“在辦案中監督，在監督中辦案”，檢察機關作為憲法確立的法律監督機關，通過檢察建議督促有關部門依法履職，推動相關單位和企業堵漏建制，促進行政執法機關嚴格監管執法，是其應當堅守的法律職責。
“要努力使檢察建議體現剛性、做到剛性。”不久前，在最高人民檢察院於深圳舉辦的大檢察官研討班上，檢察建議的落地落實問題被特別強調，最高檢表示，檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況。
7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，最高檢黨組書記、檢察長張軍出席會議並講話。
把問題指準確，
讓解決建議於法有據、合情合理
灰黑色、散發著臭味的汙水從排汙口直接流入水庫，營運遊船隨意停靠招攬生意，破舊船舶發生柴油洩漏，大面積水域被油汙覆蓋……2017年6月，四川省巴中市巴州區檢察院對轄區內生態環境汙染情況進行摸底排查時發現，當地的化成水庫存在汙染問題，而巴州區20多萬群眾飲用水就取自該水源地。
經調查核實，化成水庫是一座集灌溉、城鎮居民生活飲水、旅遊觀光等作用的中型水庫，是省政府批准的一級城市飲用水水源地和集中式飲用水水源保護區。然而在庫區竟有化成鎮醫院等7處直排口向水庫直排汙水，同時50餘艘以柴油為動力的營運船舶從事經營，造成水體嚴重汙染。
“區級有關職能部門履職不到位，導致以上違法情形長期未得到糾正。”辦案檢察官介紹，2017年8月巴州區檢察院分別向區環保局和地方海事處發出檢察建議書；同時，結合中央環保督察，檢察機關促成區政府相繼印發《化成水庫飲用水水源地汙染源整治方案》和《化成水庫飲用水水源地汙染源整治調整方案》，確保檢察建議有效執行。
隨後，巴州區檢察院多次對整改情況進行跟蹤回訪。汙水管網設施、保護區標誌標牌和禁航警示牌、浮標等，已全面啟動建設，隨著汙水的集中處置，違法建築的拆除，汙染養殖等場所的關閉、整改，船舶淘汰更新，化成水庫受汙染的狀況逐步改善，20多萬群眾喝上了安全水。
檢察建議得到落實，問題得以解決。記者瞭解到，2017年7月以來，四川檢察機關針對生態環境和資源保護領域提出訴前檢察建議596件，針對食藥安全領域提出訴前檢察建議172件，解決了一批群眾反映強烈的汙水直排、違法傾倒垃圾等民生問題。
檢察建議是檢察機關履行法律監督職能、參與社會治理的重要手段。“針對性、權威性和影響力強，被建議單位才會信服建議、聽從建議，認真整改，使有關問題能夠及時妥善解決。”最高檢偵查監督廳相關負責人介紹，由於對各行業、系統問題缺乏研究，檢察建議多用概括性、模糊性的語言描述相關問題，如“管理不到位”“制度不完善”“責任心不高”等，導致檢察建議的內容較為籠統、可操作性不強，被建議單位的整改往往也浮於表面、效果不佳。實踐中，存在部分案件檢察建議制發幾年後，被建議單位仍沒有對整改情況進行反饋的情況。
“無論是對公安機關、審判機關，還是對政府有關部門提出的檢察建議，都要把問題指得精準，解決建議於法有據、合情合理，可行性、操作性要強，同時就落實檢察建議的期限提出要求。” 最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班上表示。
在完善相關規定方面，最高檢法律政策研究室相關負責人介紹，下一步要及時啟動對《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》的修改，對檢察建議的制發程序、文書標準等作出全面細化的規定，推動檢察建議工作規範有序開展，讓檢察建議更好發揮作用。
加強類案檢察建議，
實現“辦理一案，治理一片”社會效果
江蘇省連雲港市贛榆區檢察院在辦理一起未成年人聚眾鬥毆案件中，發現中學生法律意識淡薄問題突出，就針對未成年在校學生犯罪情況進行了調研，通過對2013年以來區未成年人犯罪情況進行專題統計，深刻分析學生犯罪增長原因，提出教育部門要高度重視法制教育、增強學生法律意識、強化學校管理等對策建議。
2017年1月，贛榆區教育局作出書面回覆，出臺《關於進一步加強全區中小學法治宣傳教育的工作意見》，學校制定法制教育計劃。2018年來，學校採用邀請檢察官開展法制報告、升旗儀式“小課堂”、微電影等多種形式開展法治宣傳教育。
“一組數據更能說明效果如何。2017年，贛榆區檢察院辦理在校生犯罪案件6人，案件人數同比下降66.7%，在校學生犯罪比例大幅下降。” 贛榆區檢察院檢察長劉波介紹，類案檢察建議的監督效果更為顯著，實現了“辦理一案，規範一片”的社會效果。
“個案監督針對的是特定單位，不是什麼光彩的事兒，另外影響力也不大，效果就有侷限性。而類案監督針對的是多發性、社會性的問題，通過向某一個方面的行業主管部門發送檢察建議，有助於促成一些部門和領域的行為更加規範。”北京市檢察院第一分院王燕鵬檢察官介紹。
記者瞭解到，當前檢察建議主要是針對具體案件中反映出來的違法情形、管理漏洞發出檢察建議，案內、個案的檢察建議多，針對司法辦案、社會治理普遍性問題的案外、類案檢察建議少。“個別檢察機關基於考核指標的要求，強調製發檢察建議的數量，而缺乏對類案、普遍性問題有針對性地發出檢察建議的能力和勇氣。”最高檢法律政策研究室相關負責人表示，事實上，針對普遍性問題、類案發出檢察建議的質量要求更高、監督效果更佳。
“加強對類案、一類社會問題開展檢察建議工作的力度，提高檢察建議的質量和精準度。”針對個案檢察建議多，類案檢察建議少的情況，最高檢偵查監督廳相關負責人表示，制發檢察建議不在多，而在精、準、實，要注重對一類問題的總結分析，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞，解決一批問題。
強化監督保障，
提升檢察建議的落實效果
“雖然大多數被建議單位在接到檢察建議後，都給予了回覆，但有的無後續整改措施；有的糾正措施非常籠統，程式化、虛無化；有的表態整改而並無實際行動；還有的甚至在態度和行為上對檢察建議進行抵制。”最高檢法律政策研究室相關負責人表示，當前檢察建議的監督效果還不理想。
“辦案檢察官發現，在學校周邊存在較多無證經營攤點，考慮到學生安全問題，遂向食品藥品監管部門發出檢察建議，但食品藥品監管部門認為是城管部門的職責，而城管部門認為此事應由食品藥品監管部門管理，相關檢察建議一直未得到執行。” 四川省檢察院案件管理辦公室主任劉萍介紹，由於檢察機關與被建議單位之間沒有隸屬、管理關係，不能以層級管理關係形成相關壓力促使其重視問題整改，被建議單位之間也常以沒有行政職能為由相互推諉整改責任。
“要善於‘借力’提升檢察建議的力度剛性。” 江蘇省檢察院黨組書記、檢察長劉華介紹，泰州、宿遷市人大常委會已出臺關於檢察建議工作的相關決議，兩地檢察機關依託人大監督效力，提升了檢察建議的權威性；實踐中，連雲港市檢察院建立由人大代表、政協委員、發案單位上級主管部門等共同參加的檢察建議督查會議制度，提升了檢察建議的約束力。四川省檢察院黨組書記、檢察長馮鍵也表示，要通過檢察建議公告宣告制度，藉助黨委、人大、相關機關和社會力量，增強監督剛性和社會支持度。
“下一步，要積極向立法機關提出建議，推動完善相關立法，對檢察建議的程序、效力等作出明確規定；對難度大、影響大的檢察建議進行公開的送達和接收回復，體現儀式化、莊重化、監督化等內涵。”針對如何完善檢察建議工作，最高檢法律政策研究室相關負責人表示。
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