最高人民檢察院張軍檢察長到北京市檢察院調研時強調，要研究法律監督和各項具體檢察工作之間的關係，貫徹落實憲法職責，推動檢察事業創新發展。其中較為重要的一條就是要明確，批捕公訴工作與訴訟監督工作能否合理分工，怎樣分得開、分得好？哪些該分，哪些當合？
傳統的偵查監督部門將批捕和偵查監督兩種職能混在一起，公訴部門將公訴和刑事審判監督兩種職能混在一起。而這種“混搭”並非那麼和諧，由於職能配置不科學，分工不合理，實際情況是造成長期存在司法辦案和檢察監督一手硬、一手軟，甚至兩手都軟、兩手不協調的問題。實行訴訟職能和訴訟監督職能適當分離、機構合理分設後，實現了職能優化配置、機構合理分工，做到該分則分、當合則合、分合得當。這一切北京市檢察機關是怎麼做到的呢？
首先是把同批捕起訴關係不大，或者完全能夠切割清楚，可以獨立運行的立案監督、“兩法銜接”、刑事抗訴等工作分別由專門監督機構或組織負責。比如立案監督和監督行政執法機關移送刑事案件這兩項工作，同批捕工作基本沒有關係，所以把兩者強拉在一起，說要在批捕工作中開展立案監督，真的有點“拉郎配”的感覺。北京檢察機關的做法是，將這兩項職責交由獨立的偵查監督部門負責，專案專辦，術業專攻，效果很好。在實踐中，監督部門按照監督規程，針對訴訟違法行為實施立案、調查、核實、審查、糾正、跟蹤反饋，推動監督工作由“辦事模式”向“辦案模式”轉變，有理有據地提出專業監督意見，讓被監督單位更加心服口服。從實踐效果來看，單獨設立以後，被監督單位對檢察建議和糾正違法的回覆反饋率提高了，認為監督到點子上，幫助他們改進了工作，更加認同監督不單是糾正，同時也是支持。
其次是對同批捕起訴工作有一定關聯的訴訟違法，比如依託在辦批捕起訴案件發現的訴訟違法行為，一般情況由司法辦案部門及時按程序辦理，但是屬於較重的訴訟違法行為，需要適用訴訟違法調查程序，提出糾正違法、檢察建議的，則移送給專門監督機構或組織負責辦理。 這種有區別的處理方法，實際上是掌握“適當”原則，有必要、有可能分出來的就分出來，否則就不分。同時，北京市檢察機關通過在司法辦案部門和專門監督部門之間建立線索發現、移送及辦理反饋機制，協調配合機制，上下銜接機制，跟蹤督促機制等配套制度，保證司法辦案部門和檢察監督部門在工作運行上“分得開”，在工作聯絡上“連得上”。這樣做的結果是既有利於辦案，也有利於監督。
再次是對分散在各部門的各種偵查活動監督，各類刑事抗訴、刑事審判監督工作進行整合，增強偵查監督、刑事審判監督工作的整體性。在傳統辦案和監督模式中，偵監、公訴、控申，甚至監所等檢察部門都有一定的偵查監督職能，多頭對外，缺乏統一管理；抗訴工作分別由公訴、控申、監所等檢察部門負責，力量分散，標準不一。北京檢察機關偵查監督、刑事審判監督部門單獨設立以後，整合各項偵查監督、刑事審判監督工作，有效解決了分散化、碎片化問題，促進了各項監督工作的開展。單獨設立以後，偵查監督部門創新在公安機關執法辦案管理中心派駐檢察室工作模式，推動了立案監督、偵查監督覆蓋公安機關執法辦案一線；健全與行政執法部門信息共享、工作協調機制，設立常設辦事機構，把行政機關移送涉嫌犯罪案件情況納入政府和有關部門的綜合考核評價體系，建立起了全市統一的行政執法與刑事司法銜接信息平臺。審判監督部門同步審查一審法院裁判文書，提出二審抗訴，辦理刑事申訴案件，對法院減刑、假釋裁定進行審查。合理分工以後，監督部門不是沒事可幹，而是大有可為，職能配置進一步理順，監督整體性進一步凸顯。
最後是根據實際情況設置專門監督機構或組織。在北京全市檢察機關進行內設機構改革之前，北京市檢二分院就進行了在辦案部門內部設置專門監督工作組的探索，取得了有益的經驗。在內設機構改革中，北京檢察機關充分考慮各級各地檢察機關特點和實際需要，不搞上下一般粗，有的院成立了專門的偵查監督部、刑事審判監督部，有的院統一整合為刑事訴訟監督部。不排除有的規模小的院可以不設專門監督機構，而只在司法辦案部門設立專門的訴訟監督組。
實踐證明，批捕公訴工作和訴訟監督工作的優化配置、合理分工，有力地扭轉了監督工作弱化的現象，促進了檢察監督與司法辦案“兩手抓、兩手硬，兩手協調”，實現了監督從“副業”向“主業”的轉變。2017年，北京市檢察機關監督偵查機關立案同比上升148%，監督撤案同比增長3.2倍；建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件增長373%；提出刑事抗訴同比增長52%。北京市檢察機關工作的實際效果，回應了新時代人民群眾對於司法公正和程序正義的新關切，大大促進提升了檢察機關的司法公信力。
知多一點
如何正確理解檢察監督和司法辦案的關係？
檢察監督不能脫離司法辦案，但檢察監督和司法辦案是兩件事，而不是一碼事，不能相互混淆或替代。要把握三條：
其一，所謂不能脫離“辦案”，首先要看是“誰”的辦案。法律規定，檢察機關對公安機關的偵查活動是否合法實行監督，對法院的審判活動是否合法實行監督。也就是說，檢察機關要發現、核實和糾正公安、法院在辦案中的訴訟違法行為。所以，先要從被監督方面的“辦案”理解監督不能脫離辦案。
其三，對訴訟違法行為的核實、糾正，既是監督，也是辦案，是辦理“案中案”，即對司法案件中的訴訟違法行為進行監督的案件。辦理監督案件，要按監督程序，其結果是提出糾正違法或檢察建議，區別於辦理訴訟案件的相互配合、相互制約，以及司法案件辦理程序。所以監督也是辦案，只不過與司法辦案對象不同、程序不同、結果不同，是兩種不同性質的辦案。
（供稿：北京市人民檢察院法律政策研究室主任 閆俊瑛）
（總第773期）
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