本文編輯稿《中國特色的精準扶貧做了什麼？會如何改變中國社會》首發於“端傳媒”。
河北阜平龍泉關一農戶家的院子
1972年“文化大革命”進行得如火如荼，寧夏西海固地區發生了涉及回族群眾的群體性事件。在農林部工作的32歲的段應碧被派去當地查看情況。黃土高原主要是缺水。他走遍了定西所有的縣，一家一戶地看，震驚於當地農民貧困。農民們首先是沒飯吃，根本沒有幾戶家裡有糧食。有人出去要飯；有人偷偷扒火車去新疆農場找活幹。然後是沒衣穿。有一戶，家裡三個女人，老太、兒媳婦在家裡都沒穿褲子。十五六歲的女兒，剛定了婚，婆家給了一塊布，才做了一條褲子。家裡誰出去幹活，誰就穿它。段應碧就趕緊給寫了一封信發往北京。中央緊急從倉庫裡調黃色的陸軍服、海軍服，同時將組織到的糧食發給定西的農民。幾十年後，這裡的人還記得他們穿過的軍服。這是中國計劃經濟條件下的救濟式扶貧，主要用來救急。為了更系統地緩解貧困的狀況，找到扶貧的辦法，1982年，中央政府在甘肅的河西、定西和寧夏的西海固設立了開展區域綜合開發、異地移民脫貧和“以工代賑”試點。這裡曾經被聯合國糧食開發署專家稱之“這裡不適宜人類生存”地方。1989年，中國貧困地區發展基金會（中國扶貧基金會前身）成立。退休後的段應碧長期在這個有政府背景的社會扶貧組織擔任領導人。2017年，我再去西海固鄉村訪問。那裡依舊是黃土裡偶爾才能展現出一些綠色，自然環境沒有大的變化，也還是政府精準扶貧工作的重點。去一個大學同學的哥哥家做客。同學是回族，從中國農業大學畢業後，在北京長安街的一家網絡科技公司工作。他哥哥留在家裡，養牛、種玉米、打工，供家裡的女兒上學，想著什麼時候再攢點錢，能夠把家裡的老房子再修一修。那天他陪著我在村裡走了一圈，尋訪他們村裡以前防土匪留下的土城遺蹟；跟一對在晾曬場上收糧食中年夫婦倆和他們年老的父親一塊聊天。邊上兩個孩子在農用拖拉機上爬上爬下。村裡有他們才顯出來一些活力。現在這個村子村委會集體的房子、村裡的小學都荒棄了。村裡卻有6座清真寺。村民們每天都做禮拜。每年給寺裡的阿訇們捐不少錢。
中國減貧簡史
貧困像一根根藤蔓，束縛住了普通的人們邁向自由的腳步。貧窮自古就有，是人類發展要努力克服的障礙。扶貧卻是一個現代的概念。它是國家治理的一個過程。現代政府對國民進行區分。有一部分人群收入低於生存的底線，沒辦法維持基本的生活。他們就被定義為貧困人口。國家有義務對其進行資助，讓他們的生活可以維持。最起初的貧困標準是可以滿足基本的生存需求，攝入的食物的熱量可以滿足基本的生存，不至於餓死。世界銀行的標準是日人均消費水平計算的，標準也逐漸上升，從人均1美元調高到2008年的1.25美元，再到2015年的1.9美元。這裡指的是實際的購買力。中國的標準略有不同。按照2010年農民人均年收入2300元的不變標準（約與世界銀行1.9美元貧困線相當），根據2014年第一次入戶調查的結果，中國還有12.8萬個貧困村、2948萬戶貧困戶、8962萬貧困人口。在收入標準之外，2016制定的《“十三五”脫貧攻堅規劃》中加入了“兩不愁、三保障”的內容——確保貧困人口不愁吃、不愁穿；保障貧困家庭孩子接受九年義務教育，確保有學上、上得起學；保障貧困人口基本醫療需求，確保大病和慢性病得到有效救治和保障；保障貧困人口基本居住條件，確保住上安全住房。到2020年，所有的這些和越南、和埃塞俄這兩個國家人口數相近貧困農民，要“一個不能少”，告別絕對貧困，不再為穿衣、吃飯、住房、看病、小孩上學等人類基本需求犯愁。這是共產黨領導下的社會主義中國為自己立下的目標。
貧困的克服是一個發展的過程，是一種遷越，從一種貧困的狀態轉換到生活有基本保障的水平。這裡首先是經濟發展、收入水平的提高。但在此之外，還有公共服務的提升，政府對作為弱勢群體的農民的基本權利的保障，公共財政的覆蓋。這是有普適性的。貧困的中國是個鄉土的社會。近代以來，中國從農業社會向工業、城市社會轉變。大部分人口還在農村生活。中國的不同之處是這個過程是由共產黨領導的，以土地革命、共產主義趕超式的工業化作為基礎。因為有小農精耕細作的傳統，有五十年代和八十年代的兩次土地改革，因為有大規模的農田水利建設、教育醫療的改善、新種子的應用以及農藥、化肥的廣泛使用，中國農民的吃飯的問題逐步獲得瞭解決。特別是在八十年代“農民-國家”關係調整之後，農戶獲得了更多的從事農業生產之外的權利，市場開始重新活躍起來。“副業”的興盛以及此後鄉鎮企業的發展，不少地方的農民手裡終於有了些可以自由支配的多餘的現金。這是通過制度改革、技術進步大範圍緩解生存性的貧困例子。
跟南亞、非洲、拉美國家不同的是，中國的扶貧主要是有組織、有計劃的政府行為。1986年，國務院成立了貧困地區經濟開發領導小組，各省（自治區）、市、縣政府也相繼成立扶貧領導機構。扶貧工作變得更加規範化、常態化，成為政府日常的考核任務。政府是中國減貧最基礎的力量。九十年代以來不斷加速的工業化、市場化、城市化的改革推進中國經濟穩定、高速發展。在市場經濟條件下，由政府主導，把扶貧工作和經濟區域發展相結合是中國減貧工作的重要經驗。中國政府每十年推出一個扶貧戰略。《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》是其中的典型代表。其中核心的理念是“開發式扶貧”——利用市場作為基本的機制，在發家致富的驅動下，把貧困地區各種可以利用資源轉化為產品，通過產業項目抓落實，發展生產力，並在這一過程中提高農民綜合素質。政府各級部門在其中供政策、基礎設施、信貸方面的支持。這裡其實存有一種在經濟建設作為黨和政府工作重心背景下對“發展”的信念。市場經濟的發展，改革開發沿海經濟帶的興起，經濟上的涓流效應讓很多窮人也從中受惠，較以往獲得了更多的就業機會，為城市和工業的發展提供了源源不斷的廉價勞動力。更多的農民不在只是被捆綁在土地上。農民在農業以外，在異地他鄉打工獲得了新的發展機會。貧困的問題在發展中得到了部分解決，同時也產生了諸如農村衰敗、社會斷裂等新的問題。鄉村衰而不亡。在邊疆少數民族地區，貧困問題、民族問題和市場發展帶來現代性的困境交織在一起，成為政治上需要化解的新的矛盾。
小農中國
“精準扶貧”的設計
2013年，為了在2020年建成“全面小康社會”，中央政府提出來“精準扶貧”的新的工作思路。扶貧工作不再是作為區域經濟發展的一部分，也不單單是瞄準到縣、到村，而是要到戶、到人。每一戶都有專門的負責人，每一戶有“精準”的措施幫助其脫困。這個任務被分解到各個省、各個縣、各個村，成為貧困地區各級政府部門頭等重要的工作。貧困縣的縣委書記在完成扶貧工作之前不得調動。
作為一套系統的工作，政府在脫貧攻堅過程中“扶誰”、“誰來扶”、“怎麼扶”都制定了詳細的政策目標、操作辦法和保障措施，是舉政府和全社會之力整體動員過程。以“怎麼扶”為例，在2015年10月，“五個一批”政策作為全國扶貧的統一工作手法。“一是發展生產脫貧一批，引導和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創美好明天，立足當地資源，實現就地脫貧。”這裡延續了原先發展經濟減少貧困的思路。“二是易地搬遷脫貧一批，貧困人口很難實現就地脫貧的要實施易地搬遷，按規劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩得住、能致富。”易地搬遷說的是把貧困人口從自然環境惡劣的地方遷出來，為他們在平原或靠近城鎮的地方提供新的住房，並適度解決就業問題。“三是生態補償脫貧一批，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付。”由經濟發展地區向自然環境脆弱地區增加財政投入。比如在三江源自然保護區等增加生態公益崗位，為過度放牧的藏民提供新的就業崗位。“四是發展教育脫貧一批，教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜，幫助貧困地區改善辦學條件，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。”職業教育能夠提高貧困人口的技能，增加就業機會。減貧的效果較為明顯。一人就業，能緩解一家人的貧困。“五是社會保障兜底一批，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準。加強醫療保險和醫療救助。”這是社會救助的一部分。
落地操作：以“產業扶貧”為例
這些工作在各地的落實工作中會根據實際情況制定具體的工作方案，並依照各自的面對的問題和資源稟賦各有不同。以發展生產促進脫貧為例，平原地區多以規模化的農業經營為主，結合土地流轉，農業產業化項目資金修建很多大棚，建設高標準的現代農業園區。在山區，則多是發展養殖、果樹、食用菌、藥材等特種經濟作物。在操作主體上，在農業自然資源條件較好的地方，多有企業資本投資，配合政府投入建立農業企業。部分貧困戶農民可以在其中務工，獲取工資收入。在山區等自然資源稟賦差的地區，則多由村集體或者村裡的能人成立公司、農民專業合作社等經營主體。貧困戶把自家的土地、從銀行或者的扶貧貸款入股到這些主體內，由更專業的經營者帶頭髮展產業，給貧困戶提供基本的租金和利息收入。當然這一輪的產業扶貧也不是僅僅侷限在農業產業。比如各地普遍採用的“扶貧工廠”的模式。政府在貧困村建設建議廠房，採取招商引資的辦法，從外部引入項目經理人，做服裝、工藝品的加工。附近沒有就業機會的婦女就可以在這些“貧困工廠”裡務工，嘗試學一門技術，獲得30-100元的日工資。政府則對扶貧工廠內的組織經營者進行補貼。不少貧困地區多位於邊遠地區，一般都有比較豐富的自然和生態資源。因為中國政府對基礎設施的廣泛投入，交通條件大為改善。城市新興的中產階級又生出來對旅遊、休閒、高檔農產品的需求。一二三產業融合的農旅項目就在很多地方成為政府工作的抓手項目——既能夠招商引資，又能發展產業，還能在較短時間內很快的改變部分村莊的面貌。這些項目在操作上，一般是在政府的協調下，引入外來資本租賃包含優質資源的土地、山林，然後由外來公司、外來團隊來開發經營。經營的難度大。大部分項目補貼、扶持政策都是給到了企業。貧困農戶在其中一般都是打工、或者收取保底分紅的角色。
產業扶貧的的難點不在生產而在市場。中國農產品普遍是供過於求的。各個貧困區大規模增加供給產品的行為必然導致價格走低、增加銷售困難。政府部門、村集體和貧困戶又沒有產品銷售的經驗、渠道和能力。這幾年“互聯網+農業”的實踐都特別受地方政府歡迎，也拿到不少補貼。像農村淘寶、京東、微信、快手、抖音、今日頭條等都以新的技術新的方式連接著生產者和消費者，但很多被媒體放大的效果多是個案。在農村地區並沒有廣泛的效應。即便是新興的民宿產業，也出現同質化、供過於求的情況。這是一個在不管在西部還是中部，不論在北方還是南方都普遍存在的困境。產業是一個逐步生長的過程。因精準扶貧被植入貧困地區的產業往往都有待觀察。其中的很大一批會被市場淘汰。領導、扶貧幹部的判斷，前期基礎設施的投入、產業培訓並不能保證產業不失敗。
從“農民-國家”關係調整看精準扶貧
現階段貧困問題主要集中表現在農村，但解決辦法不能侷限在農村。扶貧並不是說只是在農村發展農業。在城鎮化水平超過60%的中國，城市化和工業化依然是經濟發展最主要的動力。鄉村新發展、新的可能性大多來自於城市變化的傳導。來自政府的投資促進了鄉村就業的增加。教育脫貧、生態脫貧、社會保障兜底，也是國家在為鄉村發展欠賬做兜底、補償的工作。扶貧首先是“農民-國家”關係一次性的調整。北京大學姚洋教授說中國的政府是一箇中性政府。前一個階段國家追求工業化，對農業農村農民汲取過多。現在的扶貧和鄉村振興就是對“三農”工作和落後地區的一種補償。對作為執政黨的中國共產黨來說，扶貧又是重新密切黨群關係，鍛鍊幹部，培養幹部的過程。和“農民-國家”關係的調整類似，扶貧還是“城市-鄉村”、“工業-農業”關係的再均衡的目的。這是一個黨和政府強勢干預的結果，沒辦法靠市場的自發力量。大量扶貧項目的投入都來自於城市和工業來的稅收。國有企業、國家機關、東部發達地區、知名地產企業都承擔了對口扶貧的任務。從各自單位抽調人員、資金、項目在貧困地區投資，和貧困地方政府、農戶結對子，共同面對貧困，設計項目，以期能按標準在規定的時間內完成脫貧的任務。扶貧的政策、資金、技術、項目都來自城市。貧困的人口，貧困地區能用的資源都在農村。扶貧項目產品又主要要銷往城市。農村大部分剩餘勞動力又要靠城市來消化。貧困地區創業創新的動力主要來自於城市的投資者或者長期在城市工作、生活、創業的企業家、鄉賢、軍人和大學生群體。這些人因為其本身的特質，可以把城鄉溝通起來，並在城鄉之間發掘、創造出新的機遇，開發出新的產品來。扶貧是城鄉再溝通的一個過程。
扶貧並不是一件容易的事情，即便是在這樣一個有著兩千多年記載歷史的有著中國共產黨領導的綜合實力已經達到全球第二的國家。用一個不是特別準確的概況，這一輪的精準扶貧是一次從上到下、從城市到鄉村、從幹部到群眾的扶貧運動，是用政治帶動經濟的辦法，集中一切能調動的資源，利用舉國體制要來完成的一項政治任務。精準扶貧裡的問題也不少，但成效是巨大的。這裡面有城鄉關係、工農關係、區域關係、政府和農民關係的調整。當然這也是經濟危機下擴大內需一個重要的方式。扶貧裡有的是超大型國家治理的“政治經濟學”。
這裡的很多行動並不是自發的市場行為。為貧困地區修建高水平的高速公路、高速鐵路，提供水、電、網等基礎設施在經濟上並不合算。派遣選派300多萬縣級以上機關、國有企事業單位幹部吃、住在村裡，和農民一起工作並不能很好的發揮人力資本的效力，又對原有工作單位也會有較大的影響。其中下派的第一書記並沒有農村工作的經驗、也缺乏扶貧工作的專業訓練。很多產業投資的項目、教育培訓的人員、由外來人員領導的村莊建設往往併入如意，跟原有的設想有比較大的差距。扶貧工作嚴苛的工作步驟、太多的文件留痕、反覆的考評督查極大的增加了基層工作人員壓力。
如果是用順口溜的形式來概括最近扶貧中的一些問題，大概可以這樣描述：“產業扶貧，問題最大。搬遷扶貧，花錢最多。教育扶貧，風險最小。醫療扶貧，全家報銷。就業扶貧，掏誰腰包。金融扶貧，農戶收息。生態扶貧，站崗放哨。救濟扶貧，搶著都要。精準扶貧，壓著官帽！”
截至2019年上半年，已經有770多公務人員在因病、因意外犧牲工作崗位上。貧困戶和扶貧幹部、本地幹部和外來幹部、基層操作幹部和負責監督檢查考核的幹部存在較多的矛盾。因精準扶貧的瞄準、項目實施出現了農民上訪、幹部腐敗；貧困戶以扶貧任務要挾幹部；扶貧幹部認為貧困戶刁蠻，需要“扶志”、“扶智”的意見也廣為流傳。不少在基層從事扶貧的幹部也有身心俱疲的感覺。他們兩年三年都看不到緩解的希望，只能是忍受，又盼望能早日過關，迴歸到日常的生活。對扶貧幹部的扶持成為最近一項特別重要的工作。
從這個層面上來說，精準扶貧的工作在解決問題的同時也給社會的治理帶來新的挑戰。這些問題累積在社會結構裡，在各類人群的內心裡沉澱，會成為後續社會秩序、心態秩序轉型的潛在障礙。
從精準扶貧到鄉村振興
現在要從精準扶貧往鄉村振興轉移。絕對貧困之後相對貧困和城市貧困的問題也提上了議事日程。但是從各地實踐來看，從目標到機制，從人員到資金項目整體的設計並不清晰。其中最為重要的是領導體制、政策保障、重點工作的銜接問題。繼續推進“後精準扶貧”工作。各個脫貧的縣區需要有一張縣域範圍內的扶貧脫貧的社會生態網絡。培養政府社會相結合的專業的力量。用組織、網絡的力量為可能重新陷入絕對貧困的人兜底，提高他們的技能、能力，人力資本的水平，在實踐中改變他們的認識和作選擇的能力。精準扶貧的再瞄準工作不能鬆懈，需要著重減少“返貧”情況的發生。脫貧可能更多的靠的是組織、集體和社區的力量，靠的是區域經濟社會文化教育水平的整體改善。作為保障的鄉村整體發展，集體經濟的壯大，農民作為公民基本權利的保障就顯得尤為重要。精準扶貧是鄉村振興前置和基礎性的工作。即便是在人才培養上，扶貧工作中培養的幹部可以繼續投入到鄉村振興中去。原有比較薄弱的產業項目、移民搬遷後的社區重建和治理問題、特殊的公共服務的銜接都需要納入鄉村振興的規劃和設計的視野。一步一步接著幹，不能因為領導、部門的變動而不理會原有的項目。
後期的扶貧和鄉村振興需要考慮的是讓在城鄉之間流動的農村人口能安頓生活，而不是村莊建設得多麼漂亮。在鄉村的常住人口會減少，但城市的戶籍人口又不可能快速增加。正在老去的第一代農民工不得不退回到鄉村裡去。很多人設想中的，以西方為模板的，80%以上人口居住在城市的中國，不一定能夠實現。中國是在流動中不斷更新的。為持續變化的村莊、長期流動的村民提供更加完善的生產、生活秩序成為迫切問題。中國正從鄉土的中國向城鄉中國轉變。一個新的權利、生產秩序會影響從貧困中走出來的這些人群的日常生活。
理解中國特色扶貧的五個視角
扶貧不是個人的致富，是個人和國家共同前行的一個過程。鄉村振興重要的是各個地方農村人生活不斷更新的進步運動，希望能創造出各具特色新的生活樣式。這個過程伴隨著從鄉土中國到工業的、城市的中國的整個過程。中間孕育著中國特色的政黨和社會主義國家的成熟。差不多還有一年的時間，中國政府就將會對全世界莊嚴宣佈，這兩千多年有文字記載的擁有14億人口這個民族，已經在中國共產黨的領導下“一個都不少”全部告別絕對貧困。這當然還算一個相對靠譜的結論，是中國道路、中國自信的一部分。但有中國特色的扶貧工作到底作對了什麼，跟其他的工作有什麼樣的關係；又有哪些可以借鑑的經驗，裡面有蘊含什麼要的道理，其實並不清晰。事情做對了，又能把道理說明白，似乎對中國格外困難。然而，這一頁，確實就要翻過去了。再見了，那個曾經落後捱打，被貧窮飢餓所困擾的舊時代。
簡單來說，如果要總結70年來中國扶貧的經驗，可能需要把它放在中國的現代變遷中整體中來理解。
第一， 中國的消除絕對扶貧的工作是從農業國向工業國轉換的過程中完成的。鄉土的中國積累了足夠的農耕技術、人力資本，又有一套社會調諧安頓的辦法。但是要找到新的出路，要在落後捱打的情況下謀得國家和人民的解放，只能從土地之外想辦法。工業化是擺脫土地束縛的出路。當然在工業化的前期，農業農民為了國家工業化作出了比較大的犧牲，生活並沒有太大的改善。
第二， 這個過程是由中國共產黨領導的。土地改革是獲取政權、重組基層的基礎。共和國依靠貧困的人民取得了政權，以為人民服務為自己存在的目的。對社會主義和黨的領導的堅持避免了國家衰退和動亂，發展就有持續性。黨作為先進生產力、先進組織力的代表，吸納了社會精英參與。執政集團利益的相對中性能夠緩和、協調各個群體、地區的衝突。貧窮不是社會主義。扶貧成為黨對人民承諾的一部分。黨是國家第一部分並且正在重新融入國家的過程中。扶貧是一種國家意志。
第三， 在70年的歷程中，中國國家基本能力是在持續上升的。民眾享受到的基本公共服務、權利的滿足程度都在不斷提高。改革開放前中國建立的比較全面的醫療和教育體系滿足了人民生存發展需要，也為改革開放後提供了長期有競爭力的勞動力資源。農業種、水、肥的改善，為農業在八十年代分田到戶改革後大發展提供了基礎性的保障。農戶不再被侷限在土地上，只是作為一個農產品的供給者。他們可以自己按自己的意願種自己的田，可以到市場上去做生意，可以集體辦鄉鎮企業，可以到城裡打工創業。 “經濟上保障農民利益 ，政治上尊重農民民主權利”，這是中國農村改革和發展最重要的經驗。
第四， 貧困的問題是逐步在發展中解決的。中國在五六十年代人口的死亡率已經大幅度下降。人均預期壽命遠遠高於處於同一起跑線的印度。七八十年代新技術、新項目的引進極大提高了民生保障能力。九十年代後市場經濟的發展在沿海形成了新的工業帶，吸收了農村多餘勞動力。很多農民依靠打工獲得了現金的來源。農村的土地和房產又能保障他的基本生活。新世紀免除農業稅時候，國家對農民、工業對農業的反哺。政府在工業發展起來之後又對農村的路、水、電、網絡、教育、醫療等基礎設施進行了全面的投入。破除了鄉村發展的很多瓶頸。
第五， 扶貧的政策、組織、技術、資源也不斷得到提升。這是中國家國家制度、治理體系和治理能力現代化的重要體現。從救濟式扶貧到開發式扶貧再到精準扶貧。每一階段都是實踐-總結-再實踐的過程。我們認識貧困、改造緩解貧困的能力都在不斷提高。以聯合國、世界銀行為代表的發展機構在這個過程中也給予了相當多的支持。我們建設鄉村是著眼於全中國的建設。我們克服貧困也是以整體中國的發展作基礎。扶貧不是政府一個專項工作，是一項全面的總動員。和新農村建設和鄉村振興類似，它自然有擴大內需的作用，在平衡工農城鄉關係的同時增加了政府的合法性，社會主義的向心力。
貴州大方縣長石鎮
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