在中国近现代史上，从未有一个时期的社会制度有如民国初年那样接近纯粹民主的理想，但它却是一体化结构在解体中的幻象。鲁迅在《阿Q正传》中对辛亥革命有一段非常精彩的描写：阿Q听说城里革命了，跑到尼姑庵，小尼姑生气地跟他说，别人早来革过了。原来，假洋鬼子和赵太爷一早赶到庙里把“吾皇万万岁”的龙牌砸掉，就宣称革命成功。

从表面上看，辛亥革命一举摧垮了两千余年的帝制，中国到了一个历史性转折关头。当时无论是政治、经济还是文化等各个方面，都存在建立西方资本主义国家之历史机会。但其中却存在着结构性的矛盾。

建立稳定而统一的政府，需要确定统治权威的来源，也要建立一个运作有效的行政系统。但是当时人们缺乏规范认同，把道义看的比合法程序更重要。与此同时，行政现代化也是困难重重。今天推送的文章指出，辛亥革命后行政现代化失败的重要原因是行政难以独立，继而无法产生超越政治、经济利益冲突的现代行政管理系统。这一判断在当下也深具意义。

民国行政现代化的困难

建立国家政治实体，除了统治权威外，还必须有一个运作有效率的行政系统。它们的职能是维系社会治安，征收赋税，管理各项社会公共事务。

辛亥革命后，北洋政府模仿西方文官制度，进行行政改革，企图建立一个管理公共事务的全国性行政机构。然而结果却是社会管理、财政税收四分五裂，社会日益陷于混乱之中。我们很难把失败的原因归咎为当时社会精英学习西方不够真诚。据学者考察，如果仅看条文，而不看实施，北洋政府的人事制度和工商业法规在中国现代史上是最接近西方现代政治的。这一尝试为何失败得如此惨呢？

关键在于：要建立现代行政系统，首先要保证行政独立于政治权力之外，这又和中国传统一体化结构格格不入，即：儒家意识形态分别是社会上、中、下三个层次权威的合法性来源，从而把三个层次联成一体，使三者能互相协调（图1.1）。

一般说来，行政管理隶属于权力，是统治者（皇帝、官僚或政党）的办事机构，无论西方还是中国都是如此。历史上每当社会出现权力转移（由一个阶级转到另一个阶级，一个政党取代另一个政党，或某一集团转移到另一集团），管理系统总是瓦解，社会秩序因而动荡。民主社会存在着大众参政，经常出现由选举结果导致权力转移。那么，如何使社会管理不因权力转移而陷于混乱呢？

在现代社会组织方式中，保证这一点的是行政独立。首先把政治分为政务和事务两部分。

英美等国家均先后在19世纪时实现行政独立。1805年，英国苦于执政党更迭和内阁变动引起的行政管理混乱，财政部首先设置常务次官（事务官），以后文官普遍实现了政务官和事务官的区分。美国在19世纪时也同样碰到政府官员受政党斗争的影响，很不利于社会的有效管理。1877年，海斯（Rutherford BirchardHayes）总统发布命令，禁止联邦官员在政治组织中担任职务。1883年，美国实行文官制度改革，规定文官不能参加政治活动。

从此，一个工具性的超越政治、经济利益冲突的行政管理系统开始出现。然而，民初城市化的绅士却很难做到这一点。传统社会上层组织——官僚机构只到县一级，深入基层的行政管理靠官绅合作。在一体化组织中、下两个层次中，行政本来是绅士让自己信任的人员来办理“私人”事务这么一种性质的运作，要让行政事务及人员脱离绅士的领导与干预，是不可思议的。

辛亥革命是扩大的绅权部分取代了官僚机构，在原有官僚组织中，要把管理从政治权力中独立出来已经很难，现在绅士阶层的政治、经济活动和管理的关系更为具体和密切。从结构上看，独立的行政机构不可能从制度化的绅权中转化出来。辛亥革命后，一体化上层解体，但中下层仍是社会占主导地位的组织方式。北洋政府的种种行政现代化尝试最多只到县级政府为止，至于县以下乡村，原是绅士管理的领地。任何政府行政部门无法绕过绅权把乡长、保长、甲长和族长纳入自己的管理体制中。这里我们看到，一个现代化的行政组织是不可能安装在一体化中、下两个组织层面之上的。

以民初税收机构为例，可以看出独立的行政管理体制和原社会中下层组织的对立。清朝管理税收和财政的机构称为度支部，设在正阳门附近的户部街，下设田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计十司。民国一建立，把度支部改为财政部，在机构设置和预算方面，全面引进西方制度，后又搬到西长安街新建的洋楼里去办公。但机构现代化了，财政部的收入却大大减少。

1912年6月，财政部提出在各省设立国税司（后改称国税厅），“从北方入手，先行整理北方税务……以后渐行推及于南省”，企图建立全国性税收系统，将财权收归中央。但这一方案得不到贯彻，中央财政收入一天比一天减少，“惟以输入外债，以救急需”。财政部部长也走马灯般地替换。15年间，财政总长更迭33次，任满一年以上的只有三个人，最短命的财政总长罗文干、王正廷仅当了十几天和二十几天。不断替换人选无济于事，最终整个政府财政收入完全崩溃，不得不靠借外债度日。

为什么政府的财政收入会枯竭呢？原来，在一体化结构中，度支部也好，地方政府机构的税收系统也好，都只不过是输送钱粮的大动脉，它们能够工作仅仅是因为有一体化中下层次的毛细血管存在。县以下广大绅士和官方合作，他们和宗族组织一致协助国家征集田赋，这是基层行政之基础。辛亥革命后，皇权瓦解，城市化的绅士仍然通过自己在农村的势力增收田赋，加强对农民的剥夺，但这些资源不再输送给国家，它们或变为个人财富，或名义上属于地方政府工业投资，实际上则是绅商的私人资本。

下面的毛细血管起不到原有供给国家征集税收之功能，那无论怎样改革县以上各级官僚系统也是无济于事的。民初不仅中央财政收入不断减少，各省政府财政也在减少。以经济富裕的广东省为例，1912年收入为38139000元，到1924年收入降到最低点，只有9746000元，它仅占元年的四分之一。

正如张一凡所指出，原来属于国家的“中央税收多数为地方当局截留扣用，拒解国库”，或“名义上虽有解缴国库”，实际上“亦不过敷衍若干”。江苏都督程德全公开宣称：“如地税之属于直接者，应归地方收入。”而地方政府各种应得之收入又被绅士和制度化绅权所掌握，一级扣一级，到了中央钱粮已所剩无几。1922年以后，中央已无法从税收机构得到各地资源，曹锟为藉承认各省自治以推行其争取军阀支持的政策，干脆承认土地税为地方税，中央政府放弃了对农业税的控制。

辛亥革命后，一体化上层组织解体，独立行政系统又建立不起来，原来依附于一体化官僚机构的行政管理系统纷纷瓦解。除税收外，维系社会治安的警察系统是另一个例子。在清末新政时，政府学习日本行政现代化，首先改进地方治安系统。1905年9月清廷创巡警部，1907年在全国各地设巡警道、巡警局。但由于中国县以下地方管理历来由乡绅承担，建立警察制度也逃不过一体化中下两个层次的加入。据王家俭对中国警察制度的考察研究，各省在新政中建立的警察制度，无论是经费筹措，还是具体管理，均要依靠绅士。

从清末新政开始，各地设劝学所、巡警局、公款局，“大抵皆由地方绅士主持，成为具有半官方地位的自治机关”。到辛亥革命，一体化上层组织解体，统一的警察组织也不复存在了。虽然各省、县政府仍设有警察局，但职业性警察学校大多停办，警察至多只在城里发挥维持治安的功能，属于地方军阀管辖。至于乡村，警察变作绅士手中的工具，他们无异于传统维持乡间治安的民团。其他行政皆不能逃脱碎裂之命运。公共事业从此乏人问津，司法几乎成为绅士权力的一部分。

民初只有两个全国性管理系统例外，这两个系统本来就是由外国人建立并管理的，它们从一开始就与中国的一体化结构无关，既不属于官僚系统，也与官绅合作不沾边——这就是海关和邮政系统。不属于一体化结构之海关和邮政系统能有效运作，从反面证明了一体化中下两个层次和现代行政机构是互不相容的。

本文摘编自《开放中的变迁》一书，参考注释已省略，学术讨论请以原书为准。配图源于网络，如有侵权还请联系删除。

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