☑ 裁判要點
關於劉勇認為本訴《限期拆除違法建築決定書》不屬於行政處罰，屬於行政強制，應適用行政強制的法律規定的問題。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。”第六十八條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。”.......《行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”《行政強制法》第二條規定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”根據前述法律法規的規定，責令限期拆除違法建築決定不是行政處罰，也不是行政強制，而是行政機關作出的行政處理決定。因此，黔江區城管局與一審法院認為本訴《限期拆除違法建築決定書》是行政處罰，屬性質認識有誤，應予糾正，但不影響本訴《限期拆除違法建築決定書》的合法性。劉勇認為本訴《限期拆除違法建築決定書》屬於行政強制，應適用行政強制的法律規定的理由不成立，本院不予採納。
關於劉勇認為黔江區城管局認定涉案建築屬於違法建築證據不足，作出本訴行政行為目的不當的問題。經查，本案劉勇未舉示其修建涉案建築取得了相應的規劃審批手續的證據，而黔江區城管局舉示的證據相結合，足以認定涉案建築在黔江規劃城鎮建設用地範圍內，其建設未取得規劃審批。本案證據亦不能證明劉勇依程序向相關部門提出辦理規劃審批手續，相關部門不作處理或不予辦理。至於涉案建築是否用於生產經營，是否之前被納入違法建築查處與其是否取得規劃審批之間並無關聯。故劉勇認為黔江區城管局認定涉案建築屬於違法建築證據不足的理由不成立，本院不予採納。涉案建築雖在黔江區何家榜片區棚戶區改造項目內，但國有土地上房屋徵收與違法建築查處分屬兩種不同的法律關係，該項目本身並不足以阻卻行政機關對區域內違法建築的查處，故本院對劉勇提出的執法目的質疑，難以採信。
☑ 裁判文書
重慶市第四中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）渝04行終51號
上訴人（原審原告）劉勇。
委託代理人顧冬慶，北京京平律師事務所律師。
委託代理人張婷，北京京平律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）重慶市黔江區城市管理局，住所地重慶市黔江區新華西路轉盤工行11、12樓，統一社會信用代碼11500114759260457J。
法定代表人張維剛，該局局長。
行政機關負責人冉景高，該局黨委委員。
委託代理人孫必海，重慶森平律師事務所律師。
上訴人劉勇因訴被上訴人重慶市黔江區城市管理局（以下簡稱黔江區城管局）限期拆除違法建築決定一案，不服重慶市黔江區人民法院（2019）渝0114行初132號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人劉勇及其委託代理人張婷，被上訴人黔江區城管局的行政機關負責人冉景高及委託代理人孫必海到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原審法院審理查明，2006年至2009年期間，劉勇在位於重慶市黔江區城南街道X號房屋附近與他人共有的地塊（出讓地）上陸續搭建了14棟共計5197.44平方米（含“衛片”執法已拆除的578.21平方米）的磚混為主的棚戶建（構）築物，主要用於生產飲料、麵條加工及出租他人作倉庫。但上述建（構）築物未依法取得建設工程規劃許可證。根據劉勇當庭陳述案發前曾經去黔江區規劃主管部門申辦過建設工程規劃許可，但未獲審批。2018年5月30日黔江區城管局收到黔江區人民政府城南街道辦事處《關於劉勇違法建設案件移交的函》，該函載明：“我街道接群眾舉報居民劉勇（身份證號碼：XXX）在城南街道X號搭建棚屋（磚瓦結構），經核實，屬於未進入規劃審批程序的違法建設，違反了《重慶市城鄉規劃條例》第七十四條第一項規定……現將該案移交貴局查處。”黔江區城管局據此以劉勇涉嫌未進入規劃審批程序的違法建設形成違法建築為由，於2018年6月1日進行立案查處。黔江區城管局查處期間，對劉勇及案件相關人員進行了調查詢問。2018年6月9日，黔江區城管局向劉勇下達了渝黔江城管責改〔2018〕9號《重慶市城市管理執法責令（限期）改正通知書》（以下簡稱《責令（限期）改正通知書》），劉勇對該通知書不服，遂於2018年7月2日向重慶市規劃局申請複議。2018年9月20日，重慶市規劃局作出渝規復〔2018〕第0024號《重慶市規劃局行政複議決定書》，以黔江區城管局沒有告知劉勇享有陳述申辯權，違反了程序正當原則為由依法撤銷了黔江區城管局作出的《責令（限期）改正通知書》，但複議決定對劉勇搭建的棚屋系違法建築的事實進行了認定。2019年2月28日，黔江區城管局再次針對涉案違法構建築物進行繼續調查並進行了現場勘驗。2019年3月5日黔江區城管局向劉勇作出並送達了《責令限期拆除（回填）違法建築通知書》和《重慶市城市管理執法聽證告知書》。黔江區城管局於2019年3月18日組織劉勇進行了聽證，劉勇及其委託代理人顧冬慶參加聽證並進行了陳述和申辯。2019年3月20日，黔江區城管局依行政程序規定作出了渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》，該決定告知了劉勇的權利救濟途徑。劉勇對該決定不服，認為黔江區城管局作出該決定實體和程序均違法，遂直接起訴至法院，請求予以撤銷。原審法院另查明，2018年6月1日，重慶市黔江區規劃局作出黔江規劃函〔2018〕252號《重慶市黔江區規劃局關於對劉勇房屋認定的函》，該函認定劉勇位於黔江區城南街道X號（南青大道徵收範圍內）修建的棚房屬未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築。2019年3月1日，重慶市黔江區規劃和自然資源局作出黔江規資函〔2019〕12號《關於確認劉勇搭建彩鋼棚相關產權辦理情況的覆函》，該函確認劉勇及共有人所擁有土地上搭建的棚屋均未辦理產權登記。2017年重慶市黔江區人民政府辦公室發佈的《關於印發重慶市黔江區城市管理局（重慶市黔江區城市管理綜合行政執法局）主要職責、內設機構和人員編制規定的通知》（黔江府辦發〔2017〕127號），該規定第四條第（三）項“與區規劃局的職責分工”中明確了黔江區城管局負責“規劃城市建設用地範圍內未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築的查處”。
原審法院認為，本案的爭議焦點是黔江區城管局作出的渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》是否具備法定可撤銷的情形，即是否符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定的情形，對此分述如下：首先，2017年重慶市黔江區人民政府辦公室發佈了《關於印發重慶市黔江區城市管理局（重慶市黔江區城市管理綜合行政執法局）主要職責、內設機構和人員編制規定的通知》（黔江府辦發〔2017〕127號），該規定第四條第（三）項“與區規劃局的職責分工”中明確了黔江區城管局負責“規劃城市建設用地範圍內未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築的查處”，故黔江區城管局具有對規劃城市建設用地範圍內未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築的查處職責，其系合法的行政主體，是本案適格被告。其次，黔江區城管局在2019年3月20日作出渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》前，依程序向劉勇送達了聽證告知書和聽證通知書，並組織劉勇進行了聽證，聽證會上充分保障了劉勇的陳述、申辯權，劉勇在聽證筆錄上簽字確認。同時黔江區城管局亦向重慶市黔江區規劃和自然資源局、重慶市黔江區規劃局調查核實了劉勇搭建涉案棚屋未經產權登記、未辦理規劃審批的事實，黔江區城管局依據相關程序向劉勇作出了限期拆除違法建築決定並在決定書中告知了劉勇的救濟途徑，其程序正當，沒有違反法定程序，也不存在明顯不當的情形。再次，在實體認定方面，對劉勇所搭建的涉案棚屋系違法建築的事實已被重慶市規劃局作出的渝規復〔2018〕第0024號《重慶市規劃局行政複議決定書》進行了確認，無需贅述；同時，黔江區城管局作出涉案決定，有劉勇的陳述、土地共有權人的調查筆錄、產權部門出具的認定函等證據，故不存在“主要證據不足”的情形。最後，黔江區城管局作出涉案處罰決定的主要依據是《重慶市城鄉規劃條例》，該條例系地方性法規，黔江區城管局引用該條例，適用法律法規正確。根據庭審查明的事實，黔江區城管局亦不存在超越職權和濫用職權的情形。故劉勇認為黔江區城管局作出的渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》在實體和程序方面違法，應當撤銷的理由不成立，不予支持。綜上，黔江區城管局作出的渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》程序正當，適用法律法規正確，不具有法定可撤銷情形。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第六十九條的規定，判決：駁回劉勇的訴訟請求。案件受理費50元，由劉勇負擔。
上訴人劉勇上訴稱，一審判決認定事實不清,證據不足，適用法律錯誤,黔江區城管局作出的案涉行政行為違法,應當依法予以撤銷。具體理由如下：1.案涉行政行為不屬於行政處罰，一審法院對此認定不清。依據《國務院法制辦公室關於“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答覆》(國法秘函[2000]13號）、《國務院法制辦公室對陝西省人民政府法制辦公室的覆函》(國法秘研函〔2012〕665號)均明確指出，“責令限期拆除”不應當理解為行政處罰，故案涉《限期拆除違法建築決定書》不是行政處罰決定，案涉決定屬於行政強制，應適用行政強制的法律規定。因此，一審法院將案涉行政行為認定是行政處罰行為屬於認定不清。2.黔江區城管局認定劉勇的房屋屬於違法建築證據不足。首先，劉勇的建築物早已建成,且依據當時的法律規範劉勇主動要求辦理相關手續，但是地方政府部門以沒有強制性規定，沒給劉勇作書面的批准文件，所以未辦理相關手續並不是劉勇的主觀原因。其次，劉勇建成後辦理了一系列的經營手續並給當地財政帶來稅收，相關政府部門對此知情，然而幾十年以來也未告知劉勇需要限期拆除，由此可以看出劉勇的建築物不屬於違法建築，相關政府部門是允許劉勇的建築作為合法建築存在。再次，一審認定劉勇的房屋屬於違法建築主要是依據另外兩位權利人的證人證言以及規劃部門的答覆函、國土部門的權屬登記，但這些證據並不足以證明劉勇的房屋屬於違法建築。另兩位權利人未出庭接受法庭詢問，證言合法性存疑。黔江區城管局無權作出劉勇的建築物是否屬於違法建築的認定，缺少權利來源。另是否進行權屬登記不能證明案涉房屋屬於違法建築。故一審法院認定劉勇的房屋屬於違法建築證據不足。3.案涉行為作出的目的不當。案涉地塊因涉及徵收拆遷，由於補償標準太低，劉勇一直未與政府部門達成補償協議，相關政府部門為了強拆劉勇的房屋，以“拆違”代“拆遷”，黔江區城管局打著“拆違”的口號實施逼拆。劉勇在此生產經營多年，若沒遇拆遷，黔江區城管局也從未認定劉勇的建築物屬於違法建築。假設案涉房屋存在違建,是否就意味著必須限期拆除，是否可以採取其他補救措施，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，針對建築物不同違法情形需分情況對待，為了減低損失，應當允許劉勇補辦相關手續，由此可以看出黔江區城管局作出案涉行為目的不當，以“拆違”代“拆遷”，案涉行為應當依法予以撤銷。4.案涉行為作出程序違法。首先，案涉限期拆除決定作出所依據的《責令(限期)改正通知書》已經依法予以撤銷。其次，案涉決定未經依法送達。採用留置送達的方式應當是在受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的情形下才能採用，黔江區城管局提供的證據不能證明劉勇存在拒絕接受的情形，故黔江區城管局的送達方式不符合法律規定，程序違法。綜上，黔江區城管局作出的限拆決定嚴重違反法律規定，一審判決認定事實不清，證據不足，應當依法予以撤銷並改判。請求撤銷一審判決，撤銷黔江區城管局於2019年3月20日作出的渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》，訴訟費由黔江區城管局承擔。
被上訴人黔江區城管局辯稱，一審法院認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，劉勇的上訴理由不能成立，請求駁回上訴，維持原判。1.《中華人民共和國土地管理法》第八十三條將責令限期拆除決定認定為行政處罰，故涉案行政行為屬於行政處罰，一審認定事實清楚。2.黔江區城管局認定劉勇的房屋屬於違法建築證據充分。根據《重慶市黔江區規劃局關於對劉勇房屋認定的函》以及黔江區城市管理局對劉勇的調查筆錄等證據，能夠認定劉勇在重慶市黔江區城南街道X號修建的棚房屬於在黔江區規劃城鎮建設用地範圍內，但未取得規劃審批修建的房屋，至於房屋本身是否用於生產經營，是否之前被納入違法建築查處之列與是否取得規劃審批之間並無關聯，因此黔江區城管局認定涉案建築屬於違法建築結論正確，同時該房屋系違法建築亦得到渝規復〔2018〕第0024號《重慶規劃局行政複議決定書》、（2018）渝0120行初122號行政判決書以及（2019）渝01行終345號行政判決書的確認。3.案涉行政行為作出的目的正當。為了推動和規範黔江區的違法建築查處工作，有效維護土地和城鄉規劃管理秩序，黔江區城管局對黔江區的違法建設案件進行查處，目的正當，不存在“拆違逼拆”，也不存在“拆違代拆遷”的行為和目的。4.案涉行政行為作出程序合法。首先，黔江區城管局主體適格。根據黔江府辦發〔2017〕127號、128號文件以及黔江委發〔2019〕1號公文的規定，2017年12月28日重慶市黔江區城市管理綜合執法局下設黔江區城市管理綜合執法支隊，依法接受委託，承擔城市建設用地範圍內的未經規劃審批程序的違法建設形成的違法建築的查處。2019年1月8日因機構改革，黔江區城管局不再保留區城市管理綜合執法局的牌子，區綜合執法局的相關事務由黔江區城管局統一履行職責，因此黔江區城管局對該案具有查處職責，是適格主體。其次，辦案人員系黔江區城管局的執法人員，均有執法證件，因此實施查處的執法人員主體適格。再次，黔江區城管局接到黔江區人民政府城南街道辦事處關於劉勇違法建設案件移交函後，依法進行立案查處，在查處過程中，辦案人員為兩名正式執法人員，在查處過程中依法履行了調查、勘驗、告知、聽證、作出決定等程序。涉案的建構築物至今未辦理合法手續，違法行為一直處於連續和繼續狀態，因此黔江區城管局作出的處罰程序合法。3.黔江區城管局作出《限期拆除違法建築決定書》的主要依據是《重慶市城鄉規劃條例》，該條例系地方性法規，黔江區城管局引用該條例進行處罰適用法律正確。
原審時，黔江區城管局舉示瞭如下證據及依據：
1.黔江區城管局的統一社會信用代碼證書、法定代表人身份證明、法定代表人居民身份證複印件。
2.黔江府辦發〔2017〕127號、128號文件。
3.黔江委發〔2019〕1號電子公文。
4.黔江委辦發〔2019〕41號電子公文。
5.張宇、黃河、劉運麗的重慶市行政執法證。
6.黔江區人民政府城南街道辦事處關於劉勇違法建設案件移交函。
7.重慶市城市管理執法立案審批表。
8.黔江規劃函〔2018〕252號《重慶市黔江區規劃局關於對劉勇房屋認定的函》。
9.2018年6月21日對劉勇的重慶市城市管理執法詢問筆錄（第一次）。
10.2018年6月7日重慶市黔江區城市管理綜合行政執法局勘驗筆錄。
11.渝黔江城管責改〔2018〕9號《重慶市城市管理執法責令（限期）改正通知書》、送達回證。
12.渝規復〔2018〕第0024號《重慶市規劃局行政複議決定書》。
13.重慶市黔江區城市管理局調查與勘驗通知書、送達回執及照片。
14.重慶市黔江區城市管理局勘驗筆錄、勘驗繪圖及現場照片。
15.2018年7月9日對杜現發的重慶市城市管理執法詢問筆錄（第一次）、2019年3月1日對張俐的重慶市城市管理執法詢問筆錄（第一次）。
16.2019年3月4日對劉勇的重慶市城市管理執法詢問筆錄（第二次）。
17.黔江規資函〔2019〕12號《重慶市黔江區規劃和自然管理局關於確認劉勇搭建彩鋼棚相關產權辦理情況的覆函》。
18.重慶市黔江區城市管理執法案件集體討論記錄（第一次）。
19.渝黔江城管〔2018〕第9號《重慶市黔江區城市管理局責令限期拆除（回填）違法建築通知書》、送達回證及照片。
20.重慶市城市管理執法聽證告知書、送達回證及照片。
21.重慶市城市管理執法聽證通知書、送達回證及照片。
22.授權委託書、北京京平律師事務所函、律師執業證複印件、劉勇身份證複印件、劉勇結婚證複印件。
23.聽證會筆錄、聽證報告。
24.重慶市黔江區城市管理執法案件集體討論記錄（第二次）。
25.渝黔江城管〔2018〕9號《重慶市黔江區城市管理侷限期拆除違法建築決定書》、送達回證、送達現場照片。
主要法律依據：《重慶市城鄉規劃條例》第四十八條、第七十四條、第八十八條、第九十六條；《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條、第四十四條、第四十五條；《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條、第六十九條；《最高人民法院關於適用的解釋》第二十三條。
經原審庭審質證，劉勇對黔江區城管局舉示的證據質證意見為：對證據1-4無異議；對證據5的證明目的不予認可；對證據6的真實性、合法性不予認可，該證據沒有陳述劉勇的房屋怎樣嚴重影響城市規劃，完全是主觀臆斷；對證據7的真實性、合法性及證明目的均不認可；對證據8的真實性無異議，但對其合法性及證明目的不認可；對證據9、10的真實性、合法性及證明目的均不認可；證據10中的勘查筆錄沒有劉勇簽字確認；對證據11的真實性無異議，對合法性、證明目的不予認可，該通知書已被生效的法律文書撤銷；對證據12的真實性、合法性無異議，對證明目的不予認可；對證據13的真實性、合法性及證明目的不認可；對證據14的真實性、合法性不認可；對證據15的三性均不認可；對證據16的真實性無異議，對證明目的不認可；對證據17的真實性無異議，對合法性及證明目的不認可；對證據18的真實性無異議，對合法性及證明目的不認可，黔江區城管局在未保證劉勇的陳述申辯及聽證權利的情況下就內部決定對其作出限期拆除的決定；對證據19的真實性無異議，對合法性及證明目的不認可；對證據20的真實性、合法性及證明目的沒有異議；對證據21、22無異議；對證據23中的聽證筆錄沒有異議，對聽證會報告的合法性不予認可；對證據24的真實性無異議，對合法性及證明目的不予認可，該討論記錄沒有劉勇的陳述申辯意見不予採納的理由，且黔江區城管局沒有對劉勇的房屋是否應當拆除作出認定的職權依據；對證據25的真實性無異議，對合法性及證明目的不予認可。
原審中，劉勇舉示瞭如下證據：
1.渝黔江城管責改〔2018〕9號《重慶市城市管理執法責令（限期）改正通知書》。
2.渝規復〔2018〕第0024號《重慶市規劃局行政複議決定書》。
3.公告公示。
4.2017年9月21日對劉勇的詢問筆錄、黔江規劃函〔2017〕324號《重慶市黔江區規劃局關於對劉勇、張俐、杜現發房屋認定的回函》、照片。
5.黔江府發〔2016〕13號《重慶市黔江區人民政府關於進一步加強全區違法建築整治工作的通知》。
6.重慶市黔江區人民政府網政府文件中的關於開展亂搭亂建亭棚綜合整治活動的通告。
7.黔江區八面山飲料廠的食品衛生許可證2份、全國工業產品生產許可證、重慶市黔江區八面山飲料廠的個體工商戶營業執照、重慶市黔江區姝伶飲料銷售中心的營業執照、左萍的稅務登記證、南溝麵粉加工廠的食品衛生許可證。
8.黔區地（出讓）劃轉合字（2006）第23號重慶市國有土地使用權出讓合同、黔江規劃函〔2016〕28號《重慶市黔江區規劃局關於明確原黔江縣蔬菜科學技術研究所地塊用途及指標的覆函》。
經原審庭審質證，黔江區城管局對劉勇舉示的證據質證意見為：對證據1的真實性予以認可，對證明目的不予認可；證據2不符合證據的三性，只能證明認定屬於違法建築，城市管理局綜合執法支隊主體適格，適用法律正確，達不到劉勇的證明目的；證據3印證了黔江區兩違整治是隨時發現隨時整治，達不到劉勇的證明目的；證據4不具有證據的三性，來源不合法，沒有加蓋印章，沒有作出整個認定，劉勇所作陳述與調查陳述不一致，達不到劉勇的證明目的；對證據5的三性予以認可，但達不到劉勇的證明目的；對證據6的三性無異議，達不到劉勇的證明目的；證據7只能證明劉勇在工商行政管理部門進行了備案登記能夠開展某項業務，達不到證明棚屋合法性的目的；證據8印證了對劉勇的調查，土地系出讓地，系杜現發、張俐、劉勇三人共有，建房需要取得合法手續，達不到劉勇的證明目的，達不到房屋具有合法性的證明目的，該組證據中的覆函與本案不具關聯性。
原審法院對各方當事人提交的證據作如下認定：黔江區城管局舉示的證據1-25，內容真實，來源合法，與其單位的職責及待證事實具有關聯性，予以採信。劉勇舉示的證據1、3、4、5、6、8，黔江區城管局對真實性無異議，予以採信，證據2雖然是複印件，但與黔江區城管局舉示的證據12內容一致，予以採信，上述證據能否達到劉勇的證明目的，在評述中統一認證，證據7與本案無關聯，不予採信。
以上羅列的黔江區城管局、劉勇向原審法院提交的證據，原審法院已隨案移送至本院。經審查，原審法院對上述證據認證正確，符合證據規則，予以支持。
二審審理中，上訴人劉勇舉示了以下證據：
1.劉勇、張俐、杜現發被徵收房屋、收回土地使用權、構建物補償計算表複印件2頁。
2.“黔江區何家榜片區棚戶區改造項目”範圍內被徵收房屋室內裝修補償價值、構築物（附屬物）補償價值、機械設備淨值評估結果單及附表複印件6頁。
3.房屋室內裝修評估結果通知單複印件2頁。
4.“黔江區何家榜片區棚戶區改造項目”範圍內被徵收房屋室內裝修補償價值、構築物（附屬物）補償價值、機械設備淨值評估結果單及附表複印件2頁。
5.房屋室內裝修評估結果通知單複印件1頁。
證據1-5旨在證明案涉建築不屬於違法建築，案涉建築已經被納入棚戶區改造徵收範圍內，黔江區城管局“拆違”代替“拆遷”，行政目的不當。
被上訴人黔江區城管局質證認為，不符合證據三性，房屋是否有價值與認定房屋是違法建築不具有關聯性，二審人民法院不應當採信。
二審審理中，被上訴人黔江區城管局向本院舉示了以下證據：1.（2019）渝01行終345號行政判決書。旨在證明涉案限期拆除違法建築決定書中認定的建築為違法建築。2.因黔江區城管局在一審中提交的2018年6月21日對劉勇的重慶市城市管理執法詢問筆錄不完整，二審中本院要求黔江區城管局對該份證據予以補充提交。
上訴人劉勇質證認為，證據1，對真實性、關聯性無異議，對合法性和證明目的不認可。證據2，對合法性、證明目的不認可，該筆錄可以看出涉案建築屬於徵收範圍內，在作出限拆決定前劉勇已經在和相關部門進行協商，黔江區城管局作出限期拆除決定所依據的事實不明確。
本院審查認為，劉勇在二審中提交的證據1-5形成於劉勇起訴之前，劉勇能夠在一審舉證期限內舉示，劉勇未在一審舉證期限內舉示而在二審審理中舉示，不屬於二審程序中的新證據，本院不予接納。黔江區城管局在二審中提交證據1系在黔江區城管局一審舉證之後發佈，該證據來源合法，內容真實，與本案有關聯，予以採信；證據2來源合法，內容真實，與本案有關聯，予以採信。
本院二審審理查明，劉勇對重慶市規劃局於2018年9月20日作出的渝規復〔2018〕第0024號《行政複議決定書》認定涉案建築屬於違法建築的事實不服，向重慶市璧山區人民法院提起行政訴訟，重慶市璧山區人民法院作出（2018）渝0120行初122號行政判決書，判決駁回劉勇的訴訟請求。劉勇不服提出上訴，重慶市第一中級人民法院認為該複議決定認定涉案建築屬於違法建築並無不當，遂作出（2019）渝01行終345號行政判決書，判決駁回上訴，維持原判。本院二審查明的其餘事實與一審法院查明的事實一致，本院予以確認。
本院認為，本案的爭議的焦點是黔江區城管局作出的渝黔江城管〔2018〕9號《限期拆除違法建築決定書》是否合法。《重慶市城鄉規劃條例》第七十四條第（二）項規定：“未進入規劃審批程序的違法建設，形成的違法建築按照下列規定組織查處：（二）不在本條第一項所列範圍修建的，屬規劃城鎮建設用地範圍內的，由城鄉規劃主管部門組織查處；屬規劃城鎮建設用地範圍外的，由土地主管部門組織查處，設立了綜合執法機構的，可以由綜合執法機構統一查處。”2017年12月28日，重慶市黔江區人民政府辦公室印發了《重慶市黔江區城市管理局（重慶市黔江區城市管理綜合行政執法局）主要職責、內設機構和人員編制規定》（黔江府辦發〔2017〕127號），該規定第四條第（三）項“與區規劃局的職責分工”中明確了黔江區城管局負責規劃城市建設用地範圍內未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築的查處。本案中，劉勇的涉案建築在規劃城市建設用地範圍內且建設行為未進入規劃審批程序，根據前述規定，黔江區城管局對劉勇的涉案建築具有查處職責，其作出本訴《限期拆除違法建築決定書》主體適格。根據黔江規劃函〔2018〕252號《重慶市黔江區規劃局關於對劉勇房屋認定的函》、黔江規資函〔2019〕12號《重慶市黔江區規劃和自然資源局關於確認劉勇搭建彩鋼棚相關產權辦理情況的覆函》、黔江區城管局對劉勇、杜現發、張俐的詢問筆錄和對涉案建築製作的勘驗筆錄和勘驗圖、以及渝規復〔2018〕第0024號《重慶市規劃局行政複議決定書》對涉案建築系違法建築的認定等證據，黔江區城管局認定劉勇的涉案建（構）築物未依法取得建設工程規劃許可證，屬於未進入規劃審批程序的違法建設形成的違法建築，該認定事實清楚，證據充分。因劉勇的涉案建（構）築物位於新黔大道建設控制區域內，嚴重影響城市規劃實施，無法採取改正措施消除影響，黔江區城管局根據《重慶市城鄉規劃條例》第八十八條第二款的規定責令劉勇限期拆除，適用法律法規正確。黔江區城管局在作出本訴《限期拆除違法建築決定書》前履行了立案、調查、告知陳述申辯權、組織聽證以及送達等程序，其作出本訴行政行為程序正當，無違反法定程序的情形。
關於劉勇認為本訴《限期拆除違法建築決定書》不屬於行政處罰，屬於行政強制，應適用行政強制的法律規定的問題。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。”第六十八條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。”《重慶市城鄉規劃條例》第九十四條規定：“有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處依照本條例規定作出的行政處罰決定依法送達當事人後，當事人應當在規定期限內履行行政處罰決定；逾期不履行的，有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處可以依法向人民法院申請強制執行。有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處依法作出責令停止建設、限期整改、限期拆除或者回填的決定，當事人不停止建設、逾期未整改、逾期未拆除或者回填的，由作出行政決定的主管部門或者鄉（鎮）人民政府、街道辦事處提請區縣（自治縣）人民政府作出採取查封施工現場、強制整改、強制拆除或者回填等決定。區縣（自治縣）人民政府應當在實施強制拆除、整改或者回填七日前發佈公告。強制拆除、整改或者回填所需費用由違法建設當事人承擔。無法確定當事人的，應當在違法建設現場和公共媒體發佈公告，要求當事人限期依法接受處理，公告時間不少於十日；仍然無法確定當事人的，可以強制拆除或者回填。”《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”《中華人民共和國行政強制法》第二條規定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”根據前述法律法規的規定，責令限期拆除違法建築決定不是行政處罰，也不是行政強制，而是行政機關作出的行政處理決定。因此，黔江區城管局與一審法院認為本訴《限期拆除違法建築決定書》是行政處罰，屬性質認識有誤，應予糾正，但不影響本訴《限期拆除違法建築決定書》的合法性。劉勇認為本訴《限期拆除違法建築決定書》屬於行政強制，應適用行政強制的法律規定的理由不成立，本院不予採納。
關於劉勇認為黔江區城管局認定涉案建築屬於違法建築證據不足，作出本訴行政行為目的不當的問題。經查，本案劉勇未舉示其修建涉案建築取得了相應的規劃審批手續的證據，而黔江區城管局舉示的證據相結合，足以認定涉案建築在黔江規劃城鎮建設用地範圍內，其建設未取得規劃審批。本案證據亦不能證明劉勇依程序向相關部門提出辦理規劃審批手續，相關部門不作處理或不予辦理。至於涉案建築是否用於生產經營，是否之前被納入違法建築查處與其是否取得規劃審批之間並無關聯。故劉勇認為黔江區城管局認定涉案建築屬於違法建築證據不足的理由不成立，本院不予採納。涉案建築雖在黔江區何家榜片區棚戶區改造項目內，但國有土地上房屋徵收與違法建築查處分屬兩種不同的法律關係，該項目本身並不足以阻卻行政機關對區域內違法建築的查處，故本院對劉勇提出的執法目的質疑，難以採信。
關於劉勇提出本訴《限期拆除違法建築決定書》未依法送達的問題。《中華人民共和國民事訴訟法》第八十六條規定：“受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，並採用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。”《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十一條第二款規定：“人民法院可以在當事人住所地以外向當事人直接送達訴訟文書。當事人拒絕簽署送達回證的，採用拍照、錄像等方式記錄送達過程即視為送達。審判人員、書記員應當在送達回證上註明送達情況並簽名。”本案中，黔江區城管局舉示的送達回證、送達照片以及劉勇二審當庭所作陳述可以證明，2019年3月20日，黔江區城管局的工作人員在劉勇的黔江區城南街道X號房屋處向劉勇直接送達本訴《限期拆除違法建築決定書》，因劉勇拒絕簽署送達回證，工作人員將文書粘貼在該處房屋的大門外牆上，同時工作人員用拍照的方式記錄了送達過程，在送達回證上註明了送達情況，見證人員亦在送達回證上簽名。故黔江區城管局向劉勇送達《限期拆除違法建築決定書》符合前述法條規定的程序，劉勇的該上訴理由不成立，本院不予採納。
綜上，黔江區城管局作出本訴《限期拆除違法建築決定書》證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。劉勇的上訴理由不成立，其上訴請求本院不予支持。一審判決結果正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人劉勇負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 張紅梅
審 判 員 蒲開明
審 判 員 黃 瑤
二〇二〇年五月二十五日
法官助理 劉原菲
書 記 員 向芯穎
