<strong>周黎安，北京大學光華管理學院副院長兼應用經濟學系主任。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。著有《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》。
<strong>GDP掛帥的“官場+市場”機制
今天我要演講的題目是中國特色的經濟增長故事。怎麼來認識中國過去四十年，發生的這個經濟增長？
我想我們先聚焦於一個非常有趣的現象，就是地區競爭，當然我這裡講的地區競爭是指經濟競爭。中國的地區經濟競爭非常激烈，有很多表現形式，其中一個就是每次國家統計局公佈的GDP數據。我們經常看到關於省份的GDP排名，主要城市的GDP排名，甚至可能還有一些地級市以及區縣GDP的排名，這個排名，會引起很大的關注。尤其是有些省份，比如它的排序相比以前下降了，那它的壓力就會很大。
還一個相關的例子，是大家最近廣為關注的人才大戰。中國的主要城市競相推出了吸引人才落戶的政策，高薪、戶口以及住房補貼諸如此類的優惠政策。那人才大戰的背後是什麼？為什麼各個地方突然會競相推出越來越優惠的政策？上海提出只要是北大、清華的本科畢業生，就可以直接落戶上海。我想這背後的潛臺詞是吸引到人才，尤其是高端人才，就能吸引到高端的產業，就能有新的增加點，就會有高質量的增長，而這正是現在國家最強調的。
通過這些例子，可以看到，中國地區間展開的激烈的地區競爭。這些競爭有什麼特色？當然也不是隻有中國才有地區間的競爭。發達國家也會也會有一些地區競爭。但是中國的地區競爭有兩點非常值得注意。
<strong>第一點，地區間的競爭，不僅僅體現在這些地區間的企業和產業之間的競爭，更重要的是這些地區間的官員和政府，也是重要的，甚至是更重要的競爭主體。我們的地方官員對經濟競爭的排序和結果非常的敏感。
<strong>第二點，地方政府在地區競爭當中，扮演了非常積極的作用。它們對經濟增長的熱情，對招商引資的關注，我認為在世界範圍裡面，都是罕見的。
為什麼在中國，地方政府和地方官員有那麼高的積極性？
<strong>過去四十年，即改革開放這個階段裡，我們的官員晉升在相當程度上，是跟這個地區的經濟發展績效是掛鉤的。因為從1978年以來，中國就已經開始轉向了改革開放，我們就把黨和政府的中心任務，定位為經濟發展。圍繞著以經濟增長為中心的政治錦標賽，為我們的地方官，去推動地區的經濟發展，提供了強大的動力。這就是地區間激烈經濟競爭背後的制度基礎。
<strong>我們以GDP掛帥為基礎的政治錦標賽，啟動了一個非常有趣的模式。我把它稱之為“官場+市場”的模式。官員在官場上競爭，而官場競爭的命運，相當程度上，取決於它轄區的企業，在市場上競爭的結果。
地方官員為了能夠讓自己轄區裡的企業，獲得市場競爭力，他就必須盡其所能去幫助和支持他的轄區企業。所以我們會發現這樣的政治錦標賽，其實啟動了兩個競爭機制，<strong>一個是官場競爭機制，另外一個是市場競爭機制
，而且這兩種機制是交織在一起，相互強化的。因為市場競爭越激烈，地方官員就面臨更大的壓力，要想出更多的辦法去幫助他的企業，在激烈的市場競爭中勝出。這兩個機制，它們之間是一個互補的關係。那“官場+市場”的模式，對中國的經濟增長，會產生怎樣的影響?它到底解決了哪些問題。我認為至少解決了三大類問題。
<strong>第一大類，我把它簡單地稱之為把事做對。在很多發展中國家，政府其實可以發揮它的有為政府的作用。比如說修建基礎設施；給我們的企業提供更好的產業發展條件，比如產業園，產業集聚；還可以提供更好的營商環境。這都是政府可以做的。但我們知道在很多發展中國家，政府其實是沒有做它應該做的事情。但在中國這樣一個“官場+市場”的機制裡面，地方官員他知道自己的政治命運是依託於轄區裡的企業在市場上競爭的結果。所以這就使得他們的利益高度一致。所以地方政府就會用一切可能動用的資源，如土地，融資，甚至包括政策等，想辦法去幫助它本地的企業獲得更大的發展。這種情況下，地方政府就扮演了一個有為政府的角色。為什麼叫把事做對？這些東西都是政府應該做的，所以“官場+市場”的這個機制，它會促使政府去把這個事情做好。
<strong>第二大類，我把它稱之為防止做壞事。政府和官員手裡的行政權力最大的特點是自由裁量權。在一些轉型國家，政府經常扮演掠奪之手，就是政府它可能沒有扮演看的見的手，它可能是一隻閒不住的手，它不僅有時不作為，它有時候還會亂作為。
那“官場+市場”這個模式，怎麼解決這個問題呢？我們的“官場+市場”是有市場機制的。也就是我們的企業，它可以在A地區投資，它也可以到B地區投資。所以如果它發現這個地方的投資環境差，就可以把投資轉移到其他地區去。而地方官員要想盡一切辦法，為了他的官場競爭的結果，去吸引更多物質資本和人力資本。所以這就使得他的權力具有怎樣潛在的任性和專斷的可能，他都必須去想辦法抑制住這些任性，同時要想辦法怎麼謙遜地去為企業提供服務，怎麼去保護企業在本地區的投資利益，從而來吸引更多的企業來到這個地方進行投資，來把他的這個地區的經濟發展推到一個新的高度。
<strong>第三大類，我把它稱之叫做對的事。剛才我提到，“官場+市場”的模式中，地方官員有很大的動力，去幫助本地的企業發展。但是即使激勵問題解決了，又如何保證政企合作是有效的呢？我認為“官場+市場”的模式提供了這麼一個非常重要的信息反饋和引導的機制。地方官員跟企業可能一起探索這個地方適合發展怎樣的產業，但是這只是一個設想。最後所有這些努力，都要最終經受市場的檢驗。因為我們是市場競爭機制。其實是給我們的政企合作，給轄區裡的政企合作，提供了一個非常重要的反饋和引導的作用。它告訴你，進行這種合作，你挑的產業，是否市場上是沒有競爭力的，如果沒有，你必須要改變方向，必須去重新探索。
<strong>中國地區間的巨大差異從何而來？
<strong>“官場+市場”機制下的解讀
我們看到一些沿海地區做的非常成功。比如江蘇的崑山，從八九十年代開始，推出了非常高效的行政服務，所以吸引了很多臺灣企業到崑山去落戶和生產，所以崑山有小臺北之稱。這也使得崑山在中國百強縣裡處在非常領先的位置，甚至大部分時間應該是排在第一的。這是政企合作非常成功的例子。但同時我們也能看到，不少地區政企的關係非常緊張。當然我這裡提出的政企關係，講的是地方政府和民營企業的關係。<strong>比如，在民間就有投資不過山海關的說法。最近這幾年，東北地區經濟下滑，我們在媒體上也看到很多關於這個問題的討論。
東北曾經擁有中國最發達的工業基礎和交通設施，這麼好的一個區位，這麼好的一個工業發展的基礎，為什麼經濟會出現這種大面積的衰敗？我相信這個過程，肯定很複雜，有很多的原因。但在這裡我要從“官場+市場”模式的視角，來做個解釋。首先，東北從九十年代中期，就曝出了關於跑官賣官的一些汙案。最近的反腐，也讓大家看到，這個地方出現過塌方式的腐敗。其中很多都是跟跑官賣官，裙帶主義，甚至數據造假這些東西連在一起的。所以我覺得東北經濟的下滑，可能在相當程度上，跟這個地方官場的生態，有很大的關聯。<strong>這個地方，真正給地方官的導向，可能不是你的經濟發展的績效，更多是一些跟經濟績效沒有關係的，跟人脈、金錢有關的一些因素。這樣肯定會導致我們的地方官，甚至我們的基層官員行為、激勵發生扭曲。
另外，我們<strong>從市場競爭的維度來看，東北以國企為主導，而且這個地方也有很多壟斷性的、資源性的行業在整個東北經濟中扮演了非常重要的角色，所以地方政府對市場競爭的敏感度也就比較低。那麼會發現官場的生態、市場競爭缺乏敏感度結合到一起是一個惡性循環。所以我認為東北經濟的下滑，根本上是因為，“官場+市場”雙重競爭機制在這個地區的雙重失敗帶來的。
有些分析認為東北經濟下滑是因為這個地方出現了大規模的人口淨流出，但我認為人口的淨流出，應該是這個地方經濟衰敗的結果，而不是原因。<strong>甚至我也不認為東北振興的問題，僅僅是一個產業結構調整的問題。如果你不在它的官場生態的治理上有所作為，不去扭轉這個地方的官場風氣，我想東北經濟的振興，是非常困難的。
這裡做一個小的總結：我們的區域經濟增長，在中國這樣一個政經環境下，它的奧秘是什麼？<strong>一個地區的經濟增長如果成功，不一定是因為這個地方有最好的自然條件或者區位條件，更多是因為這個地方實現了“官場+市場”兩個競爭機制的完美結合，實現了政治企業家和市場企業家的一個完美匹配。反觀那些經濟發展失敗的地方，不一定是因為這個地方自然條件差，或者經濟發展基礎薄弱，而是在於這裡“官場+市場”的這種雙重的激勵和約束機制薄弱。
<strong>“官場+市場”機制的弊端
但是這個模式，也有它自己的問題，就像我們知道，中國過去四十年的高速增長，其實也伴隨了很多的問題一樣。
與地區競爭相對的應該是地區合作，是區域經濟的一體化。但你會發現，<strong>在中國，區域經濟一體化面臨著很多的阻力，我認為這個阻力，不是來自市場，而是來自官員。
比如兩個相鄰的省份，在省交界地帶，如果我的縣區發展了，GDP提高了，它會溢出到你的鄰近省的縣裡，這樣的話，臨近縣區的經濟也跟著受益。這樣就等於說我花了努力，讓我們兩個省的GDP都提高了。但我們的差距還是一樣的。那我的努力，就沒有得到什麼政治收益。甚至可能你的溢出效益，比我得到的效益還要大，結果你可能還超過我了，那我更不願意合作。
這就解釋了為什麼中國的貧困縣，大部分集中在省交界地帶。官員不願意發展他的邊緣地帶，因為邊緣地帶最容易對另外一個鄰近地區產生溢出。所以他願意把他的經濟活動，更多地放在核心區域，放在內部的區域，這樣就可以做到肥水不流外人田。這就可以解釋，為什麼中國地區競爭非常激勵，但是地區的一體化非常困難。所以這部分我們還有很多的工作要做。這是官場競爭，帶來的一個負面影響。
另外一個負面影響是什麼呢？兩個官員競爭，他們都有具體的任期，一個官員在一個地方，他為官一任，有可能做三年，也有可能做個四年五年。那作為官員，一個理性的官員會關心我任期內的經濟績效，但是對於這個任期之外，可能帶來哪些影響就不那麼關心了。所以這樣就導致官員行為的短期化。這就可以解釋為什麼很多地方政府不願意花很多錢做研發、做科技創新，因為這些東西都需要花時間，而且它後面產生的影響都是長期的。短期收益不明顯，所以他不願意幹。為什麼地方官願意去借債，拼命地借債，推動地方的經濟發展，因為離開這個地方，這個地方債就跟他沒關係。所以這就解釋了為什麼我們現在地方債的問題如此突出。
<strong>還有一個就是我們的官員考核，在具體的執行過程當中，從官員自己的角度來講，他經常會講硬指標和軟指標。所謂的硬指標，就是他一定要想辦法去實現的指標，對他的晉升比重非常大的指標。軟指標是那些可能都沒有計入到考核的範圍，或者計入到考核範圍比重也非常低的。所以這就是為什麼我們的教育、醫療等民生問題，地方政府沒有特別關注。就是因為他服從的是官場競爭的邏輯，這個邏輯裡面，自然就會去忽略那些不計入考核，或者不計入他關注範圍的那些重要維度。
<strong>所以我覺得這恰好可以解釋，過去四十年，一方面我們實現了高速的經濟增長，但另一方面，我們這個增長模式也存在很多很多的問題。汙染的問題，缺乏自主創新的問題，還有像包括地方債，金融風險，像這些問題，我想都是跟這個增長模式有關聯，而且從根本上，可能也都能追溯到，“官場+市場”這個機制裡面，它的短板和它的不足。所以我說官場加市場，不是一個完美的機制，它不能保證創造最好的結果，但它確實可以避免最壞的結果。
政治錦標賽的最新發展和變化
近年來，隨著中央對官員考核標準和機制的改革，政治錦標賽呈現出一些新的內容和特徵。一個變化就是我們最近十年多年的時間，中央和國家的部委開始把一些權力逐漸往上收。比如司法現在是上管一級，環保也是上管一級，還包括土地管理也在上收。<strong>這就意味著我們的地方政府，現在所擁有的綜合治理的權力已經被減少了。
另外一個變化，近年來我們強調依法治國，這就對國家對地方政府運行的制度化和規範化等方方面面都提出了更多的要求。<strong>也就意味著地方政府必須在更多的制度約束下去參與地方競爭，實現地方經濟發展。
最後一點，這也是這幾年，表現非常突出的。<strong>環境保護、生態文明已經成為地方政府不得不去面對的一個非常重要的目標。比如說2011年，中央就提出要把環境保護納入到官員的考核，而且要實行一票否決。所謂一票否決，就是如果你環保不達標，那麼地方官員這一年各種評優機會、晉升機會就沒有。它不要求你做的更好，但至少你不能做差，一旦做差，沒有達標，那其他相關的這些獎勵，你可能就實現不了，這叫一票否決。到了2012，十八屆三中全會，提出要對那些對環境造成傷害的官員，建立終身追責的制度。就像我們前面講的，如果我離開了這個地方，這個地方產生的一些負面影響，就跟我沒關係了。
<strong>政治錦標賽的下一步轉型
最後我想和大家討論一下，政治錦標賽下一步應該朝怎樣的方向轉型。首先我想說，政治錦標賽，作為一種官員激勵的制度，它確實很好地幫助地方官員推動地方經濟發展，實現中央的一些目標。所以我認為這個機制，有它的作用，應該維持。但我們確實要對它進行優化，這個優化一方面包括對它的考核指標的設計，我們要更加的科學優化和完善考核的指標。另一方面，我們還要想辦法對官員的升遷、選拔、評價過程加強考核與監督，實際上也就是怎麼讓官員的評價、考核和提拔，儘可能實現競爭的公平、公正，從而給我們的地方官員，提供一個合適的激勵。
第二，我認為還是要進一步給市場鬆綁，真正讓市場發揮決定性的作用。我們還是應該儘可能減少政府對經濟的干預，尤其是我們有很多不必要的監管和審批，在行政審批的改革方面，我認為還有很多工作要做。怎麼去建立政府權力的責任清單，負面清單，怎麼還權力服務於市場，是一個非常重要的基礎工作。
最後，我們傳統的考核都是上級的組織部門來考核下級的官員，決定下級官員的升遷，這樣一種自上而下的考核機制。但其實我認為，在政治錦標賽未來的發展當中，我們應該開放另外一個機制，就是自下而上的考核和監督。這個自下而上可以有不同的監督的主體，比如說，地方的人大和政協，他們非常熟悉當地的情況，他們對官員的所作所為，也會有很密切的關注和了解。更重要的是，我覺得要讓我們這個轄區裡的老百姓和企業參與，因為他們是政府公共服務的，真正的受眾，他們可以對政府的所作所為，做出真正的評價。
所以我認為，應該儘可能去讓我們的百姓、企業參與到對官員行為的考核和監督當中，而且儘可能建立起一些類似於公共服務的排行榜。通過這種排行榜，相當於是把錦標賽機制運用到公共服務、營商環境這樣一些更加細緻的領域，來倒逼我們的政府部門進行改革，約束地方政府的行為，讓地方政府真正去為地方的企業、老百姓做出貢獻。
<strong>本期編導：沈爽
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