崑山夜景。圖出自《風物中國志·崑山》（即將出版） 攝影/ 顧淑明

在縣域經濟正向全面現代化加速邁進的今天，如果把廣大縣級地區比喻成一張蓄勢待發的弓弩，那麼縣級市就是這張弓上一觸即發的箭鏃。不論是都市白領還是小鎮青年，無疑，渴望人才和發展的縣級市都將給予最大程度的接納。

3/4的百強縣並不叫“縣”，而叫“市

10月8日，被稱為民間版的全國百強縣榜單——2018年中國中小城市科學發展指數研究報告發布，江蘇省百強位佔據1/4，前十摘得六席，成為年度“最大贏家”。上榜的不少城市，在各處宣傳文本中，也冠之以“喜訊”的形式一番慶賀。筆者發現，在“百強“名單中，除了江浙魯依勢強勁以外，還有一個現象值得關注：3/4的百強縣並不叫“縣”，而叫“市”，準確來說，他們都是“縣級市”。

圖片來源 / 央視網新聞

縣級市是種怎樣的存在？

“百強”位排名第48的神木，今年第一次以“神木市”的形式出現在名單裡。去年7月23日，“神木撤縣設市大會”在神木大劇院隆重舉行，慶祝神木成為陝西省第四個、榆林市的首個縣級市，同時也是國家“撤縣設市”政策重新開閘第一批獲批縣級市的地方之一。

由“縣”升級成為“縣級市”，縣長改為市長，縣民改為市民，政府的管理權限、職能重點以及各項工作效能的標準都會有所變化。

縣級市政府的行政管理權限相對縣政府更大，往往擁有“副地級市”的審批權，省裡給予縣級市明顯的優惠政策，如不少縣級市的城建維護費提高2到5個百分點，財政週轉金每年增撥200萬元以上；縣改市後，城市化進程加快，與縣政府的職能重點在農村不同，縣級市政府須同時考慮城區、鄉村管理，注意協調城鄉關係，其中重點之一就是城市建設，縣級市普遍加大城市建設力度，將在城市規劃、城區改造、城市基礎設施、城市管理等方面投入更多。並且，“省直轄縣級市”比一般的縣級市級別更高一些。

「 “撤縣設市”對地方政府的影響有三方面，一是在機構設置等方面更適應城鎮化發展的需要，許多對應著“市”的機構職能得到新增、增強、擴充或提升；二是城市建設的相關標準會提高，城市建設用地一般會有一定的增加；三是對於塑造發展的形象，開展招商引資有促進作用。」國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長、研究員馮奎在2017年6月接受中國經濟時報記者採訪提到。

排隊造夢

不是每個縣都能成為“百強”，但哪怕成不了“百強”，也可先向縣級市進軍。

“撤縣設市”就是這樣一塊敲門磚。

圖片來源 / 網絡

2018年9月26日，河北省政府官網發佈了河北灤縣撤縣設市的消息，這個“千年古縣”成為了我國目前最年輕的縣級市。至此，今年撤縣設市獲批的地方已達12個，相較去年一整年的6個翻了一番。目前我國縣級市的數量總計375個。

對於一些發展速度較快有著廣闊市場前景的縣來說，這著實是個好消息。畢竟，“撤縣設市”這項政策幾乎“冰凍”了20年，某種程度上也給這些縣的進階之路“點了放緩穴”。

將歷史往前追溯——

1981年，應改革開放和城鎮化的快速推進，國務院在《政府工作報告》有關“中國經濟體制改革的基本方向”的論述中提出，“以大中城市為依託，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網絡”。縣級市即被列為這樣的經濟中心之一。

1983年，“撤縣設市”的序幕拉開，3月，工業發展迅速的常熟躋身為全國第一個縣級市，舉市歡慶；這一年，有31個縣級行政區設為縣級市，縣級市一詞作為行政區劃術語正式確立下來。

1986年，國務院批准試行的撤縣設市的標準基礎，提出“非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制”。“撤縣設市”進入了第一波熱潮。

1993年，國務院同意民政部《關於調整設市標準的報告》，即在1986年的標準基礎上另作修改，明確了適用範圍、人口總數、經濟指標等，“縣改市”正式進入井噴期。1980年我國縣級市的數量是110個，1996年高峰時攀長至445個。

轉折在1997年。由於許多地方盲目追求“縣改市”，同時審批不夠嚴謹，諸多“假性城市化”問題出現，國務院暫停了撤縣改市政策。此後縣級市的數目漸趨於穩定，同時由於市改區、區劃合併等原因，縣級市的數目有所減少，到2010 年，我國縣級市共計370個。

“撤縣設市”實施是應城鎮化的進程使然，政策暫停，但城鎮化並不會因此而步伐放緩。

1976年-2016年中國城鎮化各項指數變化曲線（點擊可放大） 圖片來源 / 微信公眾號：箴言真語

1997年我國的城鎮化率為31.91%，城鎮常住人口接近4億；2017年我國城鎮化率升至58.52％，城鎮常住人口已經突破8億。城市數量上，1997年-2010年間，我國城市總數基本穩定，在660個上下浮動，縣級市的數量卻減少了將近80個。

「縣級市數量的持續減少，導致中小城市發展滯後，也帶來大中小城市發展失衡、城鎮化佈局形態不合理、人口城鎮化滯後、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題，制約了我國城鎮化發展質量和效益的進一步提升。」2017年6月，國家民政部有關部門指出。

重啟“撤縣設市”的呼聲越來越高。實際上2010年起已經有所鬆動，國家為了促進邊疆發展，在一些邊遠地區和少數民族集聚區還是陸續設立了些縣級市，如雲南香格里拉、四川康定、廣西靖西等。

直到2017年真正重新開閘。2017年4月上旬，浙江玉環、河北平泉、貴州盤縣、陝西神木、四川隆昌、湖南寧鄉6地同時被國務院批准撤縣設市，20年的“冰凍”正式解除。

當前，國家繼續積極推進“撤縣設市”，《國家發展改革委關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》第七條提出，「穩妥有序增設一批中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮化綜合試點地區範圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮率先設市。」

據澎湃新聞統計，目前在排隊申請撤縣設市的地區達數百個。事實上哪怕是暫停審批期間，依舊有大批的縣級行政區向民政部提交審批材料。拿神木來說，從“縣”到“市”一字之變，自2001年開始籌備，足足等等16年。

造夢從未停止，造夢的競賽也已正式拉開。

最小的城市經濟體

縣級市已跨入“市”的行列，屬於大城市之末，小城鎮和廣大農村之首

作為縣級區域的政治、經濟、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯小城鎮和廣大農村，縣級市起著緩解大中城市壓力、承接大中城市產業轉移、引導並帶動縣域經濟社會各項事業發展的重大作用。

京津冀城市群示意圖 圖片來源 / 網絡

2017年平泉獲批，成為了河北承德第一個縣級市。就經濟指標來看，2016年平泉GDP僅166.8億元，與同期獲批的湖南寧鄉的1098億元相去甚遠；但放到京津冀城市群的統籌發展來看，平泉“市”的設立一定程度上彌補了京津冀城市群結構佈局不夠完善、中小城市不足的問題。

雖處於城市等級的末端，有些縣級市卻迸發出驚人的能量！

連續14年衛冕“百強縣”榜首的崑山，在2017年中，GDP總量達3500億，超過上海除浦東外的任何一個區的GDP總量，甚至超過世界排名第79位的國家坦桑尼亞的GDP總量；財政收入達352.5億，超出江蘇很多地級市的財政收入；人均GDP約21.12萬元，高於上海的人均12.46萬元；人均可支配收入約5.9萬元，高於上海的5.8萬元。

崑山陽澄湖蓮花島大閘蟹養殖基地 圖源 / 視覺中國

排名第2的江陰，被稱為“中國製造業第一縣”，擁有16家“中國製造業企業”500強，著名的華西村就出自江陰。江陰市最大的納稅企業是知名男裝品牌——“海瀾之家”，2017年，“海瀾之家”利稅80億，在江陰總部僱傭的員工超過兩萬名。

有著“陶的古都、洞的世界、茶的綠洲、竹的海洋”美譽的宜興，在線纜產業年產銷規模達千億元，電力電纜在全國市場份額超過15%，擁有線纜上市企業6家，佔全國總數15%，遠東、江南、中超等企業，穩居中國線纜行業最具競爭力企業10強。宜興也同樣是今年“百強縣”的10強選手。

宜興紫砂壺名滿中外 圖出自《風物中國志·宜興》(即將出版) 攝影/ 潘潘

此次遺憾未入選“百強”的靖江，可能是全國唯一能建造航空母艦的縣級市了，而且主導的是一個民營企業——新時代造船廠，該廠擁有50萬噸的船塢、800噸的門吊，可同時建造4艘11萬噸的油輪，也可建造30萬至50萬噸特大噸位船舶。“遼寧艦”的噸位正常時是54500噸、滿載時為60900噸。可想而知。

超過50個萬噸級泊位，與130多個國家與地區的港口相互連通。靖江港在2015年就已邁入億噸級大港的行列 圖出自《風物中國志·靖江》 攝影/ 黃彬彬

因地制宜發展特色經濟是“百強”縣級市發展的首把利器。

縣級市不同於大中城市，距離行政資源、核心市場以及各種生產要素都有一定距離，但作為一個獨立的地理空間，也具有鮮明的地方特色，因而，縣級市的發展通常從自身優勢出發，開展特色農業、工業亦或者旅遊業等等。如河北省的遷安市，因其鐵礦石資源豐富，依託資源採掘、供應與加工而成為經濟強市；浙江的諸暨市，因大唐襪業發展迅猛，進而以大唐鎮為中心，輻射周邊14個鄉鎮、120多個村連片發展，現在諸暨已成為“全國最大的襪子生產基地”；福建的晉江也是依託製鞋和紡織服裝兩個超七億的核心產業，創造了“以二百分之一面積貢獻十六分之一GDP”的奇蹟。

此外，大力發展民營經濟、積極擁抱大城市經濟圈、吸引外資對外開放為縣級市的發展增添了翅膀。

晉江：從“草根鞋坊”到“世界鞋都” 圖片來源 / 網絡

縣級市的形成和發展，對我國的城市結構和城市佈局趨向合理，以及國民經濟增長和區域經濟平衡都發揮著重要作用。

當然，也存在部分縣級市增長態勢不佳，甚至出現財政赤字的現象，在中西部尤為明顯。和區域經濟一樣，地區發展不平衡也是我國縣級市目前發展的現狀。

回到“城與鄉”

縣級市依舊屬於「縣」。

當前我國2856個縣級行政區劃單位中，含1453個縣、860個市轄區、368個縣級市、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區、1個林區。縣、縣級市、市轄區構成了我國縣級行政區的大多數，也形成了我國地域城鎮化的一條基本路徑——“縣”→ “市” → “區”。

當一個縣的非農人口、工業生產和公共基礎設施等發展到一定程度時，可申請“撤縣設市”成為縣級市；當縣級市的非農人口指數繼續提高，城鎮化水平上升，第三產業迅速發展，公共基礎設施健全完善時可爭取“撤（縣級）市設區”。如浙江省的蕭山 ,公元742年設縣 , 1988年撤縣設市 , 2001年3月撤市設區，目前蕭山綜合實力居浙江各縣（市、區）首位，連續多年被評為“中國十強縣（市、區）”，2016年的G20杭州峰會就是在蕭山舉辦的。

蕭山今貌 圖片來源 / 網絡

縣級市就像是一條過渡帶，它一方面連接著廣大的農村，有著土地、勞務、自然資源等深厚基礎；另一方面又嫁接了現代城市的基因，具有了現代城市的雛形和發展態勢。縣級市不僅要注重城市建設，也要關注農村發展，準確來說，

2016年5月，國務院出臺了全新的《設立縣級市標準》（以下簡稱《標準》），半年後又印發了《設立縣級市申報審核程序》（以下簡稱《程序》），相比此前一直參考執行的1993年設立的指標有了較大的完善。該《標準》擬設立縣級市需參考21項具體指標，比如人口、區域經濟、城區資源環境基礎設施、區域基本公共服務等，經濟社會發展程度較高和聚集人口較多是兩個最基本的標準。在審批時，也將更加註重對基本公共服務供給水平和能力和生態環境承載力的考察。

尤其《程序》規定，申報設立縣級市的請示應當一件一報，同一省級人民政府申報的請示在沒有辦理結果之前，原則上不應呈報新的請示。這為防止一哄而上、盲目設市具有較大的約束作用，也為“撤縣設市”真正促進城鄉協調發展提供了保障。

福建漳州龍海市的隆教海邊，捕魚者在這收網，新人在這拍攝婚紗照 圖出自《風物中國志·龍海》 攝影 /

今年7月，拼多多上市敲鐘，昭示了此前被忽視的縣域需求在集聚噴發。在縣域經濟正向全面現代化加速邁進的今天，如果把廣大縣級地區比喻成一張蓄勢待發的弓弩，那麼縣級市就是這張弓上一觸即發的箭鏃。不論是都市白領還是小鎮青年，無疑，渴望人才和發展的縣級市都將給予最大程度的接納。

文 | 海二

校對 | 金禾

[1] 國家發改委宏觀經濟研究院課題組,馬曉河,黃漢權,羅松山,歐陽慧,相偉,胡擁軍. 邁向全面建成小康社會的城鎮化道路研究[J]. 經濟研究參考,2013(25):3-34.

[2] 劉雲中. 我國縣級城市的發展模式研究[J]. 重慶理工大學學報(社會科學),2014,28(03):1-6.

[3] 楊萬江,李丹,李劍鋒. 縣級市經濟:統籌城鄉經濟發展的一個新視角[J]. 農村經濟,2005(08):41-45.

[4] 範楠楠,虞陽. 重啟縣級市設置:深層難題及其治理策略[J].社會科學,2017(07):11-17.

[5] 冷宣榮. 河北平泉為什麼成為解凍後首批縣改市?[J]. 決策,2017(10):73-75.

[6] 熊蕩. 中國縣級市的聚集經濟及宏觀區位效應實證研究[D].燕山大學,2017.

[7] 央視網新聞. 2018全國百強縣排行榜發佈看看你家鄉上榜了嗎？[DB/OL]. https://wxn.qq.com/cmsid/WXN2018101500426900，2018-10-15.

[8] 中國經濟時報. 撤縣設市已有標準，國務院出臺《設立縣級市標準》——重啟“撤縣設市”有序推進新型城鎮化政策解讀[DB/OL].

http://blog.sina.com.cn/s/blog_574dff1c0102x5un.html，2017-06-07.

[9] 百度文庫. 我國曆年城鎮化率與工業化率對比圖表[DB/OL].https://wenku.baidu.com/view/bbc37b223868011ca300a6c30c2259010302f353.html，2016-12-14.

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