本文将刊登于《城市与减灾》“公共卫生危机与治理”专刊，作者：龚琬岚，中国人民大学危机管理研究中心风险管理部部长，中国人民公安大学首都社会安全研究基地研究员，兼社科院社会风险评估蓝皮书副主编等。
专刊由《城市与减灾》编辑部与中国人民大学危机管理研究中心携手合作，特邀唐钧主任为执行主编，2020年3月25日出版。为回应广大网友读者的呼声，现优先推送，感谢您的支持和关注。
新型冠状病毒感染的肺炎疫情呈现出未知病理特征、蔓延式传播、社会风险叠加、危机连锁反应、长效性影响等多方面危机特征，面临着快速治疗病患、阻断疫情传播、全天候作战、维护社会秩序、尽早有序复工复产等多层次应对任务；基于此，科学分析本次传染病疫情的危机特征，并采取针对性、可持续、全方位、多层次的应对策略，既是有效应对传染病疫情的要求，也是积极推进我国应急管理体系和能力现代化的重要途径。
一、新型病毒的“未知”特性，需要科学决策和专业处置
新型传染病疫情的发生虽有征兆警示和共性规律，但对于其爆发的具体时间、地点、强度、影响范围、持续时间等传染病机理，尽管目前的医疗科技取得巨大进步，仍无法精确预测，给预防和应对带来极大的挑战。
此次新冠肺炎疫情的机理至今仍在科研攻关，存在多方面的未知性，突出表现为：一是当前已明确经呼吸道飞沫和密切接触传播是主要的传播途径，在相对封闭的环境中长时间暴露于高浓度气溶胶情况下，存在经气溶胶传播的可能性，仍可能存在粪口传播、母婴直接传播等其它传播途径，也许还存在未知的其他途径；二是新冠肺炎的明确感染症状相对典型，但也存在无症状感染者，甚至出现咽拭子核酸检测“三阴”感染者，病毒具有高隐匿性特征；三是暂无官方认证的特效药物，而疫苗的研发、检验、审批和制作等均需要较长时间，还需要经过严格的签发流程。
因此，传染病疫情工作难以进行精准有效的灾情预报，也不可能有充足的时间进行人员迁移和物资准备，只能靠现有的监测系统和灾情爆发时的科学决策、快速响应、专业处置。
第一，科学决策，快速启动一级应急响应。1月23日，广东、浙江、湖南率先启动突发公共卫生事件一级响应，截至1月30日，全国除港澳台外的31个省份先后启动一级响应，要求依法采取强制措施、严格实施卫生检疫、限制前往湖北地区、实施严格消毒管理措施、快速开展病毒检测、加强物资保障供应、全民动员群防群控，实行最严格的科学防控措施。
第二，埋头奋战、全力以赴展开科研攻关。科研攻关是一线医疗工作者抗疫战争中切实提升专业性的坚强后盾。中共中央政治局常委会2月3日会议上指出，战胜疫病离不开科技支撑，要加大科研攻关力度，尽快查明传染源和传播途径，及时完善防控策略和措施。
全国各地科技、卫健、疾控、工信等多部门迅速行动，突出防控急需，创新应急专项支持方式；统筹优势资源，强化科研大协同大攻关；开辟绿色通道，推动早出多出成果。
大批科技工作者也加紧时间与疫情赛跑，摸底疫情实况、追溯病毒来源、研究传播途径、优化检测方法、提升治疗方案、更新防控举措、快速疫苗研发，迅速取得多方面科研成效。
第三，行政化管理手段与智能化技术手段相结合，提升防疫效能。除了医疗一线，新技术新手段加入到更广泛的抗疫战线中，大数据和人工智能等技术在可视化疫情监控、舆情数据关系挖掘、寻求疫情规律等方面发挥作用，为疫情的指挥决策、精准防控提供了智能化支撑。
例如：浙江省自2月中旬采取精密型智控的策略，在法治轨道上依靠大数据技术，以“一图一码一指数”为抓手，实施精准、严密、智慧的点穴式管控。
二、疫情蔓延式扩散的抑制，依靠全域全民的严防死守
突发公共危机事件的升级通常有3种模式：一是点状爆发，二是线状传递，三是面状蔓延；点状和线状均具有特定的影响区域或明显的扩展路径，通常便于遏制升级和阻止恶化。但是面状蔓延，尤其是新型传染病疫情等公共卫生事件，是难有效抑制升级恶化的危机类型，给危机决策和应急执行带来了多重挑战。
新冠肺炎的致灾因子在灾害爆发初期未能及时确定并引起重视，同时传播途径种类多样，导致灾害范围呈现出“整体性聚集”和“跳跃式分散”并存的特征。
一方面，存在“整体性聚集”的疫情风险，感染概率高、防控难度大且危险性高，多因聚会、聚餐、会议等集体聚集活动或出行、购物、就医、集会等出现在公共场所的“人传人”病例引起；另一方面，受灾人群同步存在着“跳跃式分散”的特征，重点疫区集中在湖北省，但由于交通运输和人口流动导致全国乃至全球存在病例分布。
对此，新冠肺炎疫情蔓延式扩散的抑制要依靠全域全民的严防死守。作为重点疫区的湖北省各市采取“封城”措施来遏制疫情扩散，全国其它地区也需要全域全民严防死守，尤其是疫情防控初期和中期：一方面，针对“整体性聚集”疫情防控，从快从严从紧开展交通运输疫情管控，切实减少输入性病例，同时采取“人盯人”、以人为点位、以乡村和社区为单位的高密度高强度防控，对此基层需做好信息排查上报和医疗资源对接、严格落实居家隔离人员单人单间防控措施、组织强化管理并严禁开展聚集性活动等多方面工作；
另一方面，针对“跳跃式分散”特征，加快排查、加紧隔离、严禁聚集，有效减少扩散性病例，不仅要全面排查武汉和湖北重点疫区输入人员，还要对每个确诊病例进行行程轨迹和涉足场所的全面梳理分析，并对可能的密切接触者进行排查、寻找和隔离。
由此可见，抑制疫情蔓延式扩散需依靠全域全民的严防死守，此项工作覆盖面广、深入基层、涉及所有群众，难度极大；在党中央和国务院的领导下，通过各级干部和全面群众的共同努力，已取得了阶段性的防御成效。
专业技术人员开展医疗卫生机构的保障服务
三、7X24的“全天候作战”，要求全国联合和可持续应对
新型病毒的应对需要24小时不间断的全天候作战，疫情重点地区需要全国联动和持续支撑，而其它地区也要在稳健的应急管理体制运行下保持可持续的作战状态。
全国联合和可持续应对的基础是坚持“全国一盘棋”，统一指挥、统筹兼顾、协调联动。党中央高度重视，习近平总书记亲自部署指挥，指出“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度”，强调“各地区各部门必须增强大局意识和全局观念”；中央政治局常委和中央应对疫情工作领导小组多次开会研究部署疫情防控工作。
中央各相关部门各司其职、协调联动、紧急行动、全力奋战；全国各地调派医务人员，迅速集结、驰援湖北；建设者日夜奋战，迅速建成火神山雷神山医院；军队高效投送疫情防控物资，抽组医护人员参加医疗救治；企业加班加点生产，疫情防控物资全国统一调度。世界卫生组织总干事谭德塞对此评价，“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见”。
全国联合和可持续应对的关键是有序和有力的支援，面对疫情重点地区的口罩防护服等专项物资供不应求、告急用尽的问题，疫情严重程度存在超出其现有医疗系统承受能力的情况。中央各相关部门和全国各地积极响应：商务部紧急联系江苏、山东等地口罩生产企业，协调落实口罩等货源200多万只；工信部建立重点企业临时生产调度机制和重点生产企业临时调度制度。
国务院建立16个省支援武汉以外地市的一一对口支援关系，以“一省包一市”的方式支持湖北省加强病人救治工作，以全国之力维护好人民群众的生命安全和身体健康，从医疗队援助到医疗和生活物资捐赠，各地各单位积极支援湖北防控一线，并出现“实在山东搬家式”“散装江苏硬核式”“热情东北一体式”“四大天团会师式”“解放军担当式”“各大企业捐款式”“全民各尽所能式”等多种支援特色。
四大医疗天团武汉会师共战疫情
综上，此次抗疫是全国联合的7X24“全天候作战”，而且各方面运转高效、配合协调，保持住了可持续应对的良好局面。
四、抗疫面临着“全线应对”，要求科学统筹且保障有力
新冠肺炎疫情应对既面临着病毒感染、疫情传播等公共卫生技术类风险，也面临物资保障、交通通讯、人力物力、技术支撑等承受力不足风险，更面临经济受挫、秩序受扰、负面舆论、公信受疑等多方面的次生或连锁风险；基于此，疫情应对不仅需要医疗救治、疫苗研发、患者隔离等医疗卫生工作来解决技术危机，更需要全域联动形成全线应对格局，以应对复杂的多重风险叠加和危机连锁。
面对新冠肺炎疫情防控的多重风险和连锁危机，全国多省市全域联动、全线开工，开展全方位应对，展现出稳健的应急管理体系和能力：
第一，应急物资生产和采购方面，江苏、山东等地全力保供、全球采购、周密统筹，积极协调实施快速审批，开展出口医护物资转供国内应急使用备案，推动应急物资生产企业复产达产，启动全省统一采购平台全球寻找紧缺物资，加强全省疫情防控物资生产管理和统筹调配，促进应急物资自主“造血”。
第二，切实贯彻落实以人为本，不仅全力以赴救治患者，努力提高收治率和治愈率、降低感染率和病死率，加强心理干预和疏导，保护好医务人员身心健康，还从物质上、经济上、心理上加强对弱势群体的保护援助，出台保护援助困难群众和老弱病残群体的具体措施，做好养老机构、儿童福利院和精神卫生医疗机构等的疫情防控。
第三，在严格落实居家隔离措施的同时，切实加强疫情下对普通群众的基本生活保障，多地交通运输部门坚持坚决阻断病毒传播渠道，保障公路交通网络不断、应急运输绿色通道不断、必要的群众生产生活物资运输通道不断的“一断三不断”原则，全力做好物资运输保障。
学校开展疫情期间的相关科普知识宣传教育
第四，财政拨款和医保政策保障到位，各级财政部门迅速建立相关工作机制确保疫情防控资金及时到位，例如江苏省医保局制定出台优化医疗保障经办服务政策意见，采取确保确诊和疑似患者享受各项医疗保障待遇、确保疫情期间参保人员医疗保险服务不中断更优化、确保定点收治的医疗机构不因资金问题影响救治的“三个确保”医保政策，全力保障患者救治。
由此可见，抗疫面临着医疗救治、物资生产供给、财政支持等“全线应对”，必须要依靠统一领导、科学统筹，贯彻落实以人为本的宗旨，形成保障有力、可持续的良性局面。
五、秩序维护是社会基础，打击违法犯罪才能集中精力抗疫
疫情防控期间仍存在少数公民、企业和单位违法犯罪，干扰防疫工作并扰乱社会经济、金融、治安、环境等多方面秩序，对社会安定有序和疫情防控工作顺利开展造成阻力。公安部2月21日通报，截至当时各地公安机关累计查处以危险方法危害公共安全案件198起、妨害传染病防治案件2530起，累计刑事拘留3644人，行政拘留2.5万名。
中央明确要求完善疫情防控相关立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。对此，一方面各相关部委积极出台指导意见，2月10日两高两部等联合印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，要求依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、诈骗聚众哄抢、造谣传谣、疫情防控失职渎职和贪污挪用、破坏交通设施、破坏野生动物资源及其它的10类妨害疫情防控犯罪行为；
全国各省市也在根据实际情况，积极出台相关意见，出台相关意见办法为疫情防控提供法律依据。与此同时，全国多地依法严查严惩各类违法犯罪行为，严惩个体或企业抗拒疫情防控措施的犯罪行为，严打口罩、防护服等应急物资制假售假的违法行为，依法严惩造谣传谣犯罪的行为，确实保障防疫顺利开展和社会安定有序。
综上，全球经验皆是做好秩序维护来夯实社会基础，依法打击处置违法犯罪活动，才能为抗疫提供良好的社会环境。
六、“快速可逆”是危机应对的国际标准，要求安全复工
防控疫情需要避免人口大规模流动和聚集，针对新冠肺炎病毒疫情防控已采取了居家隔离、延长假期、不流动、不聚集等措施；然而，资源要素自由流动和优化配置是经济活力之源，对于社会正常运转和经济常态发展则需要与之相反的大量人口流动和聚集活动；应灾和复工之间存在的矛盾亟待通过科学预测、分类安排的统筹式协调，政策需要在稳增长和控疫情之间做出合理平衡。
疫情对经济和社会带来的负面影响风险不容乐观，不仅存在导致供需骤降、投资消费出口受冲击的全面冲击宏观经济风险，也存在严重影响餐饮、旅游、电影、运输等行业的中观行业领域风险，还存在影响微观个体收入的风险，要求必须尽早尽快有序复工。
与此同时，无序复工可能新增风险并加重疫情，突出表现为：一是新冠肺炎潜伏期长且部分感染者为无症状或轻症，确诊、疑似、观察患者外仍可能存在感染者；二是复工带来人口流动和聚集，企业无序复工可能带来疫情感染和安全生产的双重风险；三是交通运输、餐饮住宿等服务行业的重启和公共场所的开放，若未做好统筹协调和严密防控，将加剧传播、加重疫情。
基于此，疫情防控中后期，全国尤其是非疫情重点地区实行分区分级精准防控，以县域为单元确定不同县域风险等级，制定实施差异化防控策略，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。
国务院联防联控机制2月17日印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，2月28日印发《关于进一步落实分区分级差异化防控策略的通知》， 要求科学划分疫情风险等级并采取分级分类的防控策略，全国按四类地区落实分区分级差异化防控，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。
自2月底开始，全国多个省份相继下调应急响应级别，采取“一企一策”促进复工复产，一手抓疫情防控，一手抓经济发展，力争让“两难”成为“两全”。
与此同时，中央和各地抓紧部署促进“抗疫式复工”安全有序开展的政策措施，在抗疫情的基础上保安全、稳增长、降风险、减损失。2月3日中共中央政治局常务委员会召开会议，9日国务院作出8条规定，要求各地区各部门和有关企业切实加强疫情科学防控、有序做好企业复工复产工作；
中央各部委密集出台优惠政策，全国各省市积极采取措施，从财政、税收、金融、用电、房租、信用等多方面降低企业抗疫生产成本，帮助和指导企业有序复工复产渡过难关的同时，安全生产不松“弦”。
例如：江苏省江阴市应急管理局持续加强对复产复工企业进行疫情防控检查和安全指导服务，全面排查安全隐患，督促并指导企业做到“五个到位”，切实履行好疫情防控和安全生产两个主体责任。
管理部门开展企业疫情防控检查与安全指导服务
综上，“快速可逆”是危机应对的国际标准，但是复工必须以安全为前提。目前来看，“防疫式复工”不仅提供了抗疫紧缺物资和运力，而且逐步恢复社会生产，整体形成良好的恢复态势。
七、抗疫就是前线作战，必须做好干部考察和绩效管理
对于党政干部和公职人员而言，抗击疫情就是前线作战，必须做好干部考察和绩效管理，明确要求，赏罚分明，严厉追责防疫不作为不到位，鼓励奖赏主动担当和积极作为，从而激励引导广大党员、干部特别是领导干部在疫情防控斗争中挺身而出、英勇奋斗、扎实工作，切实做到守土有责、守土担责、守土尽责。
1月28日中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，要求要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部；对表现突出的，要表扬表彰、大胆使用；对不敢担当、作风飘浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责。中共中央政治局常务委员会2月3日召开会议再次强调，在疫情防控工作中要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。
对此，全国各省市严格贯彻落实中央要求，明确抗疫工作要求，切实做到赏罚分明，既严处疫情防控违规违纪问题，各地各级纪检监察机关强化执纪问责，坚决查处疫情防控工作中的违规违纪违法问题；也鼓励奖赏在疫情防控斗争中积极担当、主动作为的人员，激励关爱疫情防控斗争一线专家和医护人员，同时优先提拔战“疫”一线党员干部。
例如：江苏省要求用好用活鼓励激励、容错纠错、能上能下的容错纠错“三项机制”，江阴市出台《关于激励全市党员干部打赢疫情防控阻击战的八项举措》，常州市对一线卫健委干部“火线”容错，为战胜疫情、共克时艰保驾护航。
此次新冠病毒肺炎疫情实质上是领导干部真实能力的大考验，在此过程中做好干部考察任免，并优化绩效管理政策和制度，有利于抗疫，更有利于全面提升社会治理成效。
结 语
综上所述，以此次新冠病毒肺炎疫情为代表的传染病疫情防控，既需要危机管理的科学决策、统一指挥、上下联动、反应灵敏、运转高效、保障有力、口径一致等，还需要社会治理的统筹协调、群策群力、共建共治、精细治理、全面下沉、科技支撑等；通过各司其职、各尽所能，目前已取得显著的阶段性管理成效，仍要坚持以上措施，针对疫情危机特征，打好大决战；并以此为契机，进一步完善公共卫生事件的科学决策和响应机制、优化突发公共事件的应急储备和社会动员机制、健全应急管理的体制机制。
龚琬岚，中国人民大学危机管理研究中心风险管理部部长，中国人民公安大学首都社会安全研究基地研究员，兼社科院社会风险评估蓝皮书副主编、中国行为法学会新闻监督行为研究副秘书长、中国科学院心理研究所应急心理行为应用研究中心专家等职，研究方向为应急管理、风险评估、学校安全等。
排版：谭 阳
审核：潘文霞
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