湖南省高级人民法院（2019）湘行终2198号
上诉人(原审原告)：祁东县德胜牲猪养殖场
被上诉人（原审被告）：祁东县人民政府
被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府
湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初83号行政判决审理查明：
祁东县德胜牲猪养殖场（以下简称德胜养殖场）的前身为祁东县德胜海绵厂。2005年6月23日，祁东县计划委员会下文同意祁东县德胜海绵厂建无公害牲猪生产示范场栏舍。2005年6月18日，刘德胜（德胜养殖场经营者刘理之父）与祁东县洪桥镇曙光村民委员会签订了土地使用权出让合同，在70年土地使用权范围内受让该村原农科队廖家祖山荒土兴办养猪场。2010年10月28日，经工商部门核准德胜养殖场成立，企业类型为个人独资，经营范围为牲猪养殖、销售。
2017年4月17日，祁东县政府印发祁政办发〔2017〕14号《祁东县畜禽规模养殖区域划定方案》的通知，将本县范围内在城镇居民密集区，县城建成区，乡镇集镇建成区，学校、医院等敏感区域的畜禽规模养殖区域划分为禁养区。德胜养殖场因地处城镇居民人口集中区，按通知规定属于禁养区。同年11月6日，祁东县政府办公室印发《祁东县畜禽养殖禁养区内规模养殖场关停退养补偿办法》规定：此次关停退养为栏舍功能性设施拆除，按照80元每平方米的标准给予补偿。凡在2017年11月30日前关停退养的，按照补偿标准的20％给予奖励。
因德胜养殖场未在规定的期限内关停退养，祁东县政府于2018年3月20日作出祁政决定字〔2018〕1号《责令限期关闭决定书》，责令德胜养殖场于2018年4月20日前自行关闭。德胜养殖场于2018年4月8日向衡阳市政府申请行政复议。衡阳市政府于2018年6月29日作出衡府复决字〔2018〕25号《行政复议决定》：
一、确认祁东县政府作出的祁政决定字〔2018〕1号《责令限期关闭决定书》违法；
二、责令祁东县政府自收到本决定之日起60日内依法对德胜养殖场因关闭遭受的经济损失予以补偿。
2018年8月24日，祁东县政府向德胜养殖场下达《关闭补偿听证通知（催告通知）书》后，于同月31日举行了听证。同年9月3日，祁东县政府向祁东县人民法院提出强制执行申请。同年11月5日，祁东县政府向衡阳市政府提交《关于〈行政复议决定书〉衡府复决字〔2018〕25号执行问题的请示》，就是否关闭德胜养殖场及何时作出补偿决定进行了请示。同年12月18日，衡阳市政府作出衡政函〔2018〕40号批复，明确衡府复决字〔2018〕25号《行政复议决定》合法有效，关闭德胜养殖场决定应予执行。
2019年1月23日，祁东县政府作出祁政决定字〔2019〕1号《补偿决定》（下称1号补偿决定）认定：经祁东县环境保护局2017年12月20日现场勘验，德胜养殖场面积为1170平方米。决定：给予德胜养殖场功能性关闭补偿112320元。祁东县人民法院于2019年2月12日作出（2019）湘0426行审2号行政裁定书，裁定：
一、准予强制执行祁东县政府作出的祁政决定字〔2018〕1号《责令限期关闭决定书》；
二、责令德胜养殖场在收到本裁定书之日起十五日内自行关闭。逾期不履行，由祁东县政府组织实施关闭。
德胜养殖场不服1号补偿决定，于2019年3月13日向衡阳市政府申请行政复议。2019年4月12日，德胜养殖场申请衡阳市政府对祁政办发〔2017〕35号补偿办法进行合法性审查。同年5月15日，衡阳市司法局对德胜养殖场作出《规范性文件审查结果告知书》，认定：“祁东县政府在制定补偿办法的过程中，履行了专业测算、听取公众意见、听取部门意见程序，并经法制部门合法性审查、政府常务会讨论通过后才下发。其制作程序符合《湖南省行政程序规定》的要求”。
祁东县由于德胜养殖场在限期内未自行关闭，祁东县政府于2019年5月10日对德胜养殖场作出《执行通知书》，内容记载：“通知你在三日内自行关闭，否则将依据（2019）湘0426行审2号《行政裁定书》对你场组织实施关闭。在关闭后你场可立即到祁东县畜牧水产局领取祁政决定字〔2019〕1号《补偿决定书》对你场决定的补偿金”。2019年5月24日，衡阳市政府作出衡府复决字〔2019〕11号《行政复议决定》（以下简称11号复议决定）：维持祁东县政府作出的1号补偿决定。同月29日，祁东县政府对德胜养殖场作出《关于对祁东县德胜牲猪养殖场实施关闭的通知》：“．．．，但你场并未履行人民法院已经生效的裁判文书，至今仍未自行关闭，今天本府依据（2019）湘0426行审2号《行政裁定书》对你场组织实施关闭。对你场栏舍之间的隔墙、母猪产床、定位栏及喂养设施等功能性养殖设施进行拆除，对存栏牲猪进行处置，由此所造成的损失由你场自行承担……,因牲猪是鲜活产品，无法进行拍卖，如你场有现存母猪购种证明及系谱卡等相关证明，请马上提供，否则本府将参照事先委托祁东县价格认证中心认证的价格进行变卖处理。变卖价格以实际处置价格为准，变卖金额将放到永昌街道办事处财政所，你场可在事后到该处领取”。
在实施关闭养殖场的过程中，祁东县政府委托祁东县公证处进行了以下公证事项：
一、对存栏牲猪的种类、数量清点及重量称重、估重全程进行了摄像公证；
二、对存栏牲猪现场竞买的竞价过程进行现场全程摄像记录；
三、对拆除的养殖设施进行清点、测量的过程进行摄像记录。
祁东县公证处在当日分别制作了《工作记录》后，于2019年6月10日分别作出（2019）湘衡祁证字711、712、713号公证书。（2019）湘衡祁证字713号公证书载明，祁东县政府拆除德胜养殖场的栏舍间墙面积为173.08平方米。祁东县政府对德胜养殖场进行功能性关闭当日对存栏牲猪竞卖得287916.5元。德胜养殖场至今未领取该款。
德胜养殖场认为祁东县政府作出的1号补偿决定明显不当，故提起本案诉讼，请求：
1.撤销1号补偿决定；
2.撤销11号复议决定；
3.由人民法院委托具有法定资质的中介机构对德胜养殖场进行功能性关闭造成的经济损失进行评估，并重新作出补偿决定。
衡阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点为：
一、祁东县政府作出的1号补偿决定是否具有事实及法律依据。
二、衡阳市政府作出的11号复议决定是否具有事实及法律依据。
三、德胜养殖场请求由人民法院委托具有法定资质的中介机构对德胜养殖场进行功能性关闭造成的经济损失进行评估，并重新作出补偿决定，是否具有事实及法律依据。
一、祁东县政府作出1号补偿决定是否具有事实及法律依据。
《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。德胜养殖场系经批准成立的合法牲猪养殖场，《畜禽规模养殖污染防治条例》于2014年1月1日起施行，德胜养殖场属于祁东县禁养区范围，且年出栏牲猪大于50头养殖规模，也属于关停退养对象，祁东县政府为了公共利益的需要对其决定关停，具有事实及法律依据。
祁东县政府印发的《祁东县畜禽养殖禁养区内规模养殖场关停退养补偿办法》已经衡阳市司法局根据德胜养殖场的申请进行合法性审查，确认该关停退养补偿办法制定程序符合《湖南省行政程序规定》要求。故该关停退养补偿办法应当作为祁东县政府对区域范围内畜禽养殖禁养区规模养殖场关停退养支付补偿费的依据。祁东县政府根据德胜养殖场的实际面积1170平方米的事实，依照关停退养补偿办法确定的补偿标准，作出1号补偿决定，并无不当。德胜养殖场起诉请求撤销祁东县政府作出1号补偿决定，缺乏事实及法律依据，一审法院对此不予支持。
二、衡阳市政府作出的11号复议决定是否具有事实及法律依据。
《行政复议法》第二十八条第一款一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。前述祁东县政府对德胜养殖场作出的涉案补偿决定具有事实及法律依据，衡阳市政府在对涉案补偿决定的认定事实是否清楚、适用依据是否正确、程序是否合法进行审查后，依法作出11号复议决定，具有事实及法律依据。德胜养殖场起诉请求撤销衡阳市政府作出的11号复议决定，缺乏事实及法律依据，一审法院对此不予支持。
三、德胜养殖场请求由人民法院委托具有法定资质的中介机构对德胜养殖场进行功能性关闭造成的经济损失进行评估，并重新作出补偿决定，是否具有事实及法律依据。
祁东县公证处公证证明祁东县政府拆除德胜养殖场的栏舍间墙面积为173.08平方米，
对德胜养殖场的大棚、房屋并未予以拆除，故可认定仅是针对关停养殖场实施的功能性拆除。而祁东县政府作出的《祁东县畜禽养殖禁养区内规模养殖场关停退养补偿办法》已经衡阳市司法局确认为制定程序符合《湖南省行政程序规定》要求，且该办法对祁东县所有禁养区内的规模养殖场具有普遍适用性，故德胜养殖场请求一审法院委托鉴定机构对德胜养殖场进行功能性关闭造成的经济损失进行评估，缺乏事实依据。至于祁东县对德胜养殖场实施功能性关闭过程中对养殖场的牲猪进行竞卖，该行为的实施是在德胜养殖场拒不在限期内自行关停其养殖场的情况下，在实施强制行政行为过程中为避免因关闭德胜养殖场导致栏内牲猪死亡或者牲猪价值贬损，为保护德胜养殖场的利益所实施的行为，该行为符合法律规定。德胜养殖场请求祁东县政府赔偿其因竞卖造成的损失缺乏法律依据。一审法院对此不予支持。判决驳回德胜养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由德胜养殖场负担。
德胜养殖场不服上述判决，向湖南省高级人民法院提起上诉称:
根据行政许可法第八条，《国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定，为了公共利益，行政机关变更或撤销已经生效的行政许可，或者改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人造成的财产损失应当给予补偿。因此，被上诉人对德胜养殖场实施功能性拆除后，养殖场地已别无他用，投资人受到的财产损失包括了建设成本损失、拆迁补偿和异地重建费用，并且在补偿标准上，被上诉人不能以自己制定的文件标准来决定补偿数额，应当由评估机构依法评估后再重新作出补偿决定。
祁东县政府答辩称：
1.根据行政许可法及《畜禽规范养殖污染防治条例》的有关规定，祁东县政府制定了《祁东县畜禽养殖禁养区内规模养殖场关停补偿办法》（祁政办发〔2017〕35号），上诉人在申请复议过程中已提起了对该规范性文件的合法性审查，经衡阳市司法局审查，认定该办法符合《湖南省行政程序规定》。故祁东县政府根据该办法所作的补偿决定有事实和法律依据，补偿标准合理，公平公正。上诉人要求对补偿进行评估没有事实和法律依据。
2.祁东县政府依据人民法院生效的裁判文书对德胜养殖场依法实施了功能性关闭，只拆除了养殖场相关养殖设施，保留了住房、铁棚等主要建筑，整个执法过程合法。请求驳回上诉，维持原判。
衡阳市政府答辩称：同意县政府的答辩意见。1号补偿决定合法、适当，衡阳市政府所作的11号复议决定合法。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院对原审查明的事实予以确认。
另查明：1.衡阳市司法局于2019年5月15日向德胜养殖场作出的《规范性文件审查结果告知书》中载明：祁东县政府在制定《补偿办法》的过程中，对有关猪场建设成本进行了专业测算。祁东县畜牧水产局为确定畜禽养殖禁养区内规模猪场关停退养价格，于2017年9月10日向祁东县价格认证中心出具《价格认定协助书》，县价格认证中心于2017年9月12日出具《价格认定结论书》，明确红砖砌13墙（含水泥砂浆抹平）每平方米重置成本价格为人民币90元整、红砖砌18墙（含水泥砂浆抹平）每平方米重置成本价格为人民币120元整。2.养殖场用地为集体土地。
二审中，上诉人明确表示因为猪场的建设并非由正规的建设公司完成，无法提供前期投入的建设成本依据。同时，上诉人提出其经济损失还包括被祁东县政府采取不当手段变卖其牲猪的损失。
祁东县政府以类似理由关停全县200多家养殖场，均是按照《祁东县畜禽养殖禁养区内规模养殖场关停退养补偿办法》（以下简称涉案补偿办法）的标准通过签订补偿协议的方式进行补偿，只有上诉人一家提起了诉讼。
本院认为，本案争议焦点为关停上诉人养殖场后的补偿依据问题，即祁东县政府依据其制定的涉案补偿办法对上诉人的养殖场作出补偿决定是否合法。
根据一审查明的事实，祁东县政府制定的涉案补偿办法已经衡阳市司法局合法性审查，确认该办法制定程序符合《湖南省行政程序规定》要求，其中对有关猪场建设成本进行了专业测算。而上诉人认为应当按照市场评估价格对其养殖场进行补偿，因案涉养殖场的关停系功能性关停，并非对整个养殖场的征收补偿，上诉人对该土地及其地上建筑物仍可合法使用，且案涉土地为集体土地，上诉人要求对养殖场进行市场评估没有法律依据。同时，上诉人虽然提出补偿依据不合法，但其并未向法庭提交养殖场前期投入的建设成本依据，其认为涉案补偿办法规定的补偿标准明显低于其投入成本也没有事实依据。故一审法院认定1号补偿决定并无不当，有事实和法律依据，衡阳市政府作出的11号复议决定程序合法，结论正确，可予维持。
此外，上诉人提出祁东县政府应当赔偿其采取不当手段变卖其牲猪的损失，因该赔偿请求系在二审中正式提出，本院对此进行了调解，但调解不成，上诉人可以就该诉讼请求另行起诉。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人祁东县德胜牲猪养殖场负担。
本判决为终审判决。
