在中國近現代史上，從未有一個時期的社會制度有如民國初年那樣接近純粹民主的理想，但它卻是一體化結構在解體中的幻象。魯迅在《阿Q正傳》中對辛亥革命有一段非常精彩的描寫：阿Q聽說城裡革命了，跑到尼姑庵，小尼姑生氣地跟他說，別人早來革過了。原來，假洋鬼子和趙太爺一早趕到廟裡把“吾皇萬萬歲”的龍牌砸掉，就宣稱革命成功。

從表面上看，辛亥革命一舉摧垮了兩千餘年的帝制，中國到了一個歷史性轉折關頭。當時無論是政治、經濟還是文化等各個方面，都存在建立西方資本主義國家之歷史機會。但其中卻存在著結構性的矛盾。

建立穩定而統一的政府，需要確定統治權威的來源，也要建立一個運作有效的行政系統。但是當時人們缺乏規範認同，把道義看的比合法程序更重要。與此同時，行政現代化也是困難重重。今天推送的文章指出，辛亥革命後行政現代化失敗的重要原因是行政難以獨立，繼而無法產生超越政治、經濟利益衝突的現代行政管理系統。這一判斷在當下也深具意義。

民國行政現代化的困難

建立國家政治實體，除了統治權威外，還必須有一個運作有效率的行政系統。它們的職能是維繫社會治安，徵收賦稅，管理各項社會公共事務。

辛亥革命後，北洋政府模仿西方文官制度，進行行政改革，企圖建立一個管理公共事務的全國性行政機構。然而結果卻是社會管理、財政稅收四分五裂，社會日益陷於混亂之中。我們很難把失敗的原因歸咎為當時社會精英學習西方不夠真誠。據學者考察，如果僅看條文，而不看實施，北洋政府的人事制度和工商業法規在中國現代史上是最接近西方現代政治的。這一嘗試為何失敗得如此慘呢？

關鍵在於：要建立現代行政系統，首先要保證行政獨立於政治權力之外，這又和中國傳統一體化結構格格不入，即：儒家意識形態分別是社會上、中、下三個層次權威的合法性來源，從而把三個層次聯成一體，使三者能互相協調（圖1.1）。

一般說來，行政管理隸屬於權力，是統治者（皇帝、官僚或政黨）的辦事機構，無論西方還是中國都是如此。歷史上每當社會出現權力轉移（由一個階級轉到另一個階級，一個政黨取代另一個政黨，或某一集團轉移到另一集團），管理系統總是瓦解，社會秩序因而動盪。民主社會存在著大眾參政，經常出現由選舉結果導致權力轉移。那麼，如何使社會管理不因權力轉移而陷於混亂呢？

在現代社會組織方式中，保證這一點的是行政獨立。首先把政治分為政務和事務兩部分。

英美等國家均先後在19世紀時實現行政獨立。1805年，英國苦於執政黨更迭和內閣變動引起的行政管理混亂，財政部首先設置常務次官（事務官），以後文官普遍實現了政務官和事務官的區分。美國在19世紀時也同樣碰到政府官員受政黨鬥爭的影響，很不利於社會的有效管理。1877年，海斯（Rutherford BirchardHayes）總統發佈命令，禁止聯邦官員在政治組織中擔任職務。1883年，美國實行文官制度改革，規定文官不能參加政治活動。

從此，一個工具性的超越政治、經濟利益衝突的行政管理系統開始出現。然而，民初城市化的紳士卻很難做到這一點。傳統社會上層組織——官僚機構只到縣一級，深入基層的行政管理靠官紳合作。在一體化組織中、下兩個層次中，行政本來是紳士讓自己信任的人員來辦理“私人”事務這麼一種性質的運作，要讓行政事務及人員脫離紳士的領導與干預，是不可思議的。

辛亥革命是擴大的紳權部分取代了官僚機構，在原有官僚組織中，要把管理從政治權力中獨立出來已經很難，現在紳士階層的政治、經濟活動和管理的關係更為具體和密切。從結構上看，獨立的行政機構不可能從制度化的紳權中轉化出來。辛亥革命後，一體化上層解體，但中下層仍是社會佔主導地位的組織方式。北洋政府的種種行政現代化嘗試最多隻到縣級政府為止，至於縣以下鄉村，原是紳士管理的領地。任何政府行政部門無法繞過紳權把鄉長、保長、甲長和族長納入自己的管理體制中。這裡我們看到，一個現代化的行政組織是不可能安裝在一體化中、下兩個組織層面之上的。

以民初稅收機構為例，可以看出獨立的行政管理體制和原社會中下層組織的對立。清朝管理稅收和財政的機構稱為度支部，設在正陽門附近的戶部街，下設田賦、漕倉、稅課、管榷、通阜、庫藏、廉俸、軍餉、制用、會計十司。民國一建立，把度支部改為財政部，在機構設置和預算方面，全面引進西方制度，後又搬到西長安街新建的洋樓裡去辦公。但機構現代化了，財政部的收入卻大大減少。

1912年6月，財政部提出在各省設立國稅司（後改稱國稅廳），“從北方入手，先行整理北方稅務……以後漸行推及於南省”，企圖建立全國性稅收系統，將財權收歸中央。但這一方案得不到貫徹，中央財政收入一天比一天減少，“惟以輸入外債，以救急需”。財政部部長也走馬燈般地替換。15年間，財政總長更迭33次，任滿一年以上的只有三個人，最短命的財政總長羅文幹、王正廷僅當了十幾天和二十幾天。不斷替換人選無濟於事，最終整個政府財政收入完全崩潰，不得不靠借外債度日。

為什麼政府的財政收入會枯竭呢？原來，在一體化結構中，度支部也好，地方政府機構的稅收系統也好，都只不過是輸送錢糧的大動脈，它們能夠工作僅僅是因為有一體化中下層次的毛細血管存在。縣以下廣大紳士和官方合作，他們和宗族組織一致協助國家徵集田賦，這是基層行政之基礎。辛亥革命後，皇權瓦解，城市化的紳士仍然通過自己在農村的勢力增收田賦，加強對農民的剝奪，但這些資源不再輸送給國家，它們或變為個人財富，或名義上屬於地方政府工業投資，實際上則是紳商的私人資本。

下面的毛細血管起不到原有供給國家徵集稅收之功能，那無論怎樣改革縣以上各級官僚系統也是無濟於事的。民初不僅中央財政收入不斷減少，各省政府財政也在減少。以經濟富裕的廣東省為例，1912年收入為38139000元，到1924年收入降到最低點，只有9746000元，它僅佔元年的四分之一。

正如張一凡所指出，原來屬於國家的“中央稅收多數為地方當局截留扣用，拒解國庫”，或“名義上雖有解繳國庫”，實際上“亦不過敷衍若干”。江蘇都督程德全公開宣稱：“如地稅之屬於直接者，應歸地方收入。”而地方政府各種應得之收入又被紳士和制度化紳權所掌握，一級扣一級，到了中央錢糧已所剩無幾。1922年以後，中央已無法從稅收機構得到各地資源，曹錕為藉承認各省自治以推行其爭取軍閥支持的政策，乾脆承認土地稅為地方稅，中央政府放棄了對農業稅的控制。

辛亥革命後，一體化上層組織解體，獨立行政系統又建立不起來，原來依附於一體化官僚機構的行政管理系統紛紛瓦解。除稅收外，維繫社會治安的警察系統是另一個例子。在清末新政時，政府學習日本行政現代化，首先改進地方治安系統。1905年9月清廷創巡警部，1907年在全國各地設巡警道、巡警局。但由於中國縣以下地方管理歷來由鄉紳承擔，建立警察制度也逃不過一體化中下兩個層次的加入。據王家儉對中國警察制度的考察研究，各省在新政中建立的警察制度，無論是經費籌措，還是具體管理，均要依靠紳士。

從清末新政開始，各地設勸學所、巡警局、公款局，“大抵皆由地方紳士主持，成為具有半官方地位的自治機關”。到辛亥革命，一體化上層組織解體，統一的警察組織也不復存在了。雖然各省、縣政府仍設有警察局，但職業性警察學校大多停辦，警察至多隻在城裡發揮維持治安的功能，屬於地方軍閥管轄。至於鄉村，警察變作紳士手中的工具，他們無異於傳統維持鄉間治安的民團。其他行政皆不能逃脫碎裂之命運。公共事業從此乏人問津，司法幾乎成為紳士權力的一部分。

民初只有兩個全國性管理系統例外，這兩個系統本來就是由外國人建立並管理的，它們從一開始就與中國的一體化結構無關，既不屬於官僚系統，也與官紳合作不沾邊——這就是海關和郵政系統。不屬於一體化結構之海關和郵政系統能有效運作，從反面證明了一體化中下兩個層次和現代行政機構是互不相容的。

本文摘編自《開放中的變遷》一書，參考註釋已省略，學術討論請以原書為準。配圖源於網絡，如有侵權還請聯繫刪除。

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