當平價上網開始頻繁出現在行業的熱議話題中時，領跑者計劃被譽為引領光伏行業發電成本大幅下降的最優模式。但此處的降低光伏發電成本，或許僅僅指的是通過激烈競價後的一個電價數字，並不能代表參與領跑者投資的企業背後所付出的代價。
曾有不少業內專家人士在各種場合呼籲，移除壓在光伏行業身上的五座“大山”（補貼拖欠、電網接入、融資成本、土地租金和棄光限電），中國光伏可以直接實現平價上網。同時，領跑者項目被作為移除所有“大山”的模範案例來說服行業，這是可以做到的。但實際上，三批領跑者基地實施下來，相較於標杆電價，電價下降了30-40%，但投資企業的境遇並沒有好轉，奔波在各個項目上的負責人依然焦頭爛額。
200元/畝/年的土地租金？不存在的
土地問題一直是困擾領跑者項目的最大問題之一，從各地層出不窮的土地稅到困難重重的土地流轉，額外增加了領跑項目的建設成本。
第三批領跑者基地申報之際，土地使用及成本被列入競爭優選標準中，使得各申報城市不得不在土地問題上下功夫。
從最終的申報文件看，大部分基地的土地租金都控制在200元/畝/年之內，甚至有基地承諾將以0元/畝/年的土地流轉價格供企業使用，業內也曾感慨，“最便宜的光伏用地，沒有之一”。然而，在最終實施過程中，與之前承諾相悖的基地卻不在少數。
表各基地承諾土地使用價格（來源：能源發展與政策）
光伏們瞭解到，至少有四個基地要求企業簽署了兩份土地租賃合同，一份是按照基地申報時承諾的土地價格，而另一份則是被冠以各種名目“變相”的土地租金。有企業透露，地方主管部門通過非官方表態，承諾的土地價格根本完成不了土地流轉。而個別基地在前期踏勘答疑中就已明確除了200元/畝/年的租金外，還將另有其他的土地費用。
如果說土地租金的成本是鑑於當地土地流轉的難度等問題而不得不增加的，那麼外線工程就是地方主管部門最大的“肥肉”之一。日前，光伏們曾在《外線費用過高、土地問題依舊，第三批部分領跑基地推進受阻》一文中報道了第三批領跑基地外線建設情況，本應由電網企業建設或承諾回購的送出工程部分在實施過程中被踢皮球一樣來回推諉，地方主管部門以高出市價20%的價格統一打包招標……這樣的“慣例”在第三批領跑基地超低的投標電價面前，更讓投資企業有心無力。
除了土地、外線這些老生常談的問題，領跑者項目最特殊的一點是，一旦完成招標，無論地方政府提出怎樣的條件，投資企業除了接受，幾乎都沒有其他選擇。國家能源局推出領跑者計劃是為了降低光伏發電成本，而對地方主管部門來說，這並不是最終的目標。
一場博弈：地方政府的目標與降低光伏發電成本的初衷
被廢除一輪公示結果的大同二期、經歷諸多波折的青海格爾木、德令哈，無一不在反映著地方主管部門各自的“小心思”。光伏們從第一批大同領跑者基地開始跟蹤領跑者項目在各個階段的進展與推進情況之後發現，地方主管部門對於光伏領跑基地的態度、初衷、目標既有相似之處，但也有不盡相同的態度。
大部分城市申報光伏領跑基地，目標簡單而統一，通過光伏領跑項目獲得相應的收入與“業績”。在這樣的目標驅動下，各地方的態度也不盡相同。有的完全不瞭解光伏，從手續推進開始就一直處於混亂狀態的，導致項目推進過程緩慢；有的態度積極，但項目實際情況與前期規劃相差太大，導致可用土地比例太低；有的在投標前就放風給企業將會增加前期投入，故該基地的中標電價就稍高於其他事前未通知而在中標後強行加價的基地……這裡面的故事相同而又不同。領跑者項目時間要求嚴格，在一些不可控的條件下，給企業帶來了太大壓力。
能源發展與政策曾在《第三批光伏應用領跑誰是贏家？喜少憂多需行業深思》一文中分析，以當前的土地費用和電價計算，多個基地如果沒有采取非常手段來彌補損失，將面臨未來二十多年負債徵地的窘境。尤其是處於經濟發達地區的江蘇寶應領跑基地，假設以折中的600元/畝/年的用地費用，漫長的二十多徵地補償費將是地方政府肩上一筆不小的負擔。
某大型電力投資企業相關負責人表示，“領跑者面臨的最大挑戰是外部條件的變數太多，土地不足是特別嚴重的問題，工期緊張、設計優化空間小、電力消納以及融資成本等都是領跑者項目面臨的很現實的問題。土地租金交付時間從一年一付到十一年一付、1000萬林業恢復生態保障金、升壓站從110KV變成35KV站、送出線路從原來6公里到摺合100公里以上……招標文件的不透明帶來了更大的執行壓力。”
第三批領跑者面臨的主要困難
該負責人從項目實施的角度提出了五點建議，一是規劃方案需要更細緻、嚴謹些。二是前期期開展接入系統方案、升壓站及彙集站的規劃設計，變化十幾公里的話是非常不合理的。三是真實的外部成本，主要是土地和送出工程。白城項目之所以進展迅速就是因為地方主管部門對於所有成本都是十分明確的。四是電力消納始終是一把劍，要注意對投標的風險如何把控。五是企業與政府雙贏。在現有的土地財政政策下，過低的壓土地價格沒有什麼意義。新能源項目對於地方政府沒有特別大的收益，建議基地評優不要過多的壓低土地價格。
領跑者計劃的背後，也不能只看到電價數字一階一階的下降，如何更好的以市場化優選的方式探明光伏電站的真實投資以及不同光照條件下的電價水平，理清2020年光伏平價上網的補貼退坡趨勢才應該是領跑者計劃真正的目標。
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