01 認知鄉村治理與國家治理的內在邏輯
鄉村如何治理?鄉愁何能不愁?既是實現鄉村振興戰略的關鍵，也是夯實國家治理基礎，穩固黨在農村基層執政根基的關鍵。黨的十九大報告提出“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”十九屆四中全會決定提出“構建基層社會治理新格局”，強調“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。”這表明鄉村治理體系是國家治理體系的神經末梢，既是社會利益的發生源，社會矛盾的聚合源，也是社會秩序的基礎源，社會價值的共生源。鄉村治理體系和治理能力能否實現現代化，直接影響國家治理體系和治理能力現代化的速度和質量。
中國的現代化進程中，不同的力量形塑著鄉村社會的不同樣態，鄉村社會的道德權力和社會結構均發生了巨大而深刻的變化。原來分散、封閉且以“鄉土生活”為主的自然村落共同體遭到解構，鄉村社會逐漸由熟人社會轉向半熟人社會，鄉村社會整體呈現出“原子化”“空心化”與“邊緣化”等現象。此時，鄉村社會關係既無法再現傳統社會的“因熟悉而信任”，又難以實現現代社會的“因契約而信任”。隨著現代化進程加快，鄉村社會的急劇轉型也致使鄉村治理陷入窘境。一方面，傳統道德遭受多元價值衝擊，鄉村治理的精神內核遭遇挑戰，鄉村社會中公共精神缺乏、公共輿論弱化以及道德倫理式微等問題普遍存在。另一方面，儘管鄉村自治實踐探索活躍，但村民主體意識認知模式模糊且權力虛化，組織形態社會參與效能和制度規則規制能力日趨弱化，鉗制了鄉村自治的活力進發。此外，鄉村社會法治環境儘管有所改善，但現實生活中公共權力運行“失範”和村民維權行為“失序”的事件時有發生。由此，當前鄉村治理的方式、模式和機制總是處於停滯不前或無法轉化為治理效能的尷尬境地，鄉村治理行政成本的增長速度遠超治理績效的改善速度，鄉村治理始終處於低水平運轉狀態。
鄉村治理現代化作為國家治理現代化在中國鄉村場域的具體實踐樣態，集中反映了國家在治理問題上認知理性的重大突破，是中國現代化戰略在新的層面上的提升。這既是解決當前鄉村治理中突出問題的新思路，也是國家治理體系與治理能力現代化的新要求。因此，探究如何推進鄉村治理現代化，破解社會轉型中鄉村治理的難題，成為社會各界廣泛關注的重大議題。實質上，鄉村治理現代化是追求現代性與理性並存的過程，包括治理體系現代化與治理能力現代化。由此，推動鄉村治理現代化的前提就是要健全現代化鄉村治理體系。
02 解碼鄉村治理體系的關鍵因素
2019年6月，國務院辦公廳印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》進一步強調“鄉村治理體系現代化與治理能力現代化”，並再次強調了“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這表明，健全“三治融合”現代化鄉村治理體系是推進鄉村治理現代化的初始條件。一方面，“三治融合”以地方實踐的經驗總結展開理論敘事，用事實證明了這種治理體系契合現代鄉村治理的現實需要。另一方面，“三治融合”基於鄉村社會發展規律，符合鄉村社會的歷史、現實與未來治理邏輯，以鄉土社會的歷史傳承為底色，以現代文明的元素汲取為特色，並以二者融匯共生為亮色，形成了契合中國鄉村治理場景的現代化鄉村治理體系。具體來看，它以“融合共生”治理理念、“人本發展”治理目標、“互嵌互構”治理結構，以及“集成創新”治理過程為鄉村治理現代化提供了價值選擇、先決條件、內在支撐及路徑依賴，在推進中國鄉村治理現代化中彰顯工具理性與價值理性的系統特質。
“融合共生”治理理念為鄉村治理現代化提供了價值選擇。鄉村治理現代化價值取向不僅包含鄉村治理公平化、有序化和民主化，而且也涵蓋了法治化、文明化、科學化等重要元素。它以共存共生多元價值取向積極有效地回應新時代鄉村治理多元利益訴求，探尋一種利益協調、多元並存理性認知、活力激發的新時代鄉村治理圖景。“三治融合”鄉村治理體系作為推進鄉村治理現代化的重要維度，其內含的價值理念對鄉村治理現代化的價值選擇產生影響。“三治融合”作為新時代鄉村治理體系的整體式創新，表徵著融合共生的治理理念。從其構成要素看，“三治融合”集聚了自治所傳遞的“民主”“活力”價值理念，法治所宣揚的“公平正義”價值理念，德治所倡導的“文明、倫理”等價值理念，使之相互作用，達至異質互補平等獨立以及共同受益。這為尊崇鄉村治理現代化共存共生價值取向提供了基礎，既符合推進鄉村治理現代化的應然要求，又是同社會整體發展相協調的現實選擇，體現了現代文明特徵。
“人本發展”治理目標為鄉村治理現代化提供了先決條件。鄉村治理現代化如果不以人的全面發展為其先決條件，則難以取得預期效果。英格爾斯在《人的現代化》中認為“完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一個空的軀殼。如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理思想、態度和行為方式等經歷一個向現代化的轉變，那麼失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的”。“三治融合”鄉村治理體系內含“人本發展”的治理目標，以“自治”的方式為人的全面發展提供實踐場域，通過對農民賦權增能以在鄉村治理過程中滲透農民的首創智慧，推動農民實現全面發展。這一治理方式是依據主體的創造性實踐而提出的治國理政基本方略，基於歷史傳統及當下經驗對鄉村上層建築自我調整的實踐活動，旨在鄉村治理中調動農民參與積極性、強化農民主體地位，不斷提升獲得感、幸福感、安全感，最終實現農民的全面發展。這不僅體現以“人民為中心”的鄉村治理現代化價值旨歸，而且體現了以人民的情懷彰鄉村治理現化的本質屬性。
“互嵌互構”治理結構為鄉村治理現代化提供了內在支撐。新時代推進鄉村治理現代化既需要外生髮展動力與內生髮展動力相融合，也需要外部規制與內部規則相融通。“三治融合”推動國家治理與社會治理的雙向互動，推動黨的領導下多元主體間的互動和協同，積極探索建立互嵌互構治理結構，確保了鄉村治理現代化的動力源泉與制度保障。一是鄉村治理主體結構的相互嵌構。“三治融合”鄉村治理體系作為要素搭配趨於科學化的有機整體，其多元參與網絡化體系合理界定了體系內各主體角色，以主體的嵌構優化構建了分工協作、合作共贏、共建共享的治理體系，實現了主體協同和各自作用發揮，為推進鄉村治理現代化提供了源生動力。二是鄉村治理規則結構的相互嵌構。“三治融合”鄉村治理體系將正式制度與非正式制度有機結合，形成一套契合鄉村傳統習俗且融合了現代性元素的行為規則體系。法治以正式規則明確了治理主體的行為邊界，德治以社會主義核心價值觀和鄉村傳統文化築牢了內部道德體系，促使治理主體在鄉村治理過程中由外在約束走向內在自覺。
“集成創新”治理過程為鄉村治理現代化提供了路徑依賴。鄉村治理現代化是一個系統、創新性工程，需要統一的戰略規劃部署推動實施，以實現鄉村治理的系統性、整體性和協同性。“三治融合”鄉村治理體系以“集成創新”為導向，集聚了行政的、法治的、德治的和自治的力量，並將各層級的力量組織成一個治理中心，運用多種治理方式，多種治理資源展開集成式治理。一是治理方式的優勢互補和創新發展。“三治融合”鄉村治理體系著眼於治理體系的整體運作和效能釋放融合了參與式、協商式、契約式等治理方式，集合了整體性治理、系統性治理綜合性治理和協同性治理等多種治理手段，在促使不同治理方式發揮各自優勢的基礎上實現優勢互補和手段創新。二是治理資源的集聚整合和優化配置。“三治融合”鄉村治理體系是一個多元參與的網絡化有機整體，整合了國家賦予治理主體的剛性、顯性政治資源，如組織資源、法律政策資源等，吸納了鄉村社會內生的柔性、隱性治理資源，如社會資源、文化資源等，同時汲取了鄉村社會的各種經濟資源。通過鄉村治理資源的優化配置，既盤活了鄉村治理的存量資源，又用好了鄉村治理的增量資源，夯實了鄉村社會的治理基礎。
03 尋找鄉村治理現代化的實現途徑
建立健全“三治融合”現代化鄉村治理體系為實現鄉村治理現代化提供了可能。然而，推進鄉村治理現代化還需促使“三治融合”鄉村治理體系有效運轉並實現效能轉化，從“建起來”邁向“轉起來”以推進鄉村治理能力的現代化。在孕育契合中國鄉村治理場景的治理品質治理品格和治理品位的同時，真正形成鄉村治理的共建共治共享新格局。因此，這就需要在鄉村治理中著重處理好以下幾對重要關係，以確保鄉村治理體系的有效運轉並實現效能轉化。
一是處理好“黨的全面領導”與“治理主體廣泛性”的關係。“三治融合”鄉村治理體系的有效運轉和效能釋放需要在多元主體互動過程中形成治理合力，但多元主體互動也可能在體系內形成不容忽視的巨大張力，這在一定程度上導致鄉村治理中的利益結構複雜化、價值理念分散化，最終致使鄉村治理資源難以有效整合。顯然，在中國這一特定的“場域”中，基層黨組織是市場經濟陌生人世界中最重要的連接和整合力量。因此，新時代促使鄉村治理體系有效運轉並實現效能轉化的關鍵就在於處理好“黨的全面領導”與“治理主體廣泛性”的關係。一方面，在鄉村治理過程中以基層黨建為引領，強化黨組織的絕對核心地位，在整合分散價值理念的同時，確保思想的先進性與方向的正確性。另一方面，繼續擴展多元主體參與的深度與效度。堅持黨的全面領導，並非是依靠黨組織全包全攬來承擔和解決“自治”“法治”“德治”融合治理過程中的所有問題，而是要加強和改善黨對鄉村基層工作的領導，引導各治理主體積極參與、有效參與，增強服務鄉村民眾的能力並釋放效能。這就要求各級黨組織在鄉村治理中轉變工作觀念、改變工作方式，把黨的主張通過民主協商社會協商等方式轉化為農民的自覺行動，把黨的意志通過多元參與變成各組織參與治理的措施，從而形成共建共治共享的鄉村治理新格局。
二是處理好“主體有機互動”與“權責邊界劃分”的關係。“三治融合”鄉村治理體系的優化過程是一個有機互動的過程，更是一個元素配置合理化的過程。這需要明晰各主體的權責邊界，促使鄉村治理過程中政府、市場、社會、農民等治理主體按照各自的權責劃分，有機互動，相互協調。首先，明確政府的核心地位。在鄉村治理中，政府應堅持鄉村自治原則，儘可能地減少對鄉村社會事務的直接干預，通過向農村進行資源扶持或提供優惠政策的方式，以宏觀層面的間接管理代替微觀層面的直接管理，充當好鄉村治理的協助者、支持者和監督者角色。其次，明晰社會組織和市場主體參與的合法身份。在鄉村治理中，政府要將不屬於其核心職能範疇的權力歸還給市場和社會，尤其是確保社會自組織的合法化，促使其在動員農民、提供服務、反映訴求、規範行為等方面發揮“正能量”。最後，確保農民的主體地位。在鄉村治理中，凡是在鄉村居住的人員，包括地域內的農民和外來人員，都應被賦予平等的參與權利，引導其積極參與鄉村治理建設，提高這些人員的獲得感、責任感與認同感。
三是處理好制度建設的“增量優先”與“存量優化”關係。優化鄉村治理體系，釋放治理效能離不開加強鄉村的制度建設，這是因為制度更具有根本性、長期性、穩定性。“三治融合”鄉村治理體系從“建起來”到真正“轉起來”，需要進一步加強制度建設，發揮好制度優勢。這就要求在完善相關配套制度、注重激活增量的同時，也要盤活鄉村治理中的制度存量，對既有的制度規範進行優化。一方面，加強相關配套制度建設，完善制度體系。為推進“三治融合”，國家出臺了一系列政策文件，如《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》《國家鄉村振興戰略規劃(2018一2022年)》《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等。但從整體上看，當前關於推進“三治融合”的制度建設呈現“多政策”性與“少法規”性。這需通過立法確立基本“三治融合”的基本原則，積極完善鄉村治理體系中相關的各項法律配套制度，推動“三治融合”鄉村治理體系真正落地。另一方面，對既有的制度進行優化，發動存量改革。這需要加強“三治融合”的鄉村治理體系中的制度銜接，切實解決好制度懸浮化、制度權威弱化等問題，以此優化“三治融合”鄉村治理體系運轉的制度環境，進而彰顯制度優勢。
四是處理好“項層設計的普遍性”與“地方實踐的特殊性”的關係。“三治融合”鄉村治理體系作為一種有效的鄉村治理架構，來源於地方實踐的經驗總結，是從特殊性尋找到普遍性。然而，當前“三治融合”鄉村治理體系作為國家推進鄉村治理的頂層設計，在進行全域推廣的過程中，又需要與地方實踐的特殊性相結合。因為，我國鄉村分佈較廣，具有複雜的地域性特徵。因此，“三治融合”鄉村治理體系在實踐中，還需要充分考慮不同地域內的社會、經濟和文化差異性，努力推動因地制宜和特色創新，將普遍性與特殊性相結合相統一。正是因為如此，各地在健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系時，不必拘泥於某一種某一類善治類型、善治途徑，而是根據本地自治條件、德治基礎及法治保障情況，因地制宜地選擇不同的治理組合，因地制宜地選擇不同的治理強度，形成“最適宜的善治”、最適宜的組合方式及最適宜的治理體系。
作者系教育部“長江學者”特聘教授、四川大學公共管理學院教授
鄉村發現轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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