本文將刊登於《城市與減災》“公共衛生危機與治理”專刊，作者：龔琬嵐，中國人民大學危機管理研究中心風險管理部部長，中國人民公安大學首都社會安全研究基地研究員，兼社科院社會風險評估藍皮書副主編等。
專刊由《城市與減災》編輯部與中國人民大學危機管理研究中心攜手合作，特邀唐鈞主任為執行主編，2020年3月25日出版。為回應廣大網友讀者的呼聲，現優先推送，感謝您的支持和關注。
新型冠狀病毒感染的肺炎疫情呈現出未知病理特徵、蔓延式傳播、社會風險疊加、危機連鎖反應、長效性影響等多方面危機特徵，面臨著快速治療病患、阻斷疫情傳播、全天候作戰、維護社會秩序、儘早有序復工復產等多層次應對任務；基於此，科學分析本次傳染病疫情的危機特徵，並採取針對性、可持續、全方位、多層次的應對策略，既是有效應對傳染病疫情的要求，也是積極推進我國應急管理體系和能力現代化的重要途徑。
一、新型病毒的“未知”特性，需要科學決策和專業處置
新型傳染病疫情的發生雖有徵兆警示和共性規律，但對於其爆發的具體時間、地點、強度、影響範圍、持續時間等傳染病機理，儘管目前的醫療科技取得巨大進步，仍無法精確預測，給預防和應對帶來極大的挑戰。
此次新冠肺炎疫情的機理至今仍在科研攻關，存在多方面的未知性，突出表現為：一是當前已明確經呼吸道飛沫和密切接觸傳播是主要的傳播途徑，在相對封閉的環境中長時間暴露於高濃度氣溶膠情況下，存在經氣溶膠傳播的可能性，仍可能存在糞口傳播、母嬰直接傳播等其它傳播途徑，也許還存在未知的其他途徑；二是新冠肺炎的明確感染症狀相對典型，但也存在無症狀感染者，甚至出現咽拭子核酸檢測“三陰”感染者，病毒具有高隱匿性特徵；三是暫無官方認證的特效藥物，而疫苗的研發、檢驗、審批和製作等均需要較長時間，還需要經過嚴格的簽發流程。
因此，傳染病疫情工作難以進行精準有效的災情預報，也不可能有充足的時間進行人員遷移和物資準備，只能靠現有的監測系統和災情爆發時的科學決策、快速響應、專業處置。
第一，科學決策，快速啟動一級應急響應。1月23日，廣東、浙江、湖南率先啟動突發公共衛生事件一級響應，截至1月30日，全國除港澳臺外的31個省份先後啟動一級響應，要求依法採取強制措施、嚴格實施衛生檢疫、限制前往湖北地區、實施嚴格消毒管理措施、快速開展病毒檢測、加強物資保障供應、全民動員群防群控，實行最嚴格的科學防控措施。
第二，埋頭奮戰、全力以赴展開科研攻關。科研攻關是一線醫療工作者抗疫戰爭中切實提升專業性的堅強後盾。中共中央政治局常委會2月3日會議上指出，戰勝疫病離不開科技支撐，要加大科研攻關力度，儘快查明傳染源和傳播途徑，及時完善防控策略和措施。
全國各地科技、衛健、疾控、工信等多部門迅速行動，突出防控急需，創新應急專項支持方式；統籌優勢資源，強化科研大協同大攻關；開闢綠色通道，推動早出多出成果。
大批科技工作者也加緊時間與疫情賽跑，摸底疫情實況、追溯病毒來源、研究傳播途徑、優化檢測方法、提升治療方案、更新防控舉措、快速疫苗研發，迅速取得多方面科研成效。
第三，行政化管理手段與智能化技術手段相結合，提升防疫效能。除了醫療一線，新技術新手段加入到更廣泛的抗疫戰線中，大數據和人工智能等技術在可視化疫情監控、輿情數據關係挖掘、尋求疫情規律等方面發揮作用，為疫情的指揮決策、精準防控提供了智能化支撐。
例如：浙江省自2月中旬採取精密型智控的策略，在法治軌道上依靠大數據技術，以“一圖一碼一指數”為抓手，實施精準、嚴密、智慧的點穴式管控。
二、疫情蔓延式擴散的抑制，依靠全域全民的嚴防死守
突發公共危機事件的升級通常有3種模式：一是點狀爆發，二是線狀傳遞，三是面狀蔓延；點狀和線狀均具有特定的影響區域或明顯的擴展路徑，通常便於遏制升級和阻止惡化。但是面狀蔓延，尤其是新型傳染病疫情等公共衛生事件，是難有效抑制升級惡化的危機類型，給危機決策和應急執行帶來了多重挑戰。
新冠肺炎的致災因子在災害爆發初期未能及時確定並引起重視，同時傳播途徑種類多樣，導致災害範圍呈現出“整體性聚集”和“跳躍式分散”並存的特徵。
一方面，存在“整體性聚集”的疫情風險，感染概率高、防控難度大且危險性高，多因聚會、聚餐、會議等集體聚集活動或出行、購物、就醫、集會等出現在公共場所的“人傳人”病例引起；另一方面，受災人群同步存在著“跳躍式分散”的特徵，重點疫區集中在湖北省，但由於交通運輸和人口流動導致全國乃至全球存在病例分佈。
對此，新冠肺炎疫情蔓延式擴散的抑制要依靠全域全民的嚴防死守。作為重點疫區的湖北省各市採取“封城”措施來遏制疫情擴散，全國其它地區也需要全域全民嚴防死守，尤其是疫情防控初期和中期：一方面，針對“整體性聚集”疫情防控，從快從嚴從緊開展交通運輸疫情管控，切實減少輸入性病例，同時採取“人盯人”、以人為點位、以鄉村和社區為單位的高密度高強度防控，對此基層需做好信息排查上報和醫療資源對接、嚴格落實居家隔離人員單人單間防控措施、組織強化管理並嚴禁開展聚集性活動等多方面工作；
另一方面，針對“跳躍式分散”特徵，加快排查、加緊隔離、嚴禁聚集，有效減少擴散性病例，不僅要全面排查武漢和湖北重點疫區輸入人員，還要對每個確診病例進行行程軌跡和涉足場所的全面梳理分析，並對可能的密切接觸者進行排查、尋找和隔離。
由此可見，抑制疫情蔓延式擴散需依靠全域全民的嚴防死守，此項工作覆蓋面廣、深入基層、涉及所有群眾，難度極大；在黨中央和國務院的領導下，通過各級幹部和全面群眾的共同努力，已取得了階段性的防禦成效。
專業技術人員開展醫療衛生機構的保障服務
三、7X24的“全天候作戰”，要求全國聯合和可持續應對
新型病毒的應對需要24小時不間斷的全天候作戰，疫情重點地區需要全國聯動和持續支撐，而其它地區也要在穩健的應急管理體制運行下保持可持續的作戰狀態。
全國聯合和可持續應對的基礎是堅持“全國一盤棋”，統一指揮、統籌兼顧、協調聯動。黨中央高度重視，習近平總書記親自部署指揮，指出“各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度”，強調“各地區各部門必須增強大局意識和全局觀念”；中央政治局常委和中央應對疫情工作領導小組多次開會研究部署疫情防控工作。
中央各相關部門各司其職、協調聯動、緊急行動、全力奮戰；全國各地調派醫務人員，迅速集結、馳援湖北；建設者日夜奮戰，迅速建成火神山雷神山醫院；軍隊高效投送疫情防控物資，抽組醫護人員參加醫療救治；企業加班加點生產，疫情防控物資全國統一調度。世界衛生組織總幹事譚德塞對此評價，“中方行動速度之快、規模之大，世所罕見”。
全國聯合和可持續應對的關鍵是有序和有力的支援，面對疫情重點地區的口罩防護服等專項物資供不應求、告急用盡的問題，疫情嚴重程度存在超出其現有醫療系統承受能力的情況。中央各相關部門和全國各地積極響應：商務部緊急聯繫江蘇、山東等地口罩生產企業，協調落實口罩等貨源200多萬隻；工信部建立重點企業臨時生產調度機制和重點生產企業臨時調度制度。
國務院建立16個省支援武漢以外地市的一一對口支援關係，以“一省包一市”的方式支持湖北省加強病人救治工作，以全國之力維護好人民群眾的生命安全和身體健康，從醫療隊援助到醫療和生活物資捐贈，各地各單位積極支援湖北防控一線，並出現“實在山東搬家式”“散裝江蘇硬核式”“熱情東北一體式”“四大天團會師式”“解放軍擔當式”“各大企業捐款式”“全民各盡所能式”等多種支援特色。
四大醫療天團武漢會師共戰疫情
綜上，此次抗疫是全國聯合的7X24“全天候作戰”，而且各方面運轉高效、配合協調，保持住了可持續應對的良好局面。
四、抗疫面臨著“全線應對”，要求科學統籌且保障有力
新冠肺炎疫情應對既面臨著病毒感染、疫情傳播等公共衛生技術類風險，也面臨物資保障、交通通訊、人力物力、技術支撐等承受力不足風險，更面臨經濟受挫、秩序受擾、負面輿論、公信受疑等多方面的次生或連鎖風險；基於此，疫情應對不僅需要醫療救治、疫苗研發、患者隔離等醫療衛生工作來解決技術危機，更需要全域聯動形成全線應對格局，以應對複雜的多重風險疊加和危機連鎖。
面對新冠肺炎疫情防控的多重風險和連鎖危機，全國多省市全域聯動、全線開工，開展全方位應對，展現出穩健的應急管理體系和能力：
第一，應急物資生產和採購方面，江蘇、山東等地全力保供、全球採購、周密統籌，積極協調實施快速審批，開展出口醫護物資轉供國內應急使用備案，推動應急物資生產企業復產達產，啟動全省統一採購平臺全球尋找緊缺物資，加強全省疫情防控物資生產管理和統籌調配，促進應急物資自主“造血”。
第二，切實貫徹落實以人為本，不僅全力以赴救治患者，努力提高收治率和治癒率、降低感染率和病死率，加強心理干預和疏導，保護好醫務人員身心健康，還從物質上、經濟上、心理上加強對弱勢群體的保護援助，出臺保護援助困難群眾和老弱病殘群體的具體措施，做好養老機構、兒童福利院和精神衛生醫療機構等的疫情防控。
第三，在嚴格落實居家隔離措施的同時，切實加強疫情下對普通群眾的基本生活保障，多地交通運輸部門堅持堅決阻斷病毒傳播渠道，保障公路交通網絡不斷、應急運輸綠色通道不斷、必要的群眾生產生活物資運輸通道不斷的“一斷三不斷”原則，全力做好物資運輸保障。
學校開展疫情期間的相關科普知識宣傳教育
第四，財政撥款和醫保政策保障到位，各級財政部門迅速建立相關工作機制確保疫情防控資金及時到位，例如江蘇省醫保局制定出臺優化醫療保障經辦服務政策意見，採取確保確診和疑似患者享受各項醫療保障待遇、確保疫情期間參保人員醫療保險服務不中斷更優化、確保定點收治的醫療機構不因資金問題影響救治的“三個確保”醫保政策，全力保障患者救治。
由此可見，抗疫面臨著醫療救治、物資生產供給、財政支持等“全線應對”，必須要依靠統一領導、科學統籌，貫徹落實以人為本的宗旨，形成保障有力、可持續的良性局面。
五、秩序維護是社會基礎，打擊違法犯罪才能集中精力抗疫
疫情防控期間仍存在少數公民、企業和單位違法犯罪，干擾防疫工作並擾亂社會經濟、金融、治安、環境等多方面秩序，對社會安定有序和疫情防控工作順利開展造成阻力。公安部2月21日通報，截至當時各地公安機關累計查處以危險方法危害公共安全案件198起、妨害傳染病防治案件2530起，累計刑事拘留3644人，行政拘留2.5萬名。
中央明確要求完善疫情防控相關立法，構建系統完備、科學規範、運行有效的疫情防控法律體系。對此，一方面各相關部委積極出臺指導意見，2月10日兩高兩部等聯合印發《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，要求依法嚴懲抗拒疫情防控措施、暴力傷醫、製假售假、哄抬物價、詐騙聚眾哄搶、造謠傳謠、疫情防控失職瀆職和貪汙挪用、破壞交通設施、破壞野生動物資源及其它的10類妨害疫情防控犯罪行為；
全國各省市也在根據實際情況，積極出臺相關意見，出臺相關意見辦法為疫情防控提供法律依據。與此同時，全國多地依法嚴查嚴懲各類違法犯罪行為，嚴懲個體或企業抗拒疫情防控措施的犯罪行為，嚴打口罩、防護服等應急物資製假售假的違法行為，依法嚴懲造謠傳謠犯罪的行為，確實保障防疫順利開展和社會安定有序。
綜上，全球經驗皆是做好秩序維護來夯實社會基礎，依法打擊處置違法犯罪活動，才能為抗疫提供良好的社會環境。
六、“快速可逆”是危機應對的國際標準，要求安全復工
防控疫情需要避免人口大規模流動和聚集，針對新冠肺炎病毒疫情防控已採取了居家隔離、延長假期、不流動、不聚集等措施；然而，資源要素自由流動和優化配置是經濟活力之源，對於社會正常運轉和經濟常態發展則需要與之相反的大量人口流動和聚集活動；應災和復工之間存在的矛盾亟待通過科學預測、分類安排的統籌式協調，政策需要在穩增長和控疫情之間做出合理平衡。
疫情對經濟和社會帶來的負面影響風險不容樂觀，不僅存在導致供需驟降、投資消費出口受衝擊的全面衝擊宏觀經濟風險，也存在嚴重影響餐飲、旅遊、電影、運輸等行業的中觀行業領域風險，還存在影響微觀個體收入的風險，要求必須儘早儘快有序復工。
與此同時，無序復工可能新增風險並加重疫情，突出表現為：一是新冠肺炎潛伏期長且部分感染者為無症狀或輕症，確診、疑似、觀察患者外仍可能存在感染者；二是復工帶來人口流動和聚集，企業無序復工可能帶來疫情感染和安全生產的雙重風險；三是交通運輸、餐飲住宿等服務行業的重啟和公共場所的開放，若未做好統籌協調和嚴密防控，將加劇傳播、加重疫情。
基於此，疫情防控中後期，全國尤其是非疫情重點地區實行分區分級精準防控，以縣域為單元確定不同縣域風險等級，制定實施差異化防控策略，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。
國務院聯防聯控機制2月17日印發《關於科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，2月28日印發《關於進一步落實分區分級差異化防控策略的通知》， 要求科學劃分疫情風險等級並採取分級分類的防控策略，全國按四類地區落實分區分級差異化防控，統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作。
自2月底開始，全國多個省份相繼下調應急響應級別，採取“一企一策”促進復工復產，一手抓疫情防控，一手抓經濟發展，力爭讓“兩難”成為“兩全”。
與此同時，中央和各地抓緊部署促進“抗疫式復工”安全有序開展的政策措施，在抗疫情的基礎上保安全、穩增長、降風險、減損失。2月3日中共中央政治局常務委員會召開會議，9日國務院作出8條規定，要求各地區各部門和有關企業切實加強疫情科學防控、有序做好企業復工復產工作；
中央各部委密集出臺優惠政策，全國各省市積極採取措施，從財政、稅收、金融、用電、房租、信用等多方面降低企業抗疫生產成本，幫助和指導企業有序復工復產渡過難關的同時，安全生產不松“弦”。
例如：江蘇省江陰市應急管理局持續加強對復產復工企業進行疫情防控檢查和安全指導服務，全面排查安全隱患，督促並指導企業做到“五個到位”，切實履行好疫情防控和安全生產兩個主體責任。
管理部門開展企業疫情防控檢查與安全指導服務
綜上，“快速可逆”是危機應對的國際標準，但是復工必須以安全為前提。目前來看，“防疫式復工”不僅提供了抗疫緊缺物資和運力，而且逐步恢復社會生產，整體形成良好的恢復態勢。
七、抗疫就是前線作戰，必須做好乾部考察和績效管理
對於黨政幹部和公職人員而言，抗擊疫情就是前線作戰，必須做好乾部考察和績效管理，明確要求，賞罰分明，嚴厲追責防疫不作為不到位，鼓勵獎賞主動擔當和積極作為，從而激勵引導廣大黨員、幹部特別是領導幹部在疫情防控鬥爭中挺身而出、英勇奮鬥、紮實工作，切實做到守土有責、守土擔責、守土盡責。
1月28日中共中央印發《關於加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，要求要在疫情防控第一線考察、識別、評價、使用幹部；對錶現突出的，要表揚表彰、大膽使用；對不敢擔當、作風飄浮、落實不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的，要嚴肅問責。中共中央政治局常務委員會2月3日召開會議再次強調，在疫情防控工作中要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層幹部把更多精力投入到疫情防控第一線。
對此，全國各省市嚴格貫徹落實中央要求，明確抗疫工作要求，切實做到賞罰分明，既嚴處疫情防控違規違紀問題，各地各級紀檢監察機關強化執紀問責，堅決查處疫情防控工作中的違規違紀違法問題；也鼓勵獎賞在疫情防控鬥爭中積極擔當、主動作為的人員，激勵關愛疫情防控鬥爭一線專家和醫護人員，同時優先提拔戰“疫”一線黨員幹部。
例如：江蘇省要求用好用活鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下的容錯糾錯“三項機制”，江陰市出臺《關於激勵全市黨員幹部打贏疫情防控阻擊戰的八項舉措》，常州市對一線衛健委幹部“火線”容錯，為戰勝疫情、共克時艱保駕護航。
此次新冠病毒肺炎疫情實質上是領導幹部真實能力的大考驗，在此過程中做好乾部考察任免，並優化績效管理政策和制度，有利於抗疫，更有利於全面提升社會治理成效。
結 語
綜上所述，以此次新冠病毒肺炎疫情為代表的傳染病疫情防控，既需要危機管理的科學決策、統一指揮、上下聯動、反應靈敏、運轉高效、保障有力、口徑一致等，還需要社會治理的統籌協調、群策群力、共建共治、精細治理、全面下沉、科技支撐等；通過各司其職、各盡所能，目前已取得顯著的階段性管理成效，仍要堅持以上措施，針對疫情危機特徵，打好大決戰；並以此為契機，進一步完善公共衛生事件的科學決策和響應機制、優化突發公共事件的應急儲備和社會動員機制、健全應急管理的體制機制。
龔琬嵐，中國人民大學危機管理研究中心風險管理部部長，中國人民公安大學首都社會安全研究基地研究員，兼社科院社會風險評估藍皮書副主編、中國行為法學會新聞監督行為研究副秘書長、中國科學院心理研究所應急心理行為應用研究中心專家等職，研究方向為應急管理、風險評估、學校安全等。
排版：譚 陽
審核：潘文霞
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