财政危机中的决策——浅谈晚清的“海防”与“塞防”之争

引言

边防建设，对于维护一个国家的和平与安全有着不可替代的作用，诚如李者也先生所言：“大国欲令疆土定，必先铸得其重器。非为穷兵与黩武，从来沙场只惧硬。”当历史的年轮滚动到晚清时期，清政府依然沉醉在天朝上国的梦里，封闭僵化，军事孱弱。中国的大门被西方列强用枪炮打开，中华民族被迫卷入全球近代化的浪潮中，开启了百余年的屈辱史。

而在19世纪70年代，由于受到多个方向的外来势力的蚕食鲸吞，清政府感到了前所未有的边防压力，加强边防的要求越发迫切。但由于连年的赔款和内乱，再加之清政府财政匮乏。边防以海陆哪一方为主，成为了清朝重要官员之间争论的焦点。 守东南沿海还是保西北边陲？这样一场关于边防策略的激烈争辩，很大程度上影响了近代中国往后几十年的走向。因此，本文将从以下几个方面浅谈清末的“海防”与“塞防”之争。

争论的起因：财政窘迫，边防告急

近代以来，西方列强从海上入侵，势如破竹，长驱直入，同时国内频频爆发战乱，户部财政收支无常，财政收支基本平衡状况受到破坏，财政危机逐步形成。

（1）伴随西方殖民侵略，清政府税收状况日益恶化。鸦片倾销，打破了长期贸易出超局面，形成贸易逆差，在进出口贸易上，白银大量外流，收入减少。鸦片战争后签订的《南京条约》导致中国海关丧失了关税自主权，从此海关税收就成为了政府赔款、对外借款的抵押品。

1851年爆发的太平天国农民运动，战区由广西扩大到南方各省，南方政局动荡。南方本为财政收入主要来源地，战事不断，社会动荡，赋税无保障。

（2）西方列强接连发动战争，带来了巨大的战争赔款。西方列强都试图从中国这片“黄金遍地”的土壤上刮下一层油，在战胜后向清政府索要大量的战争赔款，动辄达上千万两之巨，清朝的财政，在战争的打击下很快就入不敷出。

晚清前期，数额巨大的赔款有五次，如果说两次鸦片战争赔款尚在清政府的承受能力之内，那么随后的1895甲午战争赔款以及1901庚子赔款则成为压倒清朝财政能力的最后一棵稻草。

（3）巨额的军饷开销以及债务支出，清政府财政体系支离破碎。晚清以来，清政府军饷开销庞大。面对国内农民起义时，鉴于绿营、八旗战斗力不断下降，又新招募了乡勇。新增兵勇，必增军饷。战事不断，巨额军饷，庞大赔款，国家财政供应不足，必须靠大举外债以补国用。这无非是拆东墙补西墙，巨额的利息，面临着更大的偿还压力。

不仅如此，战争还直接导致了清朝国力衰退，更重要的是，它让很多蠢蠢欲动的围观势力都看到，大清帝国的这艘“巨轮”早已面临“沉舟侧畔千帆过”的局面。

1870年，来自中亚地区的新疆分裂势力，人称“中亚屠夫”的浩罕国阿古柏在英国和沙皇俄国的支持下，统治了新疆，脱离清政府。沙俄在1871年，以“代为收复”之名侵占了新疆伊犁一带。与此同时，日本又企图吞并中国的台湾省。在“倭逼于东南，俄环于西北”的困局之下，是将有限的资源投入西北平叛，还是东南沿海的防御？“海防”与“塞防”之争由此展开。

各执一词：重症与急症

面对财政危机的时局，清廷内部意见不一，主要有二种观点。一是以李鸿章、奕诉为首的“海防派”主张舍弃新疆，集中力量来建设海军。他们的理由如下：

第一，朝廷财政有限，不能妄图首尾兼顾，必须将集中精力针对性发展。李鸿章说“近日财用极拙，人所共知，欲图振作，必统天下全局合盘同筹而后定计。”李鸿章认为新疆“即无事时，岁需兵费三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值。”据此，他认为守边应由传统守边政策向现实转变，军事重心由西北转向东南。

第二，自鸦片战争以来，清朝所遭受的所有侵略都是来自海上的，海上才是祸乱之源，清朝之所以被侵略，都是海军不强的原因。因此，海上来的侵略者才是腹心之患，相比之下，西北之地只是肢体之疾，反而没那么重要了。

新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘”。“其停撤之饷，即匀作海防之饷。 否则只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉？ ”

第三，新疆是清朝的边疆，自从乾隆重新收拢并命名新疆以后，一直都不稳定。中央一有异动，新疆各部就不安分了。因此，新疆问题更像是清朝的老毛病，“慢性疾病”，要治也不急在这一时了。但是海防缺失是当务之急的“急症”。

“海防派”的这一观点得到不少地方要员的极力支持与附议，安徽巡抚裕禄认为“江海防维实为目今全局要务”；江苏巡抚吴元炳也认为“御外之首莫切于海防。

因此，从以上“海防派”的观点我们可以看出，他们认识到东南沿海天然的海防屏障优势已经不复存在，成为列强入侵的门户，这在一定程度上代表着我国海权意识的觉醒，后来北洋海军的兴建与此有着莫大的关系。

而以左宗棠、王文韶为代表的“塞防派”则坚持一定要保证新疆。他们认为西北内陆地区对清王朝来说是相当重要的，他们的理由如下：

其一，西北领土不可放弃，否则后患无穷。湖南巡抚王文韶说道：“俄人占我伊犁 , 有久假不归之 势。只要俄人不能得逞于西北 , 则各国必不致构衅于东南。否则我师退一步 , 则俄人进一 步，我师迟一日，则俄人进一日。事机之急，莫此为甚。他还认为当前清政府应当全力注重西征，海防可以暂且搁置。

其二，沙俄不断吞并边疆领土，是心腹大患。山东巡抚丁宝桢认为“各国之患，四股之病，患远而轻，俄人之患，心腹之疾，患近而重。”在各国中，唯有沙俄对于中国的领土有着强烈的欲望，不断地蚕食着中国的西北边疆，因此应当重视沙俄的领土野心。

其三，失去新疆将对北京的安全造成极大的威胁。左宗棠提出：“新疆不固，则蒙部不安，即直北关山，亦无晏眠之日。”他将新疆地区的安全同蒙古、北京的安全联系到了一起，指出如果新疆不定，则京师不安，因此力主朝廷筹建西征军，收复新疆国土。

“塞防派”正是基于以上认识，反对重东南而轻西北的观点，主张力保新疆。难能可贵的是，他们不仅看到了沙俄对于我国西北边疆领土诉求的野心，还将新疆的安危和战略防御的纵深联系起来，成为了收复新疆的强有力依据。

尘埃落定：海防与塞防各行其道

海防与塞防之争源于“筹饷”，海防派与塞防派争论的焦点在于如何有效地分配有限的经费。无论是加强东南海防还是西北用兵均需巨额白银，最终在各派的争锋中，清政府权衡利弊，痛下决心，决定“海防”与“塞防”并重。

清政府决定由借款和海关、厘金等税中拨款解决海防塞防军费问题，一面命左宗棠为钦差大臣，督办新疆军务，全力收复失地；另一面命李鸿章、沈葆桢分别督办北洋和南洋事宜，最终使得争论告一段落。

如何看待当时的海防与塞防之争

海防近代化的意义

中国国海防近代化视角下的海防与塞防之争及其后果，折射出来的是中国海防近代化的历史进程。海防与塞防之争论以及海防与塞防并重战略的实施，则是中国海防近代化启动的标志。

这次大争论后，清政府决定大力发展海军，并由洋务派实施，通过引进和自行建造的方式组建了北洋和福建两只海军舰队。其中北洋舰队多是比较先进的铁甲舰，建成之时曾被西方国家誉为“远东第一舰队”，实力远在于东亚各国之上。 由于加强海防的需要，清政府相继从西方国家引进了机器制造设备，开始了中国工业化进程。

边疆治理现代化的意义

这次争论对于边疆治理上同样有重要的意义，开创了中国边疆治理的现代化进程，其直接后果是10年后新疆和台湾建省。

新疆和台湾建省之主张在康熙朝以后不断有人提出，但迟迟没有变成现实，主要原因在于尚未认识到新疆和台湾的战略地位。经过此次争论，从中央大员到地方督抚大都认识到西北和东南同样关乎大清帝国的命运和中华民族的生存与发展。争论之后，新疆建省之进程由理论进入实践阶段。 新疆建省对其后设立台湾行省和东三省及议设蒙古行省均有深远影响，所以新疆建省成为清代边疆治理近代化的标志之一。

反思

晚清以来，持续的财政恶化，爆发财政危机，导致了以“筹饷”为导火线的海防与塞防之争。海防与塞防的军饷源于异处，互不冲突，二者可以兼顾，才使得争论告一段落。如此看来，无论是从维护统治还是军饷分配角度，坚持海防与塞防并重最为有利。

传统中国，重北轻南，重陆轻海，海洋文明与大陆文明碰撞时，反应迟钝，终于陷于被动挨打的局面。对于陆海兼顾的中国而言，本身就面临着“战略上的两难和安全上的双重易伤害性。”防御为主的守边政策在面对外来侵略时是消极、被动的，而被动则意味着弃权，任人宰割。甲午中日战争中国战败，便足以证明：无论是海防还是塞防，归根到底都是防御。而对一个国家来说，当面临外来侵略时掌握主动权比什么都重要。

李鸿章 《李文忠公全集》

赵尔巽 《清史稿》

马金华 《外债与晚清政局》