1、引言
近年，東莞開發建設用地佔市域面積比例已達47%，土地供需矛盾日漸顯現。適逢粵港澳大灣區、廣深科技創新走廊建設時期，拓展城市發展空間,盤活存量建設用地，推進土地節約集約利用，提升城市空間品質，成為東莞城市發展的新趨勢。
自粵府2009年78號《關於推進促進節約集約用地的若干意見》出臺以來，東莞市積極推動制度創新，經過多輪探索，逐步形成城市更新管控機制。另外，自下而上的鄉村城鎮化，決定了東莞分散型的城市結構，也決定了各鎮街在存量土地再開發中的首議權，必然導致城市更新管控機制的地方特色。
本文梳理了東莞城市更新的不同階段，重點分析和總結了各階段更新管控的特點，希望能為廣大讀者更好地瞭解東莞城市更新的制度設計提供參考。
2、東莞城市更新曆程
東莞作為廣東省四個“三舊”改造試點城市之一，2009年開始全面鋪開相關工作。至今東莞城市更新工作大概可以分為三大階段:
2009-2013年的鼓勵起步階段，追求的是城市更新的規模，以政府讓利、培育市場為原則，大力鼓勵改造。
2014-2017年的規範管理階段，從追求數量轉變為數量與質量並重的階段，通過五個連片改造試點，開啟探索連片改造、成片開發、整體提升的更新路徑。
2017年至今的加強統籌階段，在充分發揮市場作用的前提下,加強政府對城市更新工作的統籌，以補短板、拓空間、提品質作為制度設計的本源,追求高質量的城市更新。
3、管控機制的演變
結合更新階段的劃分，本文對東莞城市更新主要管控機制進行了梳理和總結，包括更新模式、規劃管控體系、容積率政策、公共用地貢獻政策等的演變。
3.1更新模式
前兩個階段東莞的更新模式有三種:政府主導、原權利人自行改造、村企合作自行改造。加強統籌階段的更新模式調整為:政府主導、土地權利人自行改造、單一主體掛牌招商三種類型。
鼓勵起步階段:更新項目主要以原權利人自行改造及村企合作自行改造為主，其中村企合作自行改造的企業選取並不規範，以雙方協商為主。改造准入門檻較低，改造規模迅速放大。
規範管理階段:更新項目主要改造模式和鼓勵起步階段基本相仿，但市政府規範了村集體選擇企業的流程(通過資產交易平臺公開確定改造主體)，提高了企業准入的門檻，單個項目的改造規模及質量有所提高。
加強統籌階段:總結過去兩個階段的經驗，對更新模式進行了改革創新:一是，大幅擴充政府主導的內涵，明確必須由政府收儲的情形，推行市場化的土地整備開發以及政村合作開發的模式；二是，取消村企合作的模式，引入單一主體掛牌招商的更新模式，引入大企業進行成片開發。
3.2規劃管控體系
鼓勵起步階段:以單元規劃為抓手，就項目論改造准入，缺乏全域的統籌。
規範管理階段:首次提出政策分區的概念，在鎮域層面對改造的類型及功能進行了一定的管控;把單元規劃拆分為兩個階段進行編制，前期研究報告階段是政策准入的研究，單元規劃是技術准入的研究。這一階段，仍然是就項目論改造准入，鎮域統籌的力度仍然較弱。
加強統籌階段:提出跳出項目論改造准入的指導思想，把規劃編制分為全域及項目兩個，重點完善全域層面的兩個規劃，包括全市更新專項規劃及鎮街更新專項規劃。首先，強化更新專項規劃的地位，加強鎮街政府對於更新改造准入的統籌，包括更新類型的准入、更新區域的准入、更新功能的准入、設施捆綁的准入。其次，在項目規劃層面，重點構建單元劃定的制度，由原來政府被動接受更新訴求轉變為主動制定更新要求，嚴格把準把好更新項目的總佈局和方向。
閱讀小知識
(1)東莞市城市更新專項規劃:抓全域管控。由市政府制定，是全市城市更新工作的綱領性文件，確定市域的更新目標、策略、總規模、戰略重點、設施建設導向和任務。
(2)鎮街城市更新專項規劃:抓鎮域管控。由鎮街政府主導，是近期建設規劃、年度計劃和項目審批的依據。一方面， 嚴格落實生態保護、歷史文化保護、工業保護、公建配套等底線管控要求;另一方面，明確空間分區管制、改造區域准入、改造功能准入、設施統籌捆綁、改造節奏等要求。
(3)城市更新單元劃定:抓片區統籌。由鎮街政府統籌劃定，是城市更新規劃、建設、監管的基本單位。明確拆除範圍、更新方向、建設規模、公共設施捆綁責任等剛性指標，確定前期研究報告的任務書。
(4)前期研究報告:抓實施策劃。由政府組織，更新主體參與,是規劃許可和辦理土地供應手續的依據。主要完成指導實施的方案研究，提供控規調整論證報告，落實用地方案細分、道路交通以及市政設施評估、公共設施用地佈局安排等。
3.3 容積率
鼓勵起步階段:以成本核算方式計算容積率。
規範管理階段:首次提出按公共設施貢獻度計算容積率的方式(更新項目容積率=基礎容積率+獎勵容積率)，引導和鼓勵更新項目多預留公共設施用地。
加強統籌階段:進一步優化按公共設施貢獻度計算容積率的方式，更新項目容積率=基礎容積率+獎勵容積率+補充容積率。首先，全市基礎容積率從過去的一刀切，轉變為基礎容積率與密度分區掛鉤，與規模、道路、軌道等微觀係數掛鉤的機制；其次，考慮舊村、舊城的改造的難度，舊村、舊城項目按現狀用地或建築規模給予一定係數的補償建築面積;第三，貢獻公共用地給予的容積率獎勵標準，由過去的統一的2.5倍調整為差異化的獎勵標準,引導更新項目提供學校、醫院、社區中心、大型的文體設施等，提高城市更新項目的設施承載力和品質。
3.4 公共設施
政府、公眾與市場的利益平衡是城市更新可持續發展的關鍵。政府作為公共利益的代表，應主動扮演市場與公共利益平衡、局部與整體利益平衡的推動與協調者角色。
鼓勵起步階段:首次提出“拆三留一”政策，要求更新項目，規劃為公共設施的面積佔拆除範圍面積的比例不應低於三分之一。 但因缺乏實施和監管機制，“拆三留一 ”的用地多數還停留在圖面表達上。
規範管理階段:建立“拆三留一”用地的捆綁實施和實施監管機制。在規劃階段，控規圖則中需要建立公共設施和改造項目捆綁實施的責任;在土地出讓前，改造主體需要與政府簽訂監管協議，約定公共設施實施的責任和要求及驗收方式，公共設施得以同步實施，但是由於政策上對於公共設施的類型及規模缺乏明確的指引，大部分設施規模較小的邊角地，多規劃為街頭綠地、幼兒園、停車場等。
加強統籌階段:進一步優化“拆三留一”制度。首先，提出貢獻集中公共設施的比例要求，更新為商住的項目貢獻率不低於15%(舊村改造新項目不低於10%)，其中集中公共設施主要包括(不完全):高中、初中和小學;大型的文體設施;社區中心;綜合公園、專類公園、社區公園及社區體育公園、文化設施用地[用地規模不低於綜合醫院、專科醫院、養老機構(如敬老院、養老院)];市政公用設施;公交首末站、社會停車場庫、道路紅線寬度24米及以上的幹道等道路交通設施。其次，結合貢獻集中公共設施用地的要求，調整容積率獎勵對象，只有貢獻集中公共設施的才給予容積率獎勵，其餘公共設施用地不再給予獎勵。結合2018年上報的更新單元劃定方案，提供的設施類型更為合理，質量大幅提高，經初步統計第一批30個單元，落實集中的公共設施73處，其中中小學等24所、大型文體設施13處、社區公園22個、公交首末站9個、市政設施5處、次幹道以上的道路15公里。
4、結論
城市更新是特定時期物質空間的重置與轉變，是既定空間利益格局的重構，需要通過城市更新管控體系的構建，落實“拓空間，保底線，明規則，優品質，提效率”的要求。依據政策引導，東莞市城市更新規劃管控體系主要經歷三個發展階段。新一輪體系構建突出分工明確、 分級引導，也突出以更新單元引領實施全流程管理，旨在進一步明確管控機制，以責任捆綁保證公共利益，以差異化容積率統籌利益分配，以管控全覆蓋提升城市更新工作的效率。
本文對東莞城市更新主要管控機制演變的研究，縱向梳理了不同階段的管控思路和要點，同時也橫向剖析了新一輪城市更新主要管控機制的演變特徵，希望為深化理解城市更新中的制度設計提供參考，以更好指導未來的城市更新實踐工作。
“拆三留一”圖示如下：
上篇完結謝謝觀看，敬請期待下篇
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