【在中國現代化過程中，既要維護傳統文化這個根基，也要注重選擇和做大做強基本社會政策項目，增強國家認同以及治理能力】
□貢森
許多發展中國家由於在國家構建上的失敗導致發展受阻。國家構建既是國家新制度的創建和已有 制度的強化（Fukuyama，2004），也是國家治理能力得以賦予、提升或恢復的過程（Roberts& Sherlock，1999）。本文從這兩種視角來理解一些國家通過社會政策項目進行的國家構建。所選擇的案例包括英國的國民衛生服務、美國的社會保障、 德國的社會保險、新加坡的居者有其屋以及日本和韓國的教育均等化制度。基於這些案例研究，本文認為中國應當從國家構建的角度優化社會政策項目，促進國家現 代化。
英國國民衛生服務：國家的象徵
2000年，英國時任首相布萊爾認為，國民衛生服務是聯合王國的一個統一力量，是體現英國核心價值的最佳實踐，是英國的名片。2012年奧運會開幕式上，英國驕傲地向全世界展示了其國民衛生服務。布萊爾之所以這麼說，是因為國民衛生服務是一項公民權利，即英國的每一位合法居民，無論生活在英格蘭、蘇格蘭、威爾士或北愛爾蘭，都可在需要時免費享受幾乎同等質量的衛生服務。過去30年來，英格蘭的國民衛生服務體系試圖以各種準市場化提供方式來改善服務效率；在蘇格蘭，國民衛生服務體系始終堅持傳統的服務供給方式。儘管兩個區域在提供方式上存在很大差別，但是英國每個地區的衛生服務待遇幾乎是一樣的。
通過國民衛生服務體系中家庭醫生的守門作用，英國政府可以獲得整個疆域內的最新人口信息，這些是國家治理和基本公共服務的關鍵性信息。
一些英國媒體和保守政客對其國民衛生服務制度抱有負面看法，中國有些專家學者也附和這些觀點。然而事實上，國民衛生服務制度的國際表現十分優異。更為重要的是，它得到英國公眾及專業人員認可。國民衛生服務被公選為英國在20世紀僅次於二戰勝利的偉大事件。在我們接觸的英格蘭衛生服務管理者和專業技術人員中，很多人對該地區衛生服務提供的市場化做法感到很不舒服。
美國社會保障：強化聯邦政府權威和促進全國統一市場形成
正如一些學者（徐曉新、高世楫、張秀蘭，2013）總結的那樣，美國聯邦政府自19世紀60年代開始逐漸參與到社會保障領域，這個領域傳統上是私人慈善和地方政府的領地。聯邦政府的干預是從退伍傷殘軍人保障項目開始的，並經兩個明顯的社會政策創新階段得以擴展。一個是20世紀30年代的“新政”，社會保障法案得以通過；另一個是20世紀60年代的“偉大社會”，它增加了一些針對窮人的項目。
隨著美國社會保障的演化，美國人權範圍從公民權利和政治權利擴展到經濟社會權利。這一擴展幫助人們接受和認可聯邦政府，也帶來其職能的拓展，尤其是在經濟社會領域。同時，這也強化了政府的財政和行政能力（Skocpol，1992）。這一進程重新界定了公民和聯邦政府的契約關係，也重塑了州與聯邦的關係。因而，一些學者（比如，徐曉新、高世楫、張秀蘭，2013）認為，美國社會保障的演進過程也是其國家構建過程。
美國由於其獨特的建國曆史而具有高度地方主義傳統。然而，要形成一體化市場又呼喚一個強大的全國性政府。社會保障的發展歷史改變了美國人民對公民內涵的認識，這一概念從社區層面向地方層面進而向整個國家層面延伸。社會權利的整合與擴張，有利於強化人們的國家認知。此外，不斷增加的社會保障責任也賦予聯邦政府動員和分配更多的財政資源，創建和強化相關聯邦組織和專門機構。結果，行政網絡慢慢地滲透到公民日常生活的各個方面。作為聯邦政府的一項基礎性職能，社會保障增強了聯邦政府管理和服務公民的能力，也促進了美國社會和諧。
德國社會保險：統一國家的重要補充舉措
在19世紀80年代和90年代，俾斯麥建立了世界歷史上第一個社會保險制度。他當時的計劃是建立一項由聯邦政府機構管理的、統一的國家制度（DeSwaan，1988）。這一想法遭到地方主義和獨立派的強烈反對，俾斯麥被迫在立法方面採取了靈活立場。最終的妥協是，在國家層面出臺統一法令，但由各行業基於社團主義分別管理其社會保險。儘管以行業為基礎的管理是碎片化的，但它也削弱了地方分裂傾向這個新生國家面臨的最大挑戰。俾斯麥首相沒能實現國家統一管理的理想目標，但退而求其次，新建的社會保險制度幫助削弱了南部分離主義。
從中世紀開始，德國一直分裂為數百個城邦，各個地方都有各自的稅收政策和貨幣，跨地區的貨物交換必須交付道路橋樑通行費。1834年，德國關稅同盟成立，這是打破跨地區經濟稅收障礙的首次努力。俾斯麥首相堅定推進國家統一，他採取了軍事、政治、經濟和社會措施來排除地方分裂。因而從國家統一來看，他在社會領域的制度建設是整個統一進程的一部分，是為了鞏固新生國家。
新加坡的居者有其屋：社會整合與治理的重要平臺
新加坡在20世紀50年代獲得國家獨立後，新加坡政府沒有遵循英國模式來推進基於稅收及保險繳費的國民衛生服務和社會保障制度，而是創立了中央公積金制度，通過強制儲蓄方式滿足居民家庭的基本需要。在演變過程中，這一制度逐步將保障重點放在住房上。1955年立法通過的中央公積金最初旨在提供一種退休保障。其設立是立足於促進自立、傳統的家庭支持系統、勤儉節約、積極工作和非通脹的經濟增長等國家社會經濟發展的基本理念基礎之上的(San，2004)。多年來，中央公積金的使用範圍逐步擴展，可用於幫助滿足住房以及醫療和教育需要，實現國家社會、經濟和政治目的。當然，有人批評新加坡長久以來在社會福利體系中過於重視住房（Phang，2007）。
如同有的學者（San，2004）指出的，新加坡國家構建中的關鍵支柱應是1969年的“居者有其屋”計劃。該計劃旨在幫助工薪家庭購買受補貼的公共住宅，一項重要的舉措是允許他們從中央公積金中提款和借貸。這是中央公積金首次擴大支付範圍。對於這一計劃的政治經濟動機，時任總理李光耀做了很好的註解。他說，“我首要的長遠計劃就是要讓每一位公民與這個國家及其未來的命運相依。我想要（建立）一個居者有其屋的社會。我看到了那些低租金公寓所在街區與那些自有住房所在街區之間的強烈反差，前者使用不當和得不到很好修繕。我確信，如果每一個家庭都有自己的住房，國家就會更穩定⋯⋯我相信所有權的意義對我們這樣一個沒有共同的、沒有深厚歷史根基的新社會是至關重要的。”
確實，新加坡的總設計師及隨後的決策者賦予公共住房計劃許多功能。它不僅向所有人保證支付得起住房，也防止了新加坡普通家庭遭受私有住房資產泡沫所帶來的不利影響——這一現象在東亞經濟體中是相當普遍的，還有益於促進不同族群間的社區和諧、鞏固傳統大家庭關係。1970年，新加坡居民的住房自有率是29%，2004年上升到93%。雖然新加坡和香港一樣，都有快速上升的資產泡沫，但它對普通家庭的社會影響在新加坡要比在香港要小得多（Yueh，2014）。面對大量移民和多種族的社會，“居者有其屋”計劃在新加坡社會的形塑中扮演著十分重要的角色（Phang，2007）。在公共住宅計劃項目下，公共建造的小鎮的設計和分配，都整合了不同收入和種族的人群，防止低收入者聚集或形成貧民窟。住房政策還被用來支持家庭功能發揮，不鼓勵個人（無論是老人還是年青人）獨自生活。此外，房屋類型一直作為家庭財富多寡的標誌，進而成為財政性福利和社會福利分配的一種依據。
（作者為中國國際發展知識中心常務副主任）
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