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董一凡：“過時”的北約：冷戰地緣戰略思維難解歐洲安全困局
作者：董一凡，中國現代國際關係研究院歐洲研究所助理研究員
上週，北約峰會在布魯塞爾召開，由於此前美歐關係的螺旋式下行和美國總統特朗普就防務預算問題對歐洲盟友的連續批評，此次峰會備受矚目，會議過程也在“分裂”與“團結”兩面上有所顯現。一方面，北約通過了共同宣言，強調了軍事聯盟和跨大西洋團結的重要性，同時對俄羅斯在烏克蘭東部的行動及“混合戰”等問題提出強力譴責，共同承諾至2020年落實美國防長馬蒂斯提出的“3個30”目標，強化了政治宣誓，加緊行動能力建設的步伐，明確了共同應對的潛在的對手。
另一方面，特朗普再一次在“美國優先”的旗號下威逼和脅迫歐洲盟友，強調防務預算未達標盟友應該“立即”達到本國GDP的2%，在遠期更要達到4%，同時批評德國等國家能源過度依賴俄羅斯，將“北溪二”管道等項目稱作“給俄羅斯送錢”。本次北約峰會雖然取得一些成果，不像七國峰會那般難看，卻依然讓美國與歐洲的安全紐帶愈發脆弱。
7月11日，美國總統特朗普在比利時布魯塞爾北約總部出席北約峰會。 新華社 圖
北約過時了？
雖然特朗普的“北約過時論”以及一次次喊話讓歐洲盟友“為自己的安全付更多的錢”，更多是從經濟利益角度出發考慮的單邊主義行動，但卻引發了各界對於北約未來定位、作用與發展方向的思考。美國《國家利益》雜誌網站最近刊文指出，蘇聯的解體意味著北約的任務和目標需要調整，加之美國的戰略中心向亞太轉移，歐洲國家應當預期到，要為自己的安全防務承擔更多的責任。
事實上，從峰會決議的口徑來看，北約應對傳統的地緣政治博弈的壓力並未隨蘇聯解體而有所放鬆。決議第二條指出，北約面臨受到威脅、不可預測和不斷變化的安全環境，各個戰略方向的挑戰接踵而來，當然也沒往了批評俄羅斯，表達對俄羅斯的不信任感與不安全感。北約第五條的“集體自衛權”更是成為了歐洲國家，尤其是波蘭和波羅的海國家提供安全感的主要依據。而自2014年英國威爾士峰會以來，北約的戰略重心也在逐漸向歐洲傳統的地緣博弈方向靠攏。
在非傳統議題上，近年來北約架構下也承擔了更多的責任和義務，比如從此次峰會決議中提及的眾多威脅，包括恐怖主義、網絡安全、混合戰、以及中東或北非亂局等。作為一個為全體成員國提供安全公共產品的組織，隨著當前非傳統安全風險的不斷浮現和傳統軍事對抗在海、陸、空、天、網等多維空間中體現，北約不斷加入新的合作領域也是大勢所趨。這也顯示了歐美在這方面有共同的安全問題。
歐洲的反思與行動
隨著安全問題的增加，歐洲國家也逐漸意識到有必要在安全防務方面擴張支出。近年來，由於經濟危機導致的財政緊縮，諸多歐洲國家防務費用捉襟見肘，如英國海軍相較於冷戰前削減了約三分之一的艦艇，甚至為了更換新航母而將作為海軍旗艦的直升機航母“海洋號”賣給巴西；德國聯邦國防軍的主要武器裝備只有不到一半處於可用狀態，可用的空軍戰機甚至還不到總數的三分之一。
在2014年的威爾士峰會上，北約國家提出至2024年，防務開支未達標成員國需將費用提高至本國GDP2%的目標。而北約7月10日公佈的報告顯示，2018年北約成員國國防開支總值上漲1.84%，並從2012年以來首次超過1萬億美元。北約秘書長斯托爾滕貝格指出，歐盟成員國和加拿大的軍費開支將在2024年前達到2660億美元。同時，歐盟國家也在探索組織聯合部隊的可能性。2018年6月，愛沙尼亞、法國、德國、比利時、丹麥、葡萄牙、西班牙、荷蘭和英國的國防部長簽署了建立歐洲快速反應部隊的意向書，而這一提議最早由法國總統馬克龍提出。
在北約的合作之外，歐盟也試圖探索新的防務合作計劃，以在跨大西洋體系下提供更多的安全保障。2017年11月，23個歐盟成員國在布魯塞爾共同簽署了“永久結構性合作”防務協議（PESCO），提出20項涵蓋共同防禦領域的軍事、後勤、訓練及基地保障等項目，包含一份涵蓋“定期增加國防預算”、“將20%的國防支出用於採購軍備”以及“將2%的國防支出用於科研開發”等議題的承諾清單，並計劃設立初始規模55億歐元的共同防務基金，用於購買武器以及防務研究和日常運營等。在2018年6月，德國總理默克爾和法國總統馬克龍會晤後達成的《梅澤貝格宣言》上，歐盟兩大國共同提出對歐盟加強防務合作的政治支持。顯示了歐盟國家在特朗普就北約軍費問題施壓後，試圖探索“不將雞蛋放在同一籃子裡”的路徑。同時，在PESCO的協議中，也對成員國定期增加軍費以及使用方向提出了明確要求，客觀上反映了歐洲國家對於其防務投入陷入停滯的反思。
北約難解的安全難題
然而，歐洲國家仍然難以承受“美國缺失”的北約。從軍事能力和威懾上面，歐洲國家仍然無法根本改變對美國駐軍的依賴。事實上，從軍費和人員看，歐洲國家總規模並不算小。即使多數歐盟國家的軍費遠未達到北約設定的目標，但總量上卻遠遠高於俄羅斯。根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所的數據，2017年俄羅斯防務開支總計663億美元，而歐盟國家僅英國、法國、德國防務開支總和即達到1491億美元，在軍隊人數方面也比俄羅斯規模龐大。
但歐盟國家的防務開支與其戰鬥力是否成正比仍是問號，即使按照特朗普的要求，歐洲國家即刻將軍費提至GDP的2%，其對地緣博弈的實際意義也不甚明晰，更多還是“共擔責任”的象徵意義。此外，自二戰以來美國即在歐洲提供安全公共產品，歐洲國家對於長期和平之下自己承擔安保任務、建設獨立防務能力仍不適應，從“一心一意謀發展”的思維中轉變也需要過程。
儘管歐洲的確在安全上面臨上述的諸多挑戰，然而正是從這些安全威脅中，我們可以找到北約的“過時”之處，那就是以冷戰思維推進地緣戰略的做法。
自蘇東劇變以來，北約和歐盟攫取“冷戰紅利”，迅速收編一批“小夥伴”，將其防區邊界推進到俄羅斯的前沿，同時以反導系統、駐軍前置等擠壓俄羅斯的戰略空間。在其合作框架下，北約成員國追隨美國參與了海灣戰爭、科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭、干涉利比亞等軍事行動，為美國的霸權擴張鋪路。然而在近些年，擴張與威懾卻受到了回擊，傳統安全和恐怖主義、難民問題等非傳統安全挑戰紛至沓來。
可以預見的是，無論是打出制裁、干涉和威懾的組合拳，還是謀求聯合自強、走擴軍備戰之路，均無益於真正解決歐洲的安全問題。或許西方與俄羅斯建立互信和歐亞大陸安全風險管控框架，同時尊重彼此的地緣政治核心利益，才是破解“北約前景困局”的治本之道。當然，如果真的做到了上述這些，北約或許也就失去了存在的必要，變得真正過時了。
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