“城投類企業”的發展起源於上世紀90年代，是我國特色社會主義市場經濟發展進程中的一項特殊產物：在政府投融資體制改革與分稅制改革背景下誕生和成長，在城鎮化進程中不斷髮展壯大。金融行業內所謂的“城投信仰”盛行不衰，“讀懂了城投,就讀懂了中國經濟。”
近年來隨著我國經濟社會發展狀況的不斷變化，城投的職責使命與運行方式均面臨著經濟新常態下的激烈探討，其中最大的討論焦點就是如何對城投曾擔負的政府投融資職能進行改革。在一系列相關政策文件的持續強調下，曾經的政府融資平臺似乎已到了該退出歷史舞臺的時刻，地方政府與城投公司長久以來相濡以沫的“緣分”在新形勢下必須被重新定義。政企分離勢在必行，以往“亦官亦商”的城投如今無法再回避市場化轉型的話題。
目前來看，國內城投類企業發展現狀大概呈現以下特點：非發達地區的城投公司多數仍是“名亡實存”的政府融資平臺，企業發展質量與當地經濟發達程度高度一致，城投的區域內資產管理功能越發顯露；城投市場化轉型面臨的主要問題大致如下：政府投融資平臺職能難以真正剝離，歷史債務負擔較重拖累發展步伐，現代化企業經營管理制度難以有效建立，缺乏專業化的經營人才，缺乏多元化的產業佈局，缺乏經濟效益較好的優質資產。
筆者認為，在“城投-政府-基礎設施使用者”這一經濟產業鏈上，雖然政府是具有調控功能的核心，但根本性的發展驅動力來自於下游終端的基礎設施使用者，也就是市民與工商企業等廣大納稅群體。產業鏈上各環節高度關聯、互相作用，整體的提升有賴於下游的牽頭帶動。上游的城投誕生於行政背景，市場化轉型是其理論上的高階段發展產物，而進入高階段的前提條件必然下游的率先升級，集中體現在地區經濟發展水平的提高。所以，城投的市場化轉型只能是地方經濟發展水平提升到一定高度後的產物。上述論證可謂是外部分析，從內部分析來看，當城投完全按照市場化經營規則來運作時，在兼顧社會效益的同時就更加要考慮經濟效益，當其投資的基礎設施項目的預期收益無法覆蓋融資利息、稅金、人力等經營成本時，該項目理論上將不具備建設可行性。而現實情況中目前我國大部分經濟非發達地區基建項目的投資報酬率都是不高的，這時就可能與地方政府的“促發展”意志出現矛盾衝突。
高效的城投市場化轉型需要發達的地方經濟作為支撐，目前看來，部分非發達地區的城投轉型嘗試一定程度上是對原有業務流程的市場化“包裝”，形式意義大於實際意義。
針對城投市場化轉型的幾點建議
基於地方經濟的發展和金融供給側結構性改革的推進，城投企業的市場化轉型已經迫在眉睫，勢必儘快啟動。從當前各地動作來看，不少地區也已將其正式提上日程。作為關心行業發展的從業者，筆者基於個人經驗和理解，針對城投企業的市場化轉型提出一些建議。
1.科學合理的頂層設計
城投的實際控制人即地方政府，在組建之初就要進行科學合理的設計。首先，在職能定位和企業性質上要達成政企共識，某些地區以結果為導向，根據城投保障民生與服務社會等作用將其認定為“公益類”企業，筆者認為不妥，因為這樣會加重政府財政的顯性負擔與改革轉型的市場動力。將城投定位為“商業類”但實際經營中不拒“公益類”業務的做法可以參考，其最大的益處是讓市場化轉型“名正言順”並讓債務問題“適當掩蓋”，為其贏得市場化運作時的金融市場助力創造實施條件；其次，在經營範圍上讓城投專注於城市建設，不被過多不相干事務所幹擾，其他領域另行設立主體平臺。某些地方政府在組建城投之時，將各種關聯性較差的產業與資產雜糅進一個公司，結果是顯著增加了經營管理難度，對轉型發展形成了阻礙；再者，經營體量要合適，即政府設立城投公司的資產配置要合理，數量不宜過多。理論上數量越少越容易集中優質資源打造優勢業務，也利於政府當局的統籌管理。但實際上某些地區各類型“市投”、“縣投”、“區投”林立並起，資源配置雜亂無章，實難形成較高質量的市場競爭力。
不合理的先期頂層設計讓城投轉型之路困難重重，而現實中這並不少見，所以對現有的不合理設計要進行改造。在資產配置上要統籌規劃，“趨利避害、揚長避短”是基本原則，目的在於集中地區優質資產與發展創造優勢業務，以及剝離不良資產或合理掩蓋。在改造過程中，兼併重組是有力手段，難點在於統籌規劃水平與改革執行能力。
2.和諧良性的政企關係
真正的市場化轉型勢必要擺脫對政企關係的嚴重依賴，不光是政府對城投的融資依賴，還有城投對政府的資源依賴。對政府而言，首先是要下決心真正意義上摒棄“政府融資平臺”，其次在對城投的監管上，根據法律規定以實際出資為限對其承擔有限責任，主要管理城投的章程、戰略、預算，實現從“管人、管事、管資產”向以管資本為主的模式轉變，授權城投市場化管理所置入的國有資產，下放投資決策審批權限，提升經營決策自主權。對城投而言，“城投信仰”當前仍盛行未衰，但是要認清政企分離是大勢所趨，要以此轉折緩衝期為契機儘快適應脫離政府資源支持下的“新常態”，以城市基礎設施建設為出發點，向更高水平的“城市居住環境提升”邁進，某些案例中向建築、貿易、金融、餐飲、娛樂、旅遊、文化、新能源、房地產等領域試水的做法可供參考。
3.建立健全現代化企業經營管理制度
普遍來看，多數城投當前經營體系的管理思想、管理體制和運營機制等方面離現代企業制度尚存在較大差距，依然存在體制不順、機制不活的傳統國企特徵，需要有針對性的統一管理、逐個優化。在體系架構上，目前較為普及的三級架構具有其優越性，即打造三級分層的集團性企業，一級母公司管資本（總體戰略），二級子公司管資產（獨立板塊），三級孫公司管生產（具體經營）；在業務經營中，要根據業務的實際性質區別管控，對核心業務及戰略性業務以控股為主，對非核心業務以財務性持股為主，對公益類業務則重在關注運營效率、社會效益等。
4.利用投融資優勢推進資本運作
城投目前最大的經營長項是投融資，雖然這得益於發展初期的特殊政企關係，但筆者預測，即使在政企關係重新定位的未來，該項優勢也不會被過分弱化：融資方面，未來即使隱性政府信用逐漸消除，其仍有“國企光環”加持，仍是國民經濟命脈行業的經營者，且在業務合作慣性下將長期屬於金融機構積極服務的“優質大客戶”；投資方面，我國城鎮化水平向發達國家看齊並持續推進是長期趨勢和戰略，這將繼續催生大量的新增建設項目，而城投目前仍是這一領域的主要經營者，且在脫離政企關係影響後，城投在投資項目的選擇上將具有更大的決定權。
5.大力提升資產證券化水平、適度試點推進混合所有制改革
推進資產證券化首先有助於實現多樣性資產組合和靈活性資本運作的有機結合、顯著提高資產管理水平，其次能有效提升資產質量，直接強化了金融市場融資功能。縱觀發達地區的強勢城投，均積極推行資產證券化戰略，個別成績突出者還孕育出控股的上市公司，使得集團整體實力得到質的提升。
混合所有制改革意在通過在某些領域引入優質外界資本以改變國有企業客觀存在的經營效率不高的情況。在外界資本的選擇上，優質民企資本應該是優先考慮對象。 “國有企業的實力+民營企業的活力”，國有企業強在資本，因為擁有著非常優厚的資源獲取渠道。民營企業強在效率，因為物質資料的匱乏註定其承受不起試錯的代價。將兩者有機結合，尤其是在某些國企不擅長的領域（如信息技術、營銷方法、考核機制等），將會實現合作共贏的理想局面。需要提醒的是，混合所有制改革要適度和試點，一是出於嚴防國有資產流失的考慮，二是為了確保混合所有制改革的質量。
6.鞏固地區優勢、作為綜合類國有資本運營企業走出地區限制
城投孕育自地方經濟，地區支持是先天優勢，是不可放棄的“大本營”、“根據地”，必須不斷挖潛、鞏固提升。但本地市場容量存在著上限，經營環境比外地而言也不保證具有比較優勢。從提高投入產出比的角度看，且在圍繞城市建設向更高利潤行業進軍的轉型策略下，突破地域限制實行走出去發展戰略是必由之路。在市場化運作成熟、積累更多發展資源後就更應該勇於向“大本營”之外開拓，憑藉已形成優勢的業務打造企業品牌，通過因地制宜的模式改進，在市場更大、環境更優的其他地區輸出擴張，是有效提升企業綜合實力的重要方法。
7.債務負擔過重且無合理應對能力的城投應探索市場化破產機制
城投破產，表面上看是作為一個企業經營失敗時的合理選擇，背後卻是地方政府面對巨大複雜利害關係時的艱難和困惑。新《預算法》實施後，地方政府唯一的合法舉債方式就是發行地方政府債券，近些年一眾監管政策頻頻落地，實際上已從法律層面有效隔絕了城投債務問題對地方政府的連鎖風險。面對巨量的隱性債務，地方政府未必不會“明哲保身”。但如此一來必然掀起整個經濟領域內的軒然大波，後果如何著實難以預料：作為主要債權人的各大金融機構必將深感震撼，對該地方城市實行報復性圍堵制裁讓其再難獲得金融支持相比之下實屬小事，是否會牽一髮而動全身的撼動舉國範圍內的“城投信仰”、進而導致各地潛在債務風險爆發？是否會讓各大金融機構被迫重新評估資產質量以致於對持續經營產生深刻疑問、進而導致系統性的金融風險？為解決區域問題而激發多領域大面積風險的責任由誰承擔？這才是讓地方政府不得不三思而後行的關鍵原因。
新冠疫情之下的城投發展啟示
新型冠狀病毒疫情事件的狀況之嚴重舉世罕見，在宏觀經濟的發展步伐都被打亂的情況下，國民經濟各個行業也不得不重新審視各自的生存問題，城投亦是如此。與城投運行強相關的政府財政在收入端（受經濟主導的稅收收入和以土地出讓金為主的基金收入）和支出端（為對抗疫情在各領域支撐政府行為而進行的大量支出）前後雙方面承受巨大壓力。
中央政治局於2月21日召開會議，強調要讓“積極的財政政策要更加積極有為”和“穩健的貨幣政策要更加靈活適度。”為了對抗疫情對經濟的衝擊，在更加積極有為的財政政策作用下，城投必然又會在基建領域起到先鋒軍意義的帶頭作用，投資職能將更為突出，或許會有機會向智慧城市、公眾衛生等行業進軍；所謂更加靈活適度的貨幣政策同樣激發了廣泛的改革預期，城投必將在更加積極的融資環境中直接收益，存量債務負擔也將有機會得到多方面緩解。
“國難思城投”的說法在最近一段時間不斷被提起。作為公共衛生設施的承建者，從武漢的“十天交付火神山”、“十二天交付雷神山”，到各個地區的紛紛效仿、快速應對，背後是各地城投的“臨危受命”。這種無可替代的戰略性意義從此更讓外界在“點評”城投的經濟效益時增添了敬畏與顧慮。市場化轉型誠然是勢在必行，但改革之路必須慎之又慎。更加要看到，社會效益同樣是城投不可放棄的立足之本。
疫情爆發這段時間的行業動態出現了一些具有深刻意義的重要事件，筆者預測，城投類企業或許可能會就此進入一個新的發展階段，並出現幾項標誌性特徵，比如區域內進一步重組合並。目前各地防疫性金融均呈現“統貸統還”模式：為籌集資金用於公共衛生設施的建設、防疫與醫療物資的採購等用途，由高級別城投（一般是地方的主要市級城投）作為“統貸統還”主體向金融機構借款，獲得資金後再分別轉貸給轄內的低等級城投（縣投、區投）。高級與低級城投之間對應的是整體與局部的地域聯繫，本來就有合併重組的經濟基礎，近年間也出現了不少試驗個例；國家設立專業城投監管機構的可能？假如區域內城投確實會加速合併，同一個地方的“縣區投”被“市投”合併，從此只存在一個“市城投”，那麼在吸收合併了大量的個例後，城投所屬行業的個體在“標準化經營”上將大為改進，加之該行業早已擁有了巨量的經營規模、整體發展對國民經濟運行影響頗深，國家層面是否會考慮設立一個專業的行政機構對行業進行監管？暫不得而知了。
（作者系河南洛陽礦業集團金融管理部部長）
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