2020年3月12日，國務院在中國政府網發佈《關於授權和委託用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》是繼新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以來又一重磅的文件，可謂一石激起千層浪。國務院通過“授權”和“委託”方式，把“農用地轉為建設用地”、“土地徵收”的權限下放給各自治區、直轄市和省人民政府。本文將對《決定》的具體內容進行解讀。
國務院關於授權和委託用地審批權的決定
國發〔2020〕4號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神，根據《中華人民共和國土地管理法》相關規定，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權，現決定如下：
一、將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。自本決定發佈之日起，按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批准土地利用總體規劃的城市在建設用地規模範圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。
二、試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。自本決定發佈之日起，對《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第二款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地徵收審批事項，國務院委託部分試點省、自治區、直轄市人民政府批准。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂並報自然資源部備案。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠後或考核不合格的試點省份，國務院將收回委託。
三、有關要求。各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及佔用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被徵地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權進一步授權或委託。
自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；要採取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監督檢查，發現違規問題及時督促糾正，重大問題及時向國務院報告。
國務院
2020年3月1日
一、永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批權——授權給各省、自治區、直轄市人民政府
（一）授權內容
《決定》第一條“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。自本決定發佈之日起，按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批准土地利用總體規劃的城市在建設用地規模範圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直
轄市人民政府批准。”
（二）法律解讀
① 授權的主體、被授權的主體，授權的期限
《決定》明確了授權的主體為國務院，被授權的主體為省、自治區、直轄市人民政府。省級以下的各級人民政府非被授權主體，不具備農用地轉為建設用地的審批權。《決定》並未明確授權的期限，在國務院收回權力之前各省、自治區、直轄市人民政府均有權審批。
② 授權的範圍
- （1）國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項；
- （2）行政行為的授權需要有相關法律、法規作為依據，《決定》所依據的是《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款、第四款，具體內容如下：
在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批准土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批准。在已批准的農用地轉用範圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批准。
在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批准。
我國土地利用總體規劃實行分級審批，其中國務院審批的土地利用總體規劃確定的城市包括省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市。國務院指定的城市如珠海、汕頭、廈門市等非省會所在地的城市且人口未超過100萬。
綜上，《決定》中國務院授權給各省級人民政府的審批權包括（1）直轄市、省會城市、人口在100萬以上的城市、國務院指定的城市在土地利用總體規劃確定的建設用地規模範圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉用的審批權；（2）土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉用的審批權。除此之外，省、自治區、直轄市人民政府在履行審批權時不得超越授權的範圍。
③ 被授權人民政府行使權利的界線
《中華人民共和國土地管理法》第二十三條明確規定建設用地實行總量控制。國務院通過《決定》將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批權下放給了各省、自治區、直轄市人民政府，但是仍保留著省、自治區、直轄市、省會城市、較大城市土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的審批權。如果《決定》僅將土地利用總體規劃確定的城市的審批事項授權給省級人民政府，省級人民政府在行使上述授權的審批權時，仍需遵守在經國務院審批的土地利用年度計劃範圍內、在經國務院審批的土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模範圍內的雙重限制。
二、永久基本農田轉為建設用地和土地徵收審批權——委託給試點省、自治區、直轄市人民政府
（一）委託內容
《決定》第二條“試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。自本決定發佈之日起，對《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第二款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地徵收審批事項，國務院委託部分試點省、自治區、直轄市人民政府批准。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂並報自然資源部備案。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠後或考核不合格的試點省份，國務院將收回委託。”
（二）法律解讀
① 委託主體、受託主體和委託期限
《決定》明確了委託主體是國務院、受託主體為首批試點省份人民政府，包括四個直轄市（北京、天津、上海、重慶），四個省份（江蘇、浙江、安徽、廣東），首批試點的省基本屬於經濟發展較快、用地矛盾比較突出的地區。《決定》的委託期限暫定為1年。
② 委託的事項
委託的事項有兩項：一是永久基本農田轉為建設用地的審批權；二是永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地徵收審批權。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條、第四十六條明確規定上述土地的審批權主體為國務院，但是並未規定國務院可將上述審批權對外授權。根據“ 法無授權不可為“的原則，國務院不能將權力授予其他機關，因此，對於試點省份，《決定》通過“委託”的方式將上述審批權委託給試點省份人民政府行使。
③ 委託後徵地審批權和農用地轉用審批權的劃分
農用地轉為建設用地也伴隨著土地的徵收，但是在農用地轉為建設用地的審批權及徵地的審批權其權力來源不同，具體如下表：
- （1）徵地審批機關
- （2）農用地轉建設用地審批機關
三、小 結
《決定》的出臺並非國家對建設用地管控放鬆，國家對土地的管控仍然比較嚴格，尤其涉及永久基本農田的事宜。從《決定》的內容可知，審批權限的下放只是減少了審批的環節，有利於提高用地審批的效率，對我國房地產的發展也是一項利好政策，近兩年房地產市場發展處於平穩徘徊期，相信《決定》的出臺能夠給房地產市場注入了新的動力，進一步推進我國城鎮化的進程。
