, 表明社区居住人员全部具有“社会人”身份, 都要接受社区社会生活共同体治理。其中, 社区居民有的兼任集体经济组织成员, 就需要接受社区自治组织和集体经济组织的双重管理与服务, 有的是非集体经济组织成员, 则只需要接受社区自治组织的管理与服务。总之, 要重新明确村庄治理的主体身份, 区分开社区自治组织的治理主体和集体经济组织的治理主体。
(二) 村庄 (社区) 治理的回应性改革
在产权与政治的关系中, 集体产权变革冲击着社区治理, 致使社区治理必须进行相应的变革。为此, 从社区治理方面来看, 需要重构政经分离的社区治理体系, 实现治理功能的创新, 打造全新的治理机制以及共治结构, 来适应集体产权改革的要求。通过对A社区的实证调查发现, 社区治理做出相关回应, 并且正在全市推广X村试点取得的成功经验。
1. 政经分离及构建“多村一社区”型社区治理组织
为解决政经合一的村庄治理困境, 不断推进集体经济组织与村庄自治组织相分离。社区下辖的各自然村成立经济股份合作社, 管理经营农村集体“三资”, 将集体经济与村庄治理独立开来, 实现集体经济与村庄自治的形式分离。在撤村建社区的推动下, A社区下辖的各村撤销原行政村属性, 成为自然村, 合成A社区, 选出X村为中心村并设置社区综合服务中心, 构建出“多村一社区”的治理模式。在“多村一社区”的治理组织中, 形成从社区到各自然村的网格化治理体系, 犹如美国学者罗伯特D·帕特南认为社会资本要包括“互惠的规范和公民参与的网络”[28]。A社区各个自然村联合成立社区居 (村) 委会, 委员由村民选举产生, 社区居委会下设网格分工, 以各自然村选举产生的社区居委委员作为联系村民的桥梁和纽带, 以七个自然村作为社区网格管理的下一层, 在自然村下又根据人口分为若干个村民小组, 每个村民小组设村民小组长 (网格长) 1名和成员2名作为村民代表, 由社区居民委员会成员召集本小组村民会议推选产生, 具体总结为图2。
图2 A社区管理组织结构图
资料来源:根据2018年1月25日调研资料整理所得。
在社区层面成立社区经济合作社联合社, 统管社区所辖各自然村合作社的经济活动, 所有集体资金由所在乡镇或街道的经管站以及社区经济合作社联合社监管, 只有各自然村经济合作社有权具体使用本社的集体资金。从本质上说, 社区仅仅为居民提供管理和公共服务, 没有资格管控集体经济, 社区村民委员会只负责对集体公益性、非经营性资产的管理和使用, 社区一切管理与服务归社区社会自治组织处理。
2. 将原有村庄管理与服务“上提”到社区
随着集体经济股份合作社的成立, 集体经济从村民自治中独立开来, 使社区治理单元更趋于管理与服务的社会属性, 尤其是原行政村属性的撤销, 使得原有村庄的管理与服务“上提”到社区层面进行。在“多村一社区”的大环境下, 原行政村转为自然村, 村级组织的重大事项申报、行政村合同管理、党员发展等职责集中到社区处理。社区经选举产生社区党委和社区居委两个组织, 主要工作就是在社区的统一管理下, 为各自然村提供管理与服务。社区两委分管社区经济发展、社会事务、财政经管、综治维稳、计划生育、党员服务管理等。具体来看, 就是在社区统一分配管理下, 每人负责社区治理的某一项工作, 如社区社会维稳、社区卫生环保、社区办公室、社区财务、社区服务大厅、信访等各项工作。同时, 由于社区居委会成员大多是各自然村的支部书记, 所以也包管各自然村的整体工作。与沙丙来访谈中了解到, “李国栋书记负责社区全面工作, 史书记负责社区日常工作和党委开会。至于成员, 张晓雷负责办公室, 王会全负责社区大厅, 我负责社区维稳, 李玉雷负责会计, 还有负责计划生育这一块的。拿我来说, 我负责我们自然村的全面工作, 在社区里又分管社会维稳这一块。”15整体上来看, 社区居民所要办理的服务项目大多可以直接来社区处理, 比如, 村民开具证明需要由村支部书记签字, 直接去社区盖章, 实现村级事务“上提”到社区。
其中, A社区成立人民调解委员会, 负责本社区矛盾纠纷调解工作, 社区调委会主任一般由社区居民委员会主任兼任, 各自然村调解组长为社区人民调解委员会成员, 并聘用1-2名专职调解员, 负责本社区矛盾纠纷的排查化解和纠纷信息的搜集、统计、汇总、报送及调解案卷的制作、调解村调解小组移交的调解案件等, 调解报告需要到社区加盖调解调解委员会的章子。各自然村设立的调解小组, 承担原村级人民调解委员会的工作, 实现原有村庄调解工作上提到社区处理。同时, 包括群众办理的其他各项服务事项, 都上提到社区层面来解决, 包括即办事项、非即办事项, 真正为社区居民提供便捷式的管理与服务, 具体见图3。
图3 A社区服务大厅服务流程图
资料来源:根据2018年1月25日调研资料整理所得。
3. 搭建包容性和开放性的社区合作共治平台
在多元化时代, 各种主体、多种处事方式并存, 倡导共商共建共享的大格局。现阶段, 为适应集体经济逐步与市场相结合的发展方向, 以及实现社区共同治理的目标, 搭建出政府、社区、居民、社会等多元主体广泛参与治理, 赋有“公共服务功能、社会保障功能、协调稳定功能、民主自治功能、交往合作功能”[29]等多种功能, 具有包容性和开放性的社区合作共治平台。通过2018年1月25日在西关社区服务中心办公室, 与西关社区党委书记史树亮、居委委员兼H村支部书记沙丙来访谈中了解到:
刘志秀:咱社区工作者有几人?有大学生招聘吗?他们工作怎么分工?
沙丙来:七个, 没有大学生。其中, 一个合同工, 其他都是临时工, 有两个是退伍军人安排的公益性岗位。他们工作没有具体分管什么, 就是编编材料, 上上表格, 不会材料的就打扫卫生。
刘志秀:那社区治理有社会人员参与吗?比如法律援助、讲课专家、卫生体检等。
沙丙来:都有。每年都有几次教授、专家来。我们社区就有个法律顾问, 社区雇律师事务所的律师, 就是有事的时候找他。好比出租院落要签合同, 他给咱提供这个合同, 怎么对庄里有利, 负责法律把关, 至于打官司就负责打官司, 也是服务的。体检这块儿, 城阳街道医院直接到老百姓家里查体。
史树亮:像法律宣讲都是司法所、法庭啊, 来义务宣讲。像公共卫生服务这块, 上边每月定期给老年人 (60岁以上) , 量量血压等, 每个村街道医院都有个卫生室, 都建立档案, 定期查。
在新型社区治理过程中, 基层政府及职能部门主要指导、协助、监督社区。社区两委成员不仅要协助基层政府完成行政事务或临时性工作, 也为社区居民提供管理与服务。同时, 社区居民也要积极配合并参与到社区治理工作中来。社区服务中心的坐班人员, 由街道党委向社会招聘产生的, 如A社区服务中心工作人员包含两名退伍军人的公益性岗位安置。从社会组织或力量来看, 如法律顾问、医疗团队、专家学者等会走进社区, 为社区居民提供相应的法律援助、体检、政策讲解等服务。其中, A社区就设有司法办公室, 律师为社区居民提供法律援助服务。同时, 也有一些企业或资本注入社区, 为居民提供就近就业的机会, 甚至有的企业参与到社区日常活动, 为社区公益性事业发展提供资金支持。最终, 实现在政府的指导下, 以社区为管理服务平台, 吸纳社会力量以企业资金投资或其他方式参与到社区治理中来, 形成以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、各类经济社会组织为补充的包容性及开放性的社区合作共治结构。
(三) 村庄 (社区) 治理回应性改革的不足
事实上, 虽然村庄及社区已经在治理方面做出了相应的改革, 但尚未解决深层次的治理困境。基层社区治理单元本应是“由具有共同价值观念的同质人口所组成的富于人情味、守望相助、关系密切的社会共同体”。[30]但是社区成立至今, 不论社区下辖的多个自然村是否实现地理位置上的集中居住, 由于合村建社区和集体产权改革的时间较短, 致使村庄及社区治理做出的适应性改革仍旧存在不足。
1. 形聚神散:新社区未并居造成的内聚力与融合性不强
目前, 大多数村庄进行“多村一社区”建设后, 并没有实现集中居住, 仅有一小部分城中村、城郊村或地方农村社区建设试点实现社区居民的集中居住, 甚至实现楼房式集中居住。在已经实现集中居住的社区内, 居民接受社区的统一管理与服务, 彼此间在居住的生活单元内产生利益关系。正如马克思政治学的基本观点提出“利益是人们结成政治关系的出发点。”[31]对于大多数并没有实现社区合并集中居住的村庄来说, 依然只是在本村内形成村民之间的利益关系, 同样也仅仅在本村治理单元内形成较强的凝聚力和认可度。从新社区层面来看, 将原本就有身份界限的多个自然村单元合在一起, 各个自然村的村民大多只在本单元内交往, 与社区内其它自然村的村民关系相对疏远, 较少实现跨越自然村边界的紧密联系, 导致新社区内融合性和内聚力较差。即使各村支部书记兼任社区居委成员, 在社区层面分管具体的某项工作, 但同样要对所在自然村的整体工作负责。通过调查发现, A社区为实现村改居后“上楼居住”, 建设了具有代表性的幸福里小区, X村村民主要居住在此。目前来看, 幸福里居住人员包含多个村的居民, 也有外来人员租赁居住在内。但是, 一部分村民并没有搬到幸福里, 村民王大娘提到“这是俺村改造的时候盖的楼, 改的时候还要自己往里面搁钱, 俺儿子分到房子了, 我没来住, 这都住的很散。”16同时, 从H村支部书记沙丙来处了解到, A社区“多数自然村是没有实现楼房居住的, 住的还是平房, 也没有实现各自然村一块集中居住。”17总的来看, 新社区只是在管理组织上实现了形式上的合并, 事实上尚未实现真正的社会生活的共同居住, 依然是各村支部书记主管各村事务, 即使小部分村民实现集中居住, 彼此间的联系也逐渐消弱, 社区整体的内聚力和融合性亟需提高。
2. 管理意识浓重:重管理轻服务与自治
村民自治是广大农民群众直接行使民主权利, 实现自我管理、自我服务等的一项基本社会政治制度。新时期以来, 我国实现了管理到治理的转型, 正如“自由是全部精神存在的类的本质”[32], 基层村庄治理更加突出村民自治的权利, 恰恰印证了对人自由的解放。社区的建设, 使得原有基层群众自治性组织由村民委员会转变为社区居民委员会, 更多是体现为社区居民提供公共服务的特点, 及社区治理推进也是为巩固社区居民自治。新社区治理的理想目标应该是打造一个管理与服务的平台, 削弱原有的管控力量, 更多追求为村民提供便捷化的生活服务, 如办理党团活动、财务管理、计生服务、劳动保障、法律援助、职工服务等。但实际上, 各级文件提及的“41项服务”下沉社区并没有全部实现, 甚至社区工作者只知道有文件提出41项服务下沉社区的要求, 但具体包括哪些服务项目却不了解。社区在根本上还是以管理为主, 总体呈现出“管理重于服务”“管理重于自治”的现状。A社区党委和社区居委会在实际工作中, 更多的是维护社区秩序稳定, 管理和控制各自然村, 却不是将主要关注力放在为村民提供服务方面。社区综合服务中心设置的司法办公室、法德讲堂、老年活动室、青少年维权室等, 实际上发挥的服务功能并不理想。通过与社区工作人员的访谈交流了解到, “社区主要是盖章子的, 有党支部章子、调解员章子、各个村合作社章子, 其他的章子很少使用。社区中心各个文化办公室主要是应对检查, 要求必须设置。老百姓真正的文娱活动还是回到自己村里。”18可以看出, 社区设置的功能型办公室或服务室发挥功能受限, 社区两委及服务中心人员的工作重心依旧在对村庄社区管理和维持秩序方面。
3. 治理运行不畅:社区化治理体制机制不健全
改革从根本上来说是体制制度的变革, “制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范, 它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[33]为保障社区治理的有序进行, 必须健全社区化治理体制。目前, 社区治理正处于过渡衔接期, 距离实现理想目标中的社会生活共治状态还有一段距离。但在推进集体产权改革中, 已经初步实现集体经济组组织与村庄治理组织形式上的剥离, 村庄治理组织失去对原先集体经济的控制, 个别腐败的村干部无法继续从集体经济中谋取私利, 工作积极性大大削弱。同时, 由于集体产权改革对社区治理带来冲击, 社区治理方面还没有及时完善出适应集体产权改革需求的社会治理制度, 导致社区治理在过渡期制度不明确, 致使村庄无人愿意管理。A社区下辖的两个自然村由于选举不出合适的支部书记, 暂由第一书记管理村庄事务。由于合村建社区和集体产权改革的需要, 探索出以社区为核心的网格化治理机制, 但基本以管理为主, 仅仅是地方的实践模式, 并未形成制度性的规范意见, 也无法形成规模化的广泛运行。通过访谈了解到, A社区并没有明确形成规范的网格化管理分工制度或方案, “没有网格管理分布图, 谁负责什么都是开会的时候现安排。”19即使A社区及下辖各自然村之间成立网格管理模式, 也只是形式上融合, 事实上社区管理机制不够畅通, 发挥作用有限。有村民提到, “有什么事就找张会计, 会计给开证明, 基本和书记打不着交道。像办户口, 都是自己去派出所办理。”20目前来看, 社区治理在为居民提供管理与服务时, 并没有规范的治理制度指导, 运行流程也不够畅通, 一些社区可以代办的公共服务并没有真正纳入运行机制中, 也没有形成相对规范的资本、技术、人才引入机制, 没有实现现代化社区自治运行。
4. 政经内在纠缠:政经内在尚未分离使经济运行困难
从深层次来说, 社区治理与村集体经济在组织、功能、运行等方面并未实现彻底分离。实际上, 各村支部书记大多兼任各村集体经济股份合作社的董事长, 目前村委会的取消以及集体经济独立仅仅是形式上的变动, 村委会只是变相的以经济股份合作社的管理者身份存在, 不仅管控着集体经济运行, 也涉及在社区层面及以下形成的网格化管理, 二者本质上“换汤不换药”, 未实现根本上的政经组织分离。值得我们注意的是, 通过撤村建立A社区之后, 社区村民自治组织与各自然村注册成立的经济股份合作社仍然存在关系, 内在还是政经不分的“一体化”治理, 导致现有的A社区治理组织与自然村经济组织定位混乱。A社区X村支部书记张晓雷解释到, “股份合作社实际运行上还是之前的村两委负责, 人员没有变化, 只不过是村支部书记兼任合作社董事长, 管着运营这一块。事实上, 集体经济并没有分离出来, 只是量化出家底有多少, 并全部统计出来。”21由于政经形式上的分离, 一方面, 使得X村等各村集体经济已经不承担社区治理的开销, A社区日常办公的费用由国家财政通过基层政府下拨支持。但国家财政支持力度是有限的, 未来社区治理的资金来源是一个重要问题。另一方面, 集体经济没有实现与村庄治理的内在独立, 代表着仍然不具有完整的自由流入市场的经济属性。集体经济若想要流入市场自由运营, 应该承担市场竞争机制下的风险, 但多数集体经济组织成员 (村民) 不愿意共担市场风险, 导致集体资产固守, 很难实现经济自由运行及资产的保值增值。
总之, “正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”, [34]为应对集体产权改革对社区治理带来的各项冲击, 社区治理需要积极吸纳多元主体参与到治理中来, 并作出一系列的应对措施。重构现代社区治理体系结构后, 势必会影响集体产权的不断革新, 对集体经济发展提出新的要求, 实现农村集体经济组织与社会自治组织的彻底分离。反之, 随着农村集体产权改革, 集体经济逐渐独立发展, 也促使基层治理体制不断完善, 争取早日实现社区治理理想目标中的社会生活共治。
五、集体产权改革如何内在影响社区治理?
通过以上对农村集体产权改革以及社区治理的实证分析, 可以确定二者之间存在必要的关联性。结合马克思主义经典理论来说, “经济基础决定上层建筑, 上层建筑反作用于经济基础。”上层建筑一定要适合经济基础的发展规律, 经济基础不断影响社会制度的变革。产权作为一种经济权力, 社区治理作为一种社会自治行为, 二者的关系恰恰是经济基础与上层建筑的微观体现, 二者相互影响, 又相对独立。可以说, 集体产权改革紧密影响着社区治理的发展。
(一) 产权与治理之间的关系
产权与政治之间存在着密切的联系, 许多政治思想家或经济学家就产权与政治之间存在的关系进行具体阐述。早在古希腊时期, 柏拉图就提出城邦公民的资格获得是“一种根据财产资格的制度”[35], 财产权是公民获得政治权利的必然前提, 体现出产权对政治的直接作用力。马克思从宏观上论述二者的关系, 阐述到“一个除自己劳动力以外没有任何其他财产的人, 在任何社会的和文化的状态中, 都不得不为另一些已经成为劳动的物质条件的所有者的人做奴隶。”[36]这部分没有财产权的人就没有政治权力。正如贡当斯坚持“只有拥有了能够摆脱外部意志而独立生存的必要收入时, 它才能够行使公民权。”[37]民主作为政治权利的重要体现, 与财产权之间也存在必然联系, “财产划分了个人自由的范围与国家权力的界限, 民主则维护了这一界限, 规定了人民与政府的权力范围。”[38]从整体上来看, 产权激励并约束着权力, “不同的产权安排形塑了产权所有者的自主性与权力空间。”[39]产权是具有经济属性的权力, 为获得及保障政治权利提供重要的经济基础。
在财产权为政治权利提供前提的同时, 政治权利也作用于财产权的实现及维护。洛克在《政府论》中明确提出建构政府的目的, 其中包括“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的, 是保护他们的财产。”[40]当人们的财产或安全受到威胁时, 可以“以新的立法机关重新为自己谋安全”[41]。施瓦茨也提出相似观点, “建立共和国便是为了确立财产权的最高地位, 因为如果个人不享有财产权, 人身权便没有实际的内容。”[42]也有学者对于财产权与政治权之间的因果关系提出不同看法, 布坎南认为, “私人财产或几个人共同占有的财产起到自由的保证作用, 在很大程度上不受政治决策或集体决策方式的影响。”[43]其实, 财产权也可以看作为一种政治权利, “这项权利可以减少个人对国家的依赖, 并创造一种安全感, 这对民主社会中纯正的公民身份是必不可少的。”[44]从中可以得出, 国家权力的建构及自由民主的推行又反作用于公民财产权利的行使。
国内学者邓大才提出, “作为经济权力的产权具有政治保护、权力分配功能, 产权对强权有限制作用, 它是自由的基础, 具有保障功能。而且公民的权利、地位、社会等级和选举权与被选举权都由产权决定”。[45]从微观角度来看, 将产权与治理的关联性和乡村基层治理相联结, 探析农村集体产权与社区治理之间的关系, 学术界已经做出重要研究。项继权教授在研究产权与乡村治理关系上有着开创性贡献, 通过对个案村的实证调查, 发现集体产权形式的变化对村庄的治理结构有着重大的影响。而随着工业化发展, 土地所有制对社区产权结构及治理结构的影响也随之降低。并且在中国乡村集体经济的发展过程中, 乡村的集体化和再集体化在一定条件下促进了乡村民主的发展。[46]这只是从总体上研究集体经济与乡村治理之间相互影响的关系, 在此基础上, 部分学者对产权与乡村治理关系进行更具体的探索。邓大才教授深入产权与治理的内在决定因素和模式架构, 以四个案例为实证基础, 总结出“强村弱民、强村强民、弱村弱民、弱村强民”的村庄权力结构, 发现“村庄的权力结构是由产权的集中性、稳定性决定的。产权集中性、稳定性或两者的组合与村庄权力结构有一定的关联性。”[47]并作出一个基本判断, 即“村庄与农民的权力关系主要受产权的集中性、稳定性的影响”[48]。可以看出, 产权与治理的关系在基层村庄社区治理中也充分体现, 村集体经济的发展与村庄治理之间存在必然的关系。
(二) 集体产权改革内在影响社区治理的表现
本质上来看, 经济基础决定上层建筑, “历史过程中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产。”[49]纵观历史, 随着社会时态及经济体制机制的变迁, 乡村治理也做出相应改变。土地作为农村社会最具有特色的经济载体, 所有权的变迁过程也影响着村庄管理方式的改变。自新中国成立后, 历经农村土地个人所有制、农村集体所有制、家庭联产承包责任制以及现阶段探索的土地“三权分置”, 促使基层村庄从人民公社时期的集中管理向村民自治成功转型。可以说, 集体产权发展对社区治理的影响是全方位的, 集体产权制度及其改革从内在上对村庄社区治理具有决定性作用。
其一, 集体产权制度影响社区治理制度及模式建构。制度是一种特殊的力量, 在某一个特定阶段, 特有的经济制度影响着上层建筑所需的制度, “限定、规范和塑造着人的活动和社会关系以及人的个性, 由此构成人的发展的现实空间”[50]。新中国成立后进行土地改革, 全面废除封建地主阶级剥削的土地所有制, 确定“土地农民个体所有为主、公益社团和国家政府所有并存以及城乡有别的土地所有制”[51], 根本上是为了稳固新政权, 维持基层秩序的稳定。在土地私有制下, “合作化”运动开始提上日程, 相继实行互助组、初级社、高级社, 实现生产资料私有制向公有制转变, 促使农村建构村集体, 村庄开始实行村治, 设置村支部书记和村长, 并在其带领下成立农救会、青救会、妇救会、民兵队等社团组织, 协助村庄治理。在人民公社时期, 小合作社合并成为大的公社, 实行“一大二公”的人民公社体制, 公社成为产权的主体, 集体资产成为纯粹的“公有”, 构建出“公社———生产大队———生产小队”的三级管理结构, 三级所有、队为基础。生产队作为最基本的核算单位, 可以独立核算及自负盈亏, 在生产队内进行集体自有资产的管理与核算。这个阶段, 人民公社是政经合一的状态, 集经济性、政治性、社会性为一体的组织。对于村庄村民的管理, 也依靠公社强有力的集中化, 实行三级递进的高度集中的行政统一管理模式, 生产队成为国家权利意识直接下达基层乡村的基本载体。
十一届三中全会后, “赋有农民更多财产权利”, 实行家庭联产承包责任制经济体制, 集体所有、分户经营。土地所有权归国家所有, 经营权、使用权归承包户所有。在税费时代, 土地收益权归农民和集体公有, 至税费改革后, 取消集体土地收益权, 农户享有全部的土地收益权。村集体经济“共同所有、家庭承包占有及经营”, 充分解放了村民的经济自由权利, 促使村庄治理实行基层自治制度, 保障村民民主权利。新世纪以来, 随着社会开放和人口流动, 国家提出建设农村社区, 部分农村地区开始逐渐取消村委会, 建构综合服务社区, 实行社区制治理制度。相对应的以社区制取代村委会, 最重要的是“以村庄土地集体所有制为基础的社区产权的深刻变化。”[52]在这个过程中, 逐步探索农村集体产权制度改革。发展至新时期, 国家提出稳步推进集体产权制度改革, 集体产权由“共同所有、家庭承包及流转经营”构成, 集体经济进行股份化制度改革, 设置股东代表大会、董事会及监事会, 成立一套类似于现代企业的治理结构, 体现集体产权的经济属性。相对社区治理需求, 就要顺应经济自由发展的趋势, 解放村民原有身份的束缚, 搭建一个包容多元主体在内的社会性网格化治理平台。
其二, 集体产权制度改革影响社区治理的改革及创新。任何时代的进步, 必然会存在制度的变迁, 有一个变动的节点, 所体现的是一种动态的变化过程。从历史上看, 新中国成立后, 原有的地主封建阶级剥削土地制度不再适用, 进行土地改革, 实现土地制度归个人所有。传统的以宗族、血缘为主导的村庄治理结构不再适用, 土地归个人所有, 致使国家不断将政权下渗到基层社会, 以稳定国家政权及维持乡村经济秩序。随着农村“合作化”运动的发展, 合作社逐渐成型。同时, 为了进一步依靠集体经济控制基层管理, 原有的土地私有制不再适用, 开始实行“公有公用”, 土地完全成为纯粹的公有所有, 向土地公有制转变。国家通过高度集中的人民公社体制管控经济, 对应的村庄管理就需要向高度统一的行政化管理方向发展, 乡村治理制度从合作社变成了“政社合一”、“队社合一”的命令型管理制度。[53]“自下而上”的制度变迁, 是指由个人或一群人, 受新制度获利机会的引诱, 自发倡导、组织和实现的制度变迁。[54]随着高度集中的集体经济管理结构不断压缩村民的自治权利, 农民生产积极性式微, 分配权益也无法得到有效保障, 人民公社管理体制不再满足农民生产力需要。经过自下而上的实践探索和国家支持, 土地经营权和分配权益开始由集体中解冻, 向着土地由个人经营的方向探索, 开始实行家庭联产承包责任制, 实现包产到户。
随着市场经济不断发展和人们思想的不断开放, 新世纪以来, 原有的封闭性集体产权结构已经无法满足社会流动开放的需要。类似于西方产权发展趋势, 生产资料所有制的私有化不断向生产资料社会化方向发展。一是部分村庄流出人员, 长期在外导致村庄集体经济权益无法保障, 自由流出十分受限;二是随着人口单向流动向双向流动的转变, 也需要为外来人口打造一个具有包容性的社区环境。这个社区居住人员不再等同于原先的集体经济组织成员, 身份不再是完全重合, 导致集体经济组织成员不愿意从集体经济中拿出资金, 作为社区治理的经济基础。原有的村集体经济组织边界被打破, 集体经济组织与自治组织范围不完全重合, 导致农民参与村民自治的积极性不高。“乡村的集体化、分散化及其非政治化等等使传统的治理方法丧失效能”。[55]为此, 为盘活集体经济活力, 解放人员流动的身份束缚, 保障村民的集体权益, 国家开始探索农村集体产权制度改革。
进入中国特色社会主义新时代以来, 国家提出乡村振兴战略, 明确经济发展是最基础的建设, 要求推进集体产权制度改革, 解放集体经济活力, 实现村集体经济的快速发展。集体经济经过清产核资、资产量化、股民确定、股权分配等程序, 实现集体经济股份合作化运行, 并探索将可经营性资产流入市场, 实现市场化的经营与管理。利益相关是实现自治的经济基础, 那么原有的村民自治模式不再适用, 相应的要求社区治理组织完全成为社会生活共同体, 为居民提供管理与服务, 治理运行按照社会属性实行社会治理, 实现以党和国家委领导、社区居民自治为主体、社会力量辅助参与的治理方式。将集体经济从本质上与社区自治相分离, 吸引企业投资、技术人员等资本、人员下乡, 未来可以吸纳大学生注入农村基层的经济发展中来, 甚至能够实现集体产权的完全市场化运营。村庄集体经济的变革势必会影响村庄社区治理的改革, 集体产权的组织、架构等会影响村庄社区治理的制度、模式、运行方式等。为此, 在社会愈加开放流动的未来, 需要为引入外来人员做好必要准备, 为人员的自由流动建构一个自由生存的空间, 将农村社区真正打造为类似于城市社区的生活共同体, 在社区居住单元内实现完全的社会自治, 作为一个生活共同体, 可以平等包容任何居住在单元内的居民, 形成政府、居民、市场、社会组织等多元主体的合作共治模式。
经过以上讨论发现, 集体产权改革影响着社区治理, 一是静态上, 在某个特定时期内, 集体产权制度影响社区治理的制度;二是动态上, 每一个时代变迁节点前后, 集体产权制度改革影响着社区治理的创新。同时, 也发现社区治理对集体产权改革有反制作用。早在公社时期, 政经社合一, 村民处于高度集中的命令式行政管理中, 生产、分配等主动性趋弱, 民主权利受到限制, 收益分配逐渐无法满足生活需要。村民欲想突破公社化管理、提高生产水平, 探索出家庭联产承包责任制的经济体制。改革开放后, 随着村民自治制度的实施, 村民民主权利得以保障, 愈加追求自由, 促使集体经济向协作、合作经营等方向自由发展。新世纪以来, 社会的开放与流动, 使城乡之间出现人口双向流动, 国家提出合村建社区。社区居住人员身份不再等同于集体经济组织成员, 长期流出的经济组织成员的集体经济权益可能被取消, 而流入的外乡人可能与原住民抢占资源。原有的集体资产不清、产权不明的状况, 导致居民利益模糊, 引发社区治理矛盾。为此, 需要明确产权主体以及合理分配权益, 必须进行集体产权制度改革, 推动集体产权与村庄治理相分离。新时期, 社区居民与集体经济组织成员的身份分离, 社区治理由政府下拨办公经费, 集体经济组织回归经济属性, 各村成立集体经济股份合作社, 实现为集体经济保值增值的经济功能即可。同时, 探索集体可经营性资产与市场相衔接, 经营性资产流入市场自由竞争、自负盈亏, 实现股民共享利益、共担风险的市场化运营方式。
总的来说, 在开放流动的社区治理下, 集体产权制度具有一定的内在束缚性, 无法实现个体的自由流动发展。当生产力的发展形势变成生产力的桎梏时, 就表示社会革命的时代就要到来。由此, 为了打破以集体产权制度为核心建构起来的封闭性乡村社会结构, 解放个体的自由发展, 党和国家提出乡村振兴战略, 进行集体产权制度改革, 解放集体经济活力。在集体产权与社区治理的相互影响下, 促进二者不断进行适应性的相互变革。通过农村集体产权改革, 农村基层的政经关系逐步开始剥离, 需要进一步完善社区治理结构, 形成社区党组织领导, 社区村委会主导, 社区各类服务机构、社会组织、单位等社会力量和社区居民多元参与、共同治理的良好格局。随着乡村振兴战略的不断推进, 未来实现政经关系的内在分离, 回归集体经济组织和社区社会组织本质的面目, 在政经分离中打造社区公共管理与服务新平台, 构建出集体经济治理与社区治理双规运行机制, 最终实现村庄治理的社区化和集体经济治理的市场化, 完成城乡融合发展的社区一体化治理目标。
基金： 曲阜师范大学研究生学位论文科研创新资助基金建设项目"集体产权改革过程中的农村社区治理研究" (项目编号:LWCXS201833) 阶段性成果;
来源：山东农业大学学报(社会科学版)2019年01期
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