文章選自公眾號
編者按
在新冠疫情席捲全球的當下，世界衛生組織（WHO）作為指導和協調衛生問題的核心國際組織，經受著全新病毒和大國角力的雙重挑戰。在從“國際衛生”到“全球衛生”的術語變革背後，是什麼使WHO轉變生存策略，走向“全球衛生”的中心？本文簡要回顧了WHO成立頭50年的發展史，架構起WHO與“全球衛生”之間的聯繫。
作品簡介
【作者】西奧多·布朗（Theodore M. Brown），美國羅切斯特大學歷史學與醫學人文名譽教授；馬科斯·奎託（Marcos Cueto），巴西奧斯瓦爾多·克魯茲基金會旗下醫學與科學史中心（Casa de Oswaldo Cruz）研究員；伊麗莎白·費（Elizabeth Fee），科學、醫學與健康史學家，生前（2018年逝世）曾任美國國家醫學圖書館醫史部部長。
【編譯】周玫琳（國政學人編譯員，倫敦大學亞非學院歷史系在讀博士生）
【校對】趙 雷
【審核】許文婷
【排版】楊 洋
【來源】Brown, T. M., Cueto, M., & Fee, E. (2006), "The World Health Organization and the transition from “international” to “global” public health," American Journal of Public Health, 96 (1), 62-72.
期刊介紹
《美國公共衛生雜誌（American Journal of Public Health）》是美國公共衛生協會（American Public Health Association，APHA）發行的經同行審議的機關性月刊，致力於出版公共衛生領域的研究、研究方法和項目評估等方面的原創文章。該期刊創立於1911年，其使命是促進公共衛生研究、政策、實踐和教育。2017年，該刊的影響係數為4.380，在社會科學引文索引（SSCI）“公共、環境與職業衛生”類別內的156種期刊中位列第4。
世界衛生組織與公共衛生從“國際”到“全球”的轉型
The World Health Organization and the Transition from "International" to "Global" Public Health
內容提要
“全球衛生（global health）”一詞正在快速取代“國際衛生（international health）”這一更舊的術語。本文描述了世界衛生組織（WHO）在公共衛生事業從“國際”轉向“全球”過程中的角色，並認為“全球衛生”是作為更宏大的政治和歷史進程的一部分出現的，在該過程中，WHO發現其主導角色受到挑戰，並開始在一組變動的權力聯盟中重新尋找自己的定位。從1948年到1998年，WHO從毋庸置疑的國際衛生領袖演變為一個危機重重的組織，面臨財政短缺、地位削弱的問題，尤其是在強有力的新參與者影響力上升的情況下。本文認為，WHO開始將自身重塑為全球衛生事業的協調者、戰略規劃者和領導者，這是一種應對轉型的國際政治環境的生存策略。
文章導讀
01
導言
近來的醫學與公共衛生學文獻體現出一個正在進行的重要轉型。諸如“全球”（global）、“全球化”（globalization）及其衍生詞彙到處都是，而在國際公共衛生的具體語境下，“全球”似乎成為更受青睞的權威性術語。作為一項指標，生物醫學搜索引擎PudMed上的條目數說明“全球衛生（global health）”一詞正在快速崛起，似乎即將取代“國際衛生（international health）”。儘管大學、政府機構和私人慈善事業都廣泛使用“全球衛生”一詞，其根源與意義卻依舊不清晰。本文圍繞全球衛生術語的誕生提供歷史見解。作者認為，這種術語轉變不僅僅是一種語言潮流，對其進行研究將具有重要的學術意義。本文旨在對“全球衛生”的意義、出現和重要性進行批判性分析，並將其受到的追捧置於更廣的歷史背景下理解。本文尤其關注世界衛生組織（WHO）在國際與全球衛生中的作用，以及該組織在從“國際”到“全球”概念的轉型過程中所扮演的能動者（agent）角色。
作者首先定義並區別了一些核心術語。“國際衛生”一詞早在十九世紀晚期和二十世紀早期就流行了，當時它主要強調對跨國界（“國際”的意義所在）流行病的管控。“政府間（intergovernmental）”指涉主權國家政府之間的關係，而“政府間衛生”特指這種關係範疇下的公共衛生政策與實踐。一般而言，“全球衛生”意味著把對整個星球的人民健康需求的考慮置於個別國家的關切之上。“全球”一詞也與各種超越政府或政府間性質的組織機構（例如媒體、具備國際影響力的基金會、非政府組織、跨國集團等）重要性增強有關。從邏輯上講，“國際”、“政府間”和“全球”未必互斥，而且實際上可以互相補充。所以，可以說WHO是一個
政府間機構，它執行國際職能，並以促進全球健康為目標。在理解這些定義的基礎上，不難發現，全球衛生並不全是過去幾年的新發明。“全球”一詞早在上世紀90年代之前就被間或使用，例如：從50年代到70年代，WHO發起過“全球消滅瘧疾計劃”，其多份手冊、報告、研究的標題或主題涵蓋“全球”一詞。但在當時，該術語至多隻是被零星使用在官方聲明和文件中，影響有限。如今，人們更頻繁地提及全球衛生。但問題依舊存在：多少人參與了這場術語的更迭？他們如何理解這一變化，是潮流一時、微不足道還是鞭辟入裡？在1999年出版的一份題為《美國公共衛生領袖轉向全球衛生新範式》報告中，29位“國際衛生領袖”給出了他們的答案。在這些受訪者中，一半認為不需要新術語，“全球衛生”不過是無意義的專業行話；另一半認為國際衛生和全球衛生之間有深刻的區別，而“全球”顯然更具跨國性（transnational）。
1998年，雅克（Derek Yach）和貝徹（Douglas Bettcher）的文章《公共衛生的全球化》向抓住新全球衛生的精髓和根源更近了一步。在對“全球化”進行定義後，他們提出公共衛生的全球化具有積極與消極的兩面性：一方面，有用的技術、觀點和價值得以便捷傳播；另一方面，一系列風險出現，包括削弱的社會安全網絡、便利化的菸草、酒精與精神類藥物銷售、傳染病的世界性傳播和環境的快速惡化，它們都有危險的公共衛生後果。但是，雅克和貝徹相信WHO能夠將這些風險轉化為機遇。他們認為，WHO能夠通過加強其全球監控與警示體系及協助提供更有效的信息和監控系統，創造一個“全球早期預警體系”。他們認為，即便最強大的國家也會認同這套新的全球性相互依賴的世界體系，因為它們會意識到參與是符合其最大利益的。
本文作者認為，雅克和貝徹在提倡全球公共衛生的優點與WHO的領導作用時批判性不足。他們援引了希爾瓦（George Silver）的批評。希爾瓦指出雅克和貝徹其實為WHO工作，且他們樂觀的立場和WHO官員及其支持者相仿；但WHO實際上情況糟糕，其“領導力已經流向財力更雄厚、影響力更大的世界銀行，使命也被分散給其他聯合國機構”；富裕的捐助國拖欠鉅額款項，這讓聯合國及其機構“陷入混亂，受財政短缺和內部無能掣肘，被地盤之爭和跨國界政策打擊”。在這種現實下，雅克和貝徹對全球公共衛生的倡導及其與WHO的緊密聯繫至少是耐人尋味的——為什麼廣受批評、顯然束手束腳的WHO的發言人對“全球”公共衛生表現得如此樂觀？
02
世界衛生組織（WHO）發展史簡述
2.1 早期發展（20世紀40-60年代）
回顧WHO從1948年到1998年的歷史，可以幫助我們更好地理解雅克和貝徹——以及更廣義的WHO組織——的角色。在這段時期內，WHO從國際衛生毋庸置疑的領袖，轉變為在充滿競爭的全球衛生世界中尋求自己的位置。
1948年，隨著在瑞士日內瓦召開的第一屆世界衛生大會正式批准其章程，WHO成立。為全球衛生建立常設性機構的設想可以被追溯到1902年的美洲共和國國際衛生署（International Sanitary Office of the American Republics），其後該組織發展為泛美衛生局（Pan American Sanitary Bureau）和泛美衛生組織（Pan American Health Organization）。洛克菲勒基金會（尤其是其國際衛生部）也是20世紀早期十分重要的國際衛生參與者。兩個設立在歐洲的國際衛生機構也十分重要，一是1907年成立於巴黎的國際公共衛生署（Office Internationale d’Hygiène Publique，簡稱OIHP），該組織聚焦關於國際衛生協議和流行病信息交流的基本活動；二是從1920年開始運作的國際聯盟衛生組織（League of Nations Health Organization，簡稱LNHO），該組織總部設在日內瓦，資助了一系列國際疾病（防治）項目，並公開流行病情報與技術報告。儘管面臨種種困難，OIHP和LNHO都經歷了第二次世界大戰的考驗，在戰後定義國際衛生未來的關鍵時刻依然存在。
1945年，決議成立聯合國的國際會議同時決定創立一個新的專門衛生機構。與會者首先組建了一個由傑出的衛生專家組成的委員會。該委員會在1946至1948年間舉行會晤，籌備新國際衛生組織。泛美衛生局和聯合國善後救濟總署（UNRRA）的代表也參與了這一過程。
在此背景下，第一屆世界衛生大會於1948年6月在日內瓦舉行，WHO正式成立。OIHP、LNHO和UNRRA都被整合進這一新機構。泛美衛生局被允許保留作為一種區域化計劃的自主地位。WHO正式將世界劃分為一系列區域，包括美洲、東南亞、歐洲、東地中海、西太平洋與非洲，但它在50年代前並未完全施行這種區域化。儘管“國際”和“政府間”思路在40年代和50年代很流行，但WHO的命名以“世界（world）”為首，其實昭示了一種世界範圍的“全球”視角。
第一任WHO總幹事布洛克·奇澤姆（Brock Chisholm）是一名和英國社會醫學傳統有鬆散聯繫的加拿大精神病學家。作為WHO經費的主要貢獻國，美國扮演了一個矛盾的角色：一方面，它支持聯合國體系設定的廣闊的世界性目標；但另一方面，它小心守護自己的主權，保持著在美洲以國家安全名義進行單邊干涉的權利。WHO面臨的另一個問題是其憲章必須由民族國家來正式批准和簽署，而這一進程是緩慢的。
作為一個政府間機構，WHO必須回應更大的政治環境。冷戰時期的政治尤其重要，對WHO的政策和人員造成了明顯的影響。因此，蘇聯和其他共產主義國家在1949年退出聯合國體系和WHO後，美國及其盟國很容易（在其中）施加決定性影響。1953年，奇澤姆的總幹事任期結束，由巴西人馬克裡諾·坎道（Marcolino Candau）接替。坎道擔任這一職位長達20年以上。從1949年起，WHO是美國利益的緊密同盟，直到1956年蘇聯重返聯合國和WHO。
1955年，坎道被委任監督被同年世界衛生大會通過的WHO消滅瘧疾運動。消滅瘧疾的宏偉目標，是在人們對廣泛噴灑滅蚊劑DDT以消滅蚊蟲的能力懷有極大熱情與樂觀的背景下被設立並推進的。美國及其盟國相信，全球消滅瘧疾運動會促進經濟增長，為美國技術與工業品創造海外市場。它也會為當地政府及其親美人員提供支持，在對抗共產主義的戰役中助贏“人心”。對應當時的發展理論，該運動推進從外引入的技術，且在計劃與實施中不嘗試爭取當地人的參與。這種發展援助模式完美契合了冷戰時期美國用有限的社會改革推動現代化的努力。
隨著1956年蘇聯和其他共產主義國家的迴歸，世界衛生大會的政治均衡出現變動，而坎道適應了這種變化的力量平衡。在60年代期間，消滅瘧疾運動遭遇了嚴重困難；最終在1969年，該運動遭遇了巨大且尷尬的失敗。該年，通過宣佈在世界上許多地方不可能消滅瘧疾，世界衛生大會開始進行一場緩慢的撤退，回到過去的瘧疾控制計劃。但1969年還是有個新轉折：該屆大會強調了發展鄉村衛生體系和把瘧疾控制納入一般健康服務的必要性。
當蘇聯回到WHO時，其大會代表是該國衛生部副部長。他認為在世界範圍內消滅天花在科學上可行，社會上可期，經濟上值得。蘇聯希望在全球衛生（領域）留下自己的印記，而認識到均勢變化的坎道樂意與之合作。蘇聯和古巴分別同意提供2500萬和200萬凍幹疫苗，並於1959年世界衛生大會開啟了全球消滅天花計劃。
到了60年代，技術進步使得疫苗接種更便宜、便捷、有效。美國對消滅天花的興趣陡然增加。1965年，林登·約翰遜（Lyndon Johnson）指派美國代表團前往世界衛生大會，承諾美國為消滅天花的國際計劃提供支持。當時，天花疾病依舊在30多個國家肆虐。到了1967年，在世界最強有力的參與者的支持下，WHO發起了強化版消滅天花計劃，這一計劃最終將取得令人驚異的成功。
2.2 初級衛生保健的承諾與危險（1973-1993年）
在WHO內部，有一種緊張的對立存在於兩種（工作）路徑之間：一是針對人口健康的社會經濟路徑，二是聚焦技術或疾病的路徑。二者未必不相容，但他們經常發生衝突。隨著權力均衡的變動、國際參與者利益的變化、關鍵人物的智力與意識形態貢獻，以及所有這些要素和衛生政策制定過程的互動，兩種路徑獲得的關注此起彼伏。
在60-70年代，非洲國家的去殖民化、民族主義和社會主義運動的拓展、強調長期社會經濟增長而非短期技術干預的新發展理論成為當時政治環境的特徵，它們顯著影響了WHO的變化。在以“不結盟運動”為代表的組織內實現聯合後，發展中國家促成了聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）的誕生，在此它們堅決要求更公平的貿易條款與更慷慨的發展融資。在華盛頓，民權運動和其他社會運動的展開讓國家的優先事項發生變動，更自由的政治（風氣）取代了50年代的保守主義。
這種變化的政治環境被反映在WHO的相應變化中。60年代，WHO承認強化的健康基礎設施是瘧疾控制計劃（尤其是在非洲）的先決條件。1968年，坎道要求開展一項支持治療與預防保健服務的綜合性一體計劃。一位蘇聯代表呼籲展開一項組織性研究，以探究推動基礎健康服務發展的方法 。1971年1月，世界衛生大會執行委員會同意進行這項研究，其成果在1973年被呈於大會。從過去的衛生服務模式到後來的“初級衛生保健（Primary Health Care）”模式，WHO的工作方法經歷了轉型。這種新模式以非政府組織和在世界各地基層工作的醫學傳教士的思想和實踐為基礎。通過1973年中國重返聯合國一事，以及人們對中國改善鄉村衛生條件的“赤腳醫生”模式深感興趣，這一模式獲得更多聲量。這些經驗都強化了“初級衛生保健”模式的迫切性，它要求訓練社區衛生工作者、解決基本的經濟與環境問題。
推進這些新方法的先鋒是丹麥人哈夫丹·馬勒（Halfdan T. Mahler），他在1973-1988年擔任WHO總幹事。在蘇聯代表對執行委員會施加的壓力下，馬勒同意在蘇聯阿拉木圖（屆時為哈薩克斯坦首府）召開一場關於衛生服務組織的大型會議。馬勒起初是不情願的，因為他不同意蘇聯提倡的高度集中、醫學化的衛生服務供給方法。1978年9月，蘇聯成功舉辦該會議，但該會議本身更反映了馬勒而非蘇聯的觀點。《阿拉木圖初級衛生保健宣言》（以下簡稱《阿拉木圖宣言》）與“在2000年實現全民健康”的目標，都在推崇一種關於衛生和社會經濟發展的“交叉”並多維的方法，強調“適宜的技術”運用，並敦促社區積極參與各層級衛生保健與健康教育。
由於一些國際機構缺乏耐心，WHO的“初級衛生保健”概念後來遭到扭曲，一些學者對此感到遺憾。很多政府、機構與個人認為WHO的這一構想“不切實際”且不可實現。將《阿拉木圖宣言》的理想主義簡化為一系列實際技術干預的過程始於1979年在意大利貝拉吉奧舉辦的一場小型會議，該會議深受美國與會者及政策的影響，由洛克菲勒基金會贊助資金，也得到了世界銀行的援助。貝拉吉奧會議聚焦於一個與《阿拉木圖宣言》的“初級衛生保健”不同的概念：“選擇性初級衛生保健（Selective Primary Health Care）”，該概念的基礎是務實、低成本的干預，其規模有限，易於監控和評估。主要由於聯合國兒童基金會（UNICEF）的支持，“選擇性初級衛生保健”得以在兒童衛生方面得到操作化。
80年代，WHO不得不重視世界銀行不斷增長的影響力。1979年，世界銀行創立了人口、健康與營養部，並採取了一套資助衛生計劃的政策。世界銀行在其1980年的報告中提出，其援助下的直接政府行為可以對抗營養缺乏和不良健康狀況。它還指出，促進健康和營養能加速經濟增長，從而為社會部門的支出提供了正面論據。隨著世界銀行為衛生服務提供直接貸款，它也要求更有效利用資源，並探討私人和公共部門在衛生保健融資中的作用。相比國家政府，世界銀行更青睞自由市場。在發展中國家負債加劇、衛生支出來源日益稀缺的背景下，世界銀行在艾滋病疫情爆發時推進的“結構性調整”措施雖然招致劇烈批評，但也強化了其新影響力。
相較於世界銀行與日俱增的權威，在80年代，WHO的聲望開始衰落。該衰落的一大標誌是1982年世界衛生大會關於凍結WHO預算的投票。1985年，美國決定只支付其支持所有聯合國機構的核定金額的20%，並不予支付WHO的常規預算。這些事件發生在WHO與UNICEF及其他機構關係緊張之時，也是“選擇性”與“綜合性”初級衛生保健爭議甚囂塵上之時。
1988年，馬勒作為WHO總幹事的15年任期結束。出人意料的是，日本學者、前WHO西太平洋區域辦事處主任中島宏（Hiroshi Nakajima）被選為新任總幹事。
2.3. 身陷危機的WHO（1988-1998年）
作為被選為聯合國機構一把手的第一位日本公民，中島很快就成為WHO歷史上最受爭議的總幹事。他的提名沒有獲得美國和許多歐洲、拉美國家支持，而他在任內的表現也幾乎沒有撫平他們的疑慮。中島的確嘗試在許多方面（包括菸草、全球疾病監測、公私合作伙伴關係等）發起重要行動，但激烈的批評蜂擁而至，質疑他獨斷專行的行事風格、糟糕的管理能力、無法進行有效溝通、任人唯親和腐敗問題。
80年代後期，WHO問題的另一表現是“預算外（extrabudgetary）”資金的增長。誠如沃爾特（Gill Walt）所論，WHO這時經歷了一個關鍵轉型：從主要依賴“常規預算”（由成員國以人口規模和國民生產總值為基礎的捐款構成），轉向極大增加對預算外資金（來自多邊機構或“捐助”國捐款）的依賴。截至1986-1987年間，WHO預算外資金幾乎趕上常規預算的金額。截至90年代初期，預算外資金佔比反超常規預算，達到WHO總預算的54%。
由於這一預算轉型，WHO開始面臨嚴重的問題。儘管在表面上，由各成員國組成的世界衛生大會仍制定優先事項和政策，但在數量上由貧困和發展中國家主導的大會只在常規預算上有權威，而該預算從80年代初期就被凍結了。富裕的捐助國和多邊機構（如世界銀行）在很大程度上可以控制他們捐助的預算外資金。由此，他們實際上創造了一系列獨立於WHO計劃和決策結構的“垂直”項目。沃爾特認為WHO面臨的困境是，儘管預算外資金增加了組織的總預算，“這卻造成協調與持續的困難，導致融資的不可預測性，還加大了對個別捐助國滿意度的依賴”。
在80年代後期和90年代前期，世界銀行信心滿滿地踏入日益低效的WHO留下的真空。WHO官員無力或不願回應圍繞新自由主義路徑組織的新國際政治經濟。世界銀行則提出，既有的衛生系統浪費且低效，它支持更依賴私人部門的衛生保健供給，呼籲降低衛生服務提供的公共參與度。
世界銀行的政策與實踐招致爭議，但毋庸置疑的是，截至90年代前期，它已成為了國際衛生中的主導力量。世界銀行最大的“相對優勢”在於它動員鉅額金融資源的能力。到了1990年，世界銀行為衛生（項目）提供的貸款超過了WHO的總預算，而截至1996年底，世界銀行在衛生、營養和人口領域的累計貸款組合超過135億美元。但世界銀行也意識到，儘管它有強大的經濟實力與影響，WHO依舊在衛生和醫療事務上具有豐富的技術專長。各種條件說明，世界銀行和WHO合作對雙方都有好處。
03
WHO敞懷歡迎“全球衛生”
在上述背景下，WHO開始將自己重新打造為協調者、戰略規劃者以及“全球衛生”計劃的領導者。1992年1月，世界衛生大會執行委員會決定任命一個“工作組”，負責建議WHO如何在“全球變化”席捲世界的條件下更有力地開展國際衛生工作。在一定程度上，執行委員會（這一舉動）可能是在回應兒童疫苗計劃（Children's Vaccine Initiative），該行動被WHO內部理解為UNICEF、世界銀行、聯合國開發計劃署（UNDP）、洛克菲勒基金會和其他試圖控制疫苗發展的組織謀劃的一場“政變”。該工作組於1993年5月出臺報告，對WHO提出建議：如果WHO試圖維持其在衛生領域的領導地位，它必須徹底修整其碎片化的全球、地區和國家計劃，減弱常規預算與預算外資金計劃之間的競爭，而更重要的是，
增加WHO內部對全球衛生問題的重視，強化WHO在這一領域內的協調性角色。直到此時，“全球衛生”一詞都只在WHO之外被偶爾使用，且經常為政治上的左翼人士在各種“世界”議程上所用。“全球衛生相互依賴”、“全球衛生”進步對公共（而非私人）衛生服務的依賴、“全球衛生”與環境惡化的聯繫等探討層出不窮。90年代中期，大量有關全球衛生威脅的文獻被創作出來。例如，美國疾控中心（CDC）發行的新期刊開始使用“全球傳染病威脅”的詞組；各種暢銷書和新雜誌都在討論埃博拉病毒、西尼羅河病毒和生物恐怖主義。這些動向包含明確的信息：（世界）顯然面臨一種全球疾病威脅。
1998年，世界衛生大會在WHO的職序等級之外尋得一位能夠為組織恢復信譽、提供新願景的新領袖：挪威前首相、醫生和公共衛生專家格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）。布倫特蘭帶著令人欽佩的專業技能投入這項任務。她深諳環境運動中的全球思想，也對健康、環境和發展之間的聯繫有廣博而清晰的理解。
布倫特蘭決心將WHO定位成全球舞臺上的重要參與者，超越（各國）衛生部，並在決策桌前謀得一席。她希望把WHO重新打造成一個“重要部門”，能夠監視並影響全球舞臺上的其他行為體。她成立了一個宏觀經濟和衛生委員會，由哈佛大學經濟學家傑弗裡·薩克斯（Jeffery Sachs）主持，並招攬了來自世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）等組織的官員和公共衛生領袖。該委員會在2001年發佈一項報告，提出在發展中國家促進衛生對其經濟發展是至關重要的。該報告指出了一系列需要優先（處理）的疾病，它們需要集中的干涉。
布倫特蘭還開始強化WHO的財務地位，其主要方法是通過組織“全球合作伙伴”和“全球基金”把各種“利益相關者”（包括私人捐助者、政府、雙邊和多邊機構）聯繫在一起，使其聚焦於具體目標。在此舉影響下展開的半自治性項目帶來了客觀的外部資金，且通常是以“公私合作伙伴關係”的形式實現的。在這些合作伙伴關係中，一個十分重要的參與者是比爾及梅琳達蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation），該基金會在1998-2000年間向一個在世界最貧困國家防治疾病（主要通過疫苗和免疫計劃）的國際項目貢獻了多於17億美元的捐款。在數年內，約70個“全球衛生合作伙伴關係”被成立。
布倫特蘭在總幹事任期內並非毫無汙點、無可指摘。一些歸功於她的計劃其實是中島宏啟動的，例如《菸草控制框架公約》；其他不少計劃在今天看來也值得質疑，例如宏觀經濟和衛生委員會及"減少瘧疾"運動；還有其他方面沒有得到足夠重視，例如初級衛生保健、艾滋病、衛生與人權、兒童衛生等。但是幾乎沒人能否認，布倫特蘭成功實現了其主要目標：讓WHO重塑自身地位，成為快速變化的全球衛生領域中可信並矚目的貢獻者。
04
結論
本文開頭的問題是：歷史的視角如何能幫助我們理解“全球衛生”術語的誕生？WHO在這種發展中扮演了什麼角色？作者認為，基本的回答來自一個事實：在歷史的不同時段，WHO時而引領、時而反映、時而適應瞬息萬變的國際衛生形勢中的變化與挑戰。20世紀50-60年代，當生物學、經濟學和大國政治的變化改變了外交關係和公共衛生，WHO起初偏狹地側重消滅瘧疾運動，而後轉向對衛生服務發展、消滅天花等更廣闊的興趣。70-80年代，WHO發展了“初級衛生保健”的概念，但之後轉向了更務實的選擇性初級衛生保健，這是因為組織內與組織間互動出現了複雜變化，國際經濟政治秩序也有改變。90年代，WHO嘗試利用對新浮現的“全球衛生”關切的領導權，將其視作一種組織戰略，以求生存和更新。
但是，正如WHO並未發明（公共衛生的）消滅主義（eradicationist）或初級保健議程，WHO也沒有發明“全球衛生”，而是其他更宏觀的力量發揮了作用。當然，WHO協助推動了人們對全球衛生的興趣，並對新概念與新語彙的擴散貢獻卓著。在這一進程中，WHO期望重獲協調與領導的角色。WHO的組織性重新定位能否使其重建不可置否的世界人民健康管理者身份？在實踐中，這項任務會如何受到影響？目前這還是開放的問題。
