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文 | 北京市平谷區人民法院行政庭 郝玉潔
“一江碧水，兩岸青山”，這是古人眼中的美景，同時也是我們現代人共同的願景。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對待生命一樣對待生態環境，要實現綠水青山的目標，需要全社會的共同努力。
因認為北京市平谷區園林綠化局怠於履行代為補種的法定職責，致使國家和社會公共利益處於受侵害狀態，北京市平谷區人民檢察院向平谷區人民法院提起行政公益訴訟。2018年3月26日上午，該案在平谷法院公開宣判，法院確認被告平谷區園林綠化局未依法強制執行《責令補種樹木通知書》的行為違法。該案是北京市法院首例敲響法槌開庭審理的行政公益訴訟案件，也是《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》施行後首例宣判的案件。
起訴：怠於履職，公共利益被損，理應被訴
平谷區檢察院認為，森林資源是一種特殊的維護生態、保護環境、調節氣候的資源，具有水源涵養、水土保持、氣候調節、環境淨化、生物多樣性保護等森林生態功能，在維護和保持公共環境方面具有舉足輕重的作用。平谷區園林綠化局作為本區林業主管部門，具有對森林資源管理和保護的職責。
平谷區檢察院訴稱，由於北京梨樹溝旅遊開發有限公司（以下簡稱“梨樹溝公司”）在未辦理林木採伐許可證的情況下，擅自將位於北京市平谷區黃松峪鄉梨樹溝村5隊城臺梁處黃松峪鄉梨樹溝村集體所有的32株青杏子樹砍伐，平谷區園林綠化局曾作出《行政處罰決定書》，對梨樹溝公司進行罰款處罰，同時作出《責令補種樹木通知書》，責令梨樹溝公司補種樹木96株，樹種為橡子樹，補種時間為自2015年3月31日至2015年10月31日止，補種地點為平谷區黃松峪鄉梨樹溝村。行政處罰作出後，梨樹溝公司繳納了罰款，但未按照《責令補種樹木通知書》的要求進行補種。根據《中華人民共和國森林法》的規定，違法行為人拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，平谷區園林綠化局負有代為補種的法定職責。《責令補種樹木通知書》限定的期限屆滿後，平谷區園林綠化局未履行代為補種的法定職責，屬於怠於履職。為此，平谷區檢察院向平谷區園林綠化局發出了《檢察建議書》，建議平谷區園林綠化局按照行政處罰和責令補種樹木通知的要求依法履行修復被毀林木的代履行職責。但該局仍怠於履行代為補種的法定職責，致使國家和社會公共利益仍處於受侵害狀態。請求法院確認平谷區園林綠化局怠於履行代為補種職責的行為違法並判令平谷區園林綠化局依法履行代為補種的職責。
答辯：有心履職，客觀條件所限，並非懈怠
平谷區園林綠化局辯稱，其收到《檢察建議書》後高度重視，立即召集相關部門進行了調查，在查明相關情況後，及時向檢察機關作出了覆函，已經表示將按照《檢察建議書》的要求進行履責，並不存在怠於履行法定職責的行為。
平谷區園林綠化局還特別強調，平谷區檢察院以平谷區園林綠化局未在一個月內代為補種為由認為平谷區園林綠化局怠於履行職責，屬於對《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的僵化理解。理由是，其接到《檢察建議書》時正值寒冬，不適宜補種樹木。所謂的怠於履行職責，應當是接到檢察建議後，主觀上不重視或惡意地拒絕履行，而平谷區園林綠化局是限於客觀條件限制，並已給出了明確的履行時間，不屬於怠於履行職責的行為。因此，檢察機關應當以行政機關的處理態度、處理方案及基於現實合理情況作出判定，而不是僵化理解。
探索：試點期間，各方觀點紛爭，積極統計調研
據案件的參審法官介紹，該起案件受理時，正處於檢察院提起公益訴訟案件的試點工作期間，其他省市對這類案件作出過裁判，北京市其他法院也受理了一起行政公益訴訟案件，但這起案件是平谷法院受理的第一起行政公益訴訟案件。參審法官迅速向庭長、主管副院長進行彙報，平谷法院院長祖鵬主動要求擔任案件的承辦人。
“這起案件，是平谷法院受理的第一起行政公益訴訟案件，無先例可循，作為院長，我應當主動審理重大、疑難、複雜案件。”正如祖鵬院長所說，當時，審理行政公益訴訟案件是一項全新的審判工作，沒有直接針對行政公益訴訟的法律和司法解釋。為此，平谷法院行政庭全員配合，向上級法院進行層報，收集最高人民法院、最高人民檢察院關於開展行政公益訴訟案件試點工作的相關規定，對其他省市已開展的行政公益訴訟案件的審理過程進行學習、對已生效的裁判文書進行了彙總，掌握了第一手資料，為案件的審理打下了堅實的基礎。
經過統計、調研，法官們發現，由於公益訴訟尚在試點期間，相關試點工作的開展並沒有統一的上位法標準，沒有細化實施的政策依據與法律依據，試點法院對案件的受理、審理都處於自行摸索的狀態。根據各地情況，對於行政公益訴訟，各界的觀點分歧主要集中在起訴條件、案件管轄、檢察機關的訴訟地位、案件處理方式、舉證責任等方面，各試點法院在對檢察院住所地、法定代表人、出庭人員稱呼的書寫上，在上訴、抗訴的交代方式上都各不相同。
經過多次研討、彙報，起訴條件、送達程序、提交手續等諸多細節操作被逐一敲定，法官們對於這起案件的審理越來越充滿了自信。
訴中：多方努力，關注公益訴訟目標，補救受損利益
根據法官總結，案件的爭議焦點集中於平谷區園林綠化局是否具有怠於履行法定職責的情形，訴辯雙方的觀點針鋒相對。而隨著訴訟流程的逐步推進，北京的春天也如期而至。
“雖然案件到了訴訟程序中，但行政訴訟程序的設置並不是為了顯示雙方之間的對抗、對立。尤其在公益訴訟中，我希望各方都能夠將關注點回歸到公共利益的維護上。”祖鵬院長提示平谷區園林綠化局在訴訟中也可以有所作為，平谷區園林綠化局迅速啟動了執法程序，與梨樹溝公司以及具有造林資質的錦繡綠都公司簽訂了《補種樹木協議》，2017年3月就完成了首次補種。
參審法官提到：“其實對於平谷區園林綠化局已經著手開始補種樹木的行為，平谷區檢察院是表示認可的。但是同時，我們還有一個共同的擔憂，就是樹的成活是需要一個過程的，補種的樹能否成活，也不是一兩天就能看到的。但最起碼有個好的現象，就是我們都在為把受損的公共利益補救回來而努力。”
平谷區園林綠化局補種樹木後，法官組織雙方進行了多次現場勘查。平谷區檢察院持續關注平谷區園林綠化局的執法活動，而平谷區園林綠化局也變被動為主動，在2017年5月進行了初步驗收，在2017年9月進行了二次驗收，隨後，又於2017年11月針對前一次補種的部分樹木不達標、未成活情況進行了二次補種。
開庭：做足準備，庭審規範進行
開庭審理前，法官組織雙方當事人進行了證據交換，向各方當事人送達了證據清單副本，簡要聽取雙方對於證據的意見。隨後，召開了庭前會議，對出庭人員資格進行審查，對訴訟權利義務進行告知，對迴避事項進行處理。參審法官稱，證據交換和庭前會議的設置主要還是解決訴訟程序問題，也能讓法院以及雙方當事人通過對證據的審查，準確總結爭議焦點。
庭審過程可謂張弛有序，在《中華人民共和國森林法》規定的“代為補種”職責應當如何履行以及檢察機關的訴前程序如何操作上，雙方當事人進行了充分的辯論。同時，雙方也有達成共識之處。
平谷區檢察院檢察長賀衛在庭審中稱，平谷區檢察院的督促起到了效果。其起訴後，平谷區園林綠化局的態度有了轉變，進行了履職。檢方提起公益訴訟督促行政機關履職的目的已經達到，故申請撤回“判令平谷區園林綠化局依法履行代為補種職責”的訴訟請求。
平谷區園林綠化局局長陳軍勝當庭表示：“園林部門的局長是履行園林資源保護的第一責任人。作為出庭應訴的行政機關負責人，通過庭審，我進一步認識到了生態環境、林木資源保護的極端重要性，將按照自己的工作職責，保護好林業資源，落實十九大精神，並歡迎各方進一步監督。”
宣判：法院一審判決確認被告不作為違法
2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》開始實施，司法解釋對檢察機關提起公益訴訟時的身份、審判規則、判決方式一一作出了規定。
“司法解釋的實施是一場及時雨，為我們在判決書的法律適用上提供了依據。”參審法官在談及該司法解釋時如是說。
最終，平谷法院經審理認為，《中華人民共和國森林法》所規定的代為補種屬於代履行，屬於行政強制執行方式的一種，應當遵循《中華人民共和國行政強制法》中關於強制執行的一般規定。若違法行為人未在《責令補種樹木通知書》限定的期限內履行補種樹木的義務，平谷區園林綠化局作為林業主管部門，應當強制執行《責令補種樹木通知書》，履行催告、送達代履行決定書等程序。梨樹溝公司未在《責令補種樹木通知書》所限定的補種期限內履行補種義務，平谷區園林綠化局未予強制執行，導致行政決定的內容未能得到及時執行，在接到平谷區檢察院發出的《檢察建議書》後，平谷區園林綠化局仍然沒有依法實施行政強制執行程序。平谷區園林綠化局的行為屬於怠於履行法定職責的不作為行為，違反法律規定。
同時，對於平谷區園林綠化局關於其收到《檢察建議書》時正值冬季無法實施代為補種行為為由，認為其不存在怠於履行法定職責的主張，法院進行了回應。法院認為，根據《中華人民共和國行政強制法》的規定，實施代為補種行為前還應當依法進行催告等程序，而催告等程序的實施並不受季節因素的影響，故對平谷區園林綠化局的辯解，法院不予採納。
結合平谷區園林綠化局在本案訴訟期間已經委託錦繡綠都公司代為補種樹木並對已補種樹木進行驗收，且平谷區檢察院撤回“判令平谷區園林綠化局依法履行代為補種職責”的訴訟請求的事實，法院對於平谷區檢察院要求確認平谷區園林綠化局怠於履行法定職責的行為違法的主張，予以支持。
至此，北京市首例公開開庭審理的行政公益訴訟案件一審程序落下帷幕。庭審結束後，平谷法院對本案的審理情況向平谷區各行政機關進行了通報。
延伸：共話公益訴訟
作為案件的主審法官，祖鵬審判長稱，隨著改革開放不斷深化，國家治理、社會管理、經濟發展都進入新時代，一些發展中產生的不平衡不充分等現實問題也為司法實踐提出了嶄新的課題，河流汙染、霧霾治理、食品安全、消費者權益保護等涉及公益保護的領域，由於法律制度尚不健全，通過既有訴訟渠道解決存在一定困難。如何通過制度性手段治理這些難題不僅關係到公共利益的維護，更是對國家治理能力的重大考驗。在此背景下，行政公益訴訟制度的建立無疑是對公眾利益呼聲的有力回應，具有重大現實意義。通過督促行政機關>>本案宣判現場依法履職，保護國家利益和社會公共利益是行政公益訴訟的根本目標，希望行政機關能夠正確認識和理解行政公益訴訟的意義。
參審法官還強調，行政公益訴訟案件中，平谷區檢察院是當事人，但同時還具有監督審判工作的職能，訴訟程序必須高標準、嚴要求，接受檢察機關的監督。“畢竟是北京市首例開庭、首例宣判的行政公益訴訟案件，我希望我們法院能夠做出好的表率，為今後全市其他法院這項工作的開展帶個好頭。”
平谷區政府法制辦副主任賈志全認為，檢察公益訴訟的推進是對行政權的有效監督，有利於促進行政機關依法行政，助力法治政府建設，為經濟社會改革發展提供良好法治環境。平谷區政府法制辦作為政府的法制部門，將積極發揮職能，不斷探索，主動作為，積極配合區法院行政公益訴訟案件的探索實踐，不斷推動轄區各行政機關依法行政。
檢察機關提起公益訴訟作為促進依法行政、維護社會公共利益的重大制度設計，是推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要舉措。平谷法院受理並審理該起行政公益訴訟案件，是司法回應社會需求的有效嘗試，開啟了平谷法院以司法助力自然環境保護，推動生態文明建設，促進區域國民經濟持續、健康發展的新階段。
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《中國審判》雜誌2018年第8期
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