最高人民檢察院
最高檢部署開展“加強行政檢察監督
促進行政爭議實質性化解”專項活動
推動解決行政訴訟“程序空轉”問題
對45件行政檢察監督重點案件掛牌督辦
記者從最高人民檢察院第七檢察廳瞭解到，近日，最高檢正在對45件行政檢察監督重點案件分兩批進行掛牌督辦，其中第一批11件案件全部涉及民營企業。據瞭解，這次掛牌督辦是全國檢察機關正在開展的“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動的一項舉措。本次專項活動旨在推動解決行政訴訟案件得不到實體審理、行政爭議得不到實質化解等群眾反映強烈的行政訴訟“程序空轉”問題，促進國家治理體系和治理能力現代化。
記者採訪瞭解到，這次專項活動自2019年10月至2020年12月在全國檢察機關開展。主要目標是加大行政檢察監督力度，促進集中解決一批群眾反映強烈的行政爭議，切實增強人民群眾的獲得感；探索在行政檢察工作中堅持和發揚新時代“楓橋經驗”的有效方法，完善檢察機關參與化解行政爭議的長效機制；推動對行政訴訟案件“程序空轉”問題的系統治理，落實行政訴訟解決行政爭議的任務。
這次活動涉及的案件範圍是行政檢察部門正在辦理的行政訴訟監督案件和控告申訴檢察部門受理的行政申訴案件，以及檢察機關作出不支持監督申請決定後當事人仍在向檢察機關申訴的案件。專項活動監督和化解行政爭議的重點是嚴重損害公民、組織實體權益的案件；嚴重損害民營企業合法權益的案件；嚴重損害國家利益、社會公共利益的案件；涉及多名行政相對人的群體性案件；嚴重影響法律正確實施、需要附帶審查規範性文件的案件；其他嚴重影響社會穩定的案件等。方案要求，各地檢察機關根據案情，可以採取調查核實、公開聽證、檢察宣告、專家諮詢、心理疏導等方式，做好以抗促和、釋法說理、息訴服判、動員撤回監督申請等工作。
最高檢黨組強調，要把專項活動作為在黨的領導下踐行以人民為中心思想、深化主題教育成果的實際行動，作為做實行政檢察、為百姓求公道、為社會消戾氣的具體舉措，邊開展、邊指導、邊規範、邊總結，確保取得實實在在的成效。最高檢還要求，各級檢察院檢察長、分管副檢察長要發揮“頭雁效應”，帶頭辦理重大疑難複雜案件，親自協調解決矛盾化解中的難題。
目前，專項活動已完成動員部署，正在紮實推進階段，此次對45件案件予以掛牌督辦，就是督促各地檢察機關集中力量辦理一批效果好、有影響的案件，特別是在保障服務非公經濟發展、保護民營企業合法權益方面，將實質性化解行政爭議工作做深做實。此外，最高檢正在分批編髮專項活動中各級檢察機關辦結的具有典型性、指導性、引領性的案例，以指導各地開展行政爭議實質性化解工作。
如何解決行政爭議
實質性化解“老大難”問題？
——最高人民檢察院第七檢察廳負責人就
“加強行政檢察監督
促進行政爭議實質性化解”
專項活動答記者問
近日，最高人民檢察院對兩批共45件行政爭議實質性化解重點案件進行掛牌督辦後，記者就“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動採訪了第七檢察廳負責人。第七檢察廳負責人就有關問題回答了記者的提問。
問：為什麼最高檢要在全國檢察機關部署開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動？
答：最高檢在全國檢察機關部署開展這次專項活動，主要是為了貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，深入踐行以人民為中心的思想，深化和鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育活動成果，通過加強行政檢察監督，集中解決一批群眾反映強烈的行政爭議。通過檢察機關履行職責，使行政爭議得到實質性化解，才能避免行政訴訟“程序空轉”，切實維護人民群眾合法權益，維護社會和諧穩定，助推國家治理體系和治理能力現代化。具體來說，主要有以下幾方面考慮：
第一，通過開展專項活動，推動行政爭議實質性化解，著力解決群眾的操心事、煩心事、揪心事，深化和鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育活動成果。當前司法實踐中，行政訴訟案結事不了、行政爭議化解難的問題比較普遍，導致當事人不斷上訪，嚴重影響群眾的獲得感與社會和諧穩定。此次專項活動，就是要落實“守初心、擔使命，找差距、抓落實”總要求，解難題、辦實事、求極致、葆本色，以化解行政爭議為“牛鼻子”，加大行政檢察監督力度，集中解決一批人民群眾反映強烈的行政爭議，切實維護人民群眾的合法權益，增強人民群眾的獲得感。
第二，通過開展專項活動，推動解決行政訴訟“程序空轉”突出問題，落實行政訴訟“解決行政爭議”的任務。從檢察機關辦理行政訴訟監督案件情況看，大量案件反覆糾纏於法院是否應當受理、立案的爭執當中，經過一審、二審、再審，有的還要再發回重審，幾年甚至十幾年未進入實體審理程序，行政訴訟“程序空轉”問題比較嚴重。這些案件大大增加了當事人的訴訟成本，也消耗了大量的司法資源。本次專項活動，就是要推動治理“程序空轉”問題，促進實質性解決行政爭議，助推國家治理體系和治理能力現代化。
第三，通過開展專項活動，強化基層行政檢察工作，進一步做實行政檢察，促進“四大檢察”全面協調充分發展。在最高檢黨組和張軍檢察長的高度重視下，行政檢察有了一定發展，但目前仍然是弱項和短板。尤其是基層行政檢察，雖然離百姓最近，但工作開展不理想，在促進行政爭議實質性化解方面沒有發揮應有作用。這次專項活動，就是要引起地方檢察院包括基層檢察院對行政檢察工作的重視，通過推動行政爭議解決，用實實在在的辦案成效，提高行政檢察的影響力和社會知曉度、認可度。
問：行政爭議實質性化解具有較強的專業性和政策性，請問檢察機關開展這項工作應當注意和把握哪些原則？
答：檢察機關將實質性化解行政爭議作為新時期的重點工作，確實是一項新的挑戰。要做好這項工作，就要堅持以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為指導，踐行最高檢黨組提出的一系列檢察監督新理念，遵循行政訴訟監督的規律。重點注意和把握以下原則：
第一，堅持以人民為中心。適應新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新需求，始終把解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事放在心中最高位置，重點瞄準當事人沒有有效的救濟途徑、合理訴求得不到重視和滿足等問題，依法履行行政檢察監督職責，促進行政爭議的實質性化解，為人民群眾提供優質高效的行政檢察產品，保障人民群眾的合法權益。
第二，堅持法治思維和法治方式。要嚴格按照法律規定履行監督職責、化解行政爭議，堅持程序公正和實體公正並重。加強調查核實，在查清事實、辨明是非的基礎上，努力實現案結事了。堅持監督與支持、監督與保護相統一，支持合法的行政裁判和行政決定，維護司法公正和司法權威，維護國家利益和社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障國家法律的統一正確實施。同時，要防止以犧牲法律權威和公共利益為代價滿足當事人的不合理訴求。
第三，堅持維權與維穩相統一。要牢牢把握穩中求進工作總基調，將維護人民群眾合法權益和社會穩定大局相結合。認真落實執法辦案風險評估與預警機制，堅持每案必評，堅決防止因辦案引發次生矛盾，減少社會不穩定因素。對涉及人數多、可能引發群體性事件等具有重大風險的案件，要爭取各方面支持，最大限度地把矛盾解決在當地，有效預防重大社會風險發生。
第四，堅持依法治理與源頭治理相結合。緊緊抓住行政爭議的源頭和要害，從源頭上促進行政機關依法行政，減少行政爭議。將推動行政爭議訴源治理與加強和創新基層社會治理結合起來，推動系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，為提升國家治理體系和治理能力貢獻行政檢察智慧和力量。
第五，堅持壓實責任與協同聯動相結合。按照司法責任制要求和“屬地管理、分級負責”“誰主管、誰負責”原則，壓實化解行政爭議的辦案責任。被訴行政機關的同級檢察院要積極發揮主動性，充分發揮調查、走訪和協調作用；上級檢察院要運用好交辦、督辦、參與調處、協調上級部門等多種方式；各級檢察院的辦案與爭議化解任務都要責任到人，落實檢察長、檢察官包案制度。
問：能否詳細解釋一下這次專項活動的範圍和重點，以及活動開展的步驟？
答：為了突出重點，確保專項活動取得實實在在的效果，實施方案從時間跨度和監督條件兩個方面對專項活動的範圍作了明確。從時間跨度上看，既包括行政檢察部門正在辦理的行政訴訟監督案件和控告申訴檢察部門受理的行政申訴案件，以及檢察機關作出不支持監督申請決定後當事人仍在向檢察機關申訴的案件。從監督條件看，包括兩類情形：一類情形是法院裁判錯誤致使行政爭議未能得到實質性化解的案件，檢察機關作為法律監督機關依法提出再審檢察建議或者抗訴，推動行政爭議實質性化解；另一類情形是法院駁回起訴，但當事人的訴求合理合法、有化解矛盾可能的案件，通過檢察機關的監督和工作來促進行政爭議的實質性解決。
需要強調的是，檢察機關除了化解申訴案件的行政爭議外，還可以積極探索化解其他三類案件的行政爭議。一是“潛在之訴”，即尚在行政複議階段的行政爭議，如果得不到化解，就可能發展為行政訴訟。基層院通過矛盾多元調解協作機制，提前介入訴前行政複議階段，運用調查核實手段，查清相關事實，發揮司法審查作用，在確保自願性與合法性的基礎上進行調處，定分止爭。二是“過期之訴”，即法院以超過起訴期限為由不予實體審理的行政爭議。基層檢察院可以通過建立法檢協作機制，介入行政糾紛，對法院不作實體審理的事實爭議，可以查明真相，予以調處。三是“遺落之訴”，即行政相對人針對行政決定雖沒有行使複議、起訴和申訴權利，但在非訴執行階段仍然提出其合法訴求所致的行政爭議，基層檢察院也可以視為申訴案件來調處。化解這幾類案件時，要把握好發揮檢察機關可以調查核實和司法審查的專業優勢，而不要充當旁聽者或者陪議員。一旦化解成功就等於以最好的效果辦結了申訴案件和信訪案件，體現了訴源治理的現代化方向。
為了促進行政訴訟“程序空轉”中的主要問題、突出問題得到儘快解決，根據黨和國家的中心工作，實施方案中確定了專項活動重點領域：（1）嚴重損害公民、組織實體權益的案件；（2）嚴重損害民營企業合法權益的案件；（3）嚴重損害國家利益、社會公共利益的案件；（4）涉及多名行政相對人的群體性案件；（5）嚴重影響法律正確實施、需要附帶審查規範性文件的案件；（6）其他嚴重影響社會穩定的案件。
本次專項活動從2019年10月開始至2020年12月結束，共分三個階段。第一階段是動員部署，各級檢察院根據專項活動確定的範圍和重點領域，全面梳理符合範圍的行政訴訟監督案件，省級檢察院確定重點辦理的案件，逐案研究，逐案制定行政爭議化解工作方案，明確責任人。第二階段是2019年11月到2020年11月的活動推進階段。各地要緊扣專項活動要求，集中力量辦理一批效果好、有影響的案件。上級院要加強對具體案件的指導與活動開展情況的督促檢查，幫助解決工作中遇到的困難和問題；邊推進邊總結，通過發佈指導性案例和典型案例來發揮示範、引領和指導作用，加強案例指導。第三階段是2020年12月的總結階段。對重大社會矛盾得到化解、效果良好的案件進行表彰，同時，研究部署下一步工作。
問：有些行政爭議之所以長期得不到實質性化解，主要是因為化解的難度很大。檢察機關在專項活動中將會採用哪些方式方法解決這些“老大難”問題？
答：行政檢察環節化解行政爭議是一個老問題、新職能，工作難度非常大，為了保證專項活動順利開展，專項活動部署電視電話會議和實施方案都列舉了一些化解爭議的具體方式方法，各地在實踐中要根據案情依法靈活運用，充分發揮基層檢察機關的首創精神，創造性地解決問題。總體而言，檢察監督要堅持精準化導向，加強精細化審查，強化調查核實和智慧藉助，查清事實，分清是非，切實提高辦案質效。具體來說，主要有以下幾方面：
首先，要遵循精準監督理念，把握“商機”，緊緊抓住可以協商、調處概率高的案件，好鋼用在刀刃上。對於行政裁判確有錯誤的，可以以抗促和，把抗訴的“勢能”轉化成調處爭議的“動能”；在和解不成的情形下，可以開展後續跟進監督，提出抗訴或再審檢察建議以及改進工作的檢察建議。但這些方式都要因時制宜、因事制宜。對於作出不支持申請監督決定、當事人仍在申訴的，上級檢察機關可以啟動複查程序，但要向當事人說明，重新審查是為了化解爭議，不必然提出抗訴。對於行政裁判符合法律規定，但行政行為違法並損害行政相對人合法權益的，要力促行政機關依法給予糾正或救濟，要對違法行為進行調查核實。根據具體的違法事實，可以向同級相關部門或者上級機關報告情況或者移送線索。要用好調查核實，走出去向政府、行政機關和其他知情人瞭解情況、調取相關材料。當然，也要積極與當事人雙方溝通，推動雙方磋商化解爭議的具體方案。對於行政裁判和行政行為並無明顯不當，但當事人因多年訴訟確有生活困難的，可以積極協調司法救助。如果司法救助後仍然存在實際困難的，可以通過協調其他救濟救助等方式幫助解決實際困難。
其次，要處理好行政機關確實不能讓步、難以滿足申訴人訴求的案件。實施方案強調要根據案件實際情況，採取公開聽證、專家諮詢、心理疏導、檢察宣告等方式，做好釋法說理、息訴服判、動員撤回監督申請等工作。對於行政裁判符合法律規定，行政行為違法或存在重大瑕疵，雖與行政相對人主張的損害沒有因果關係，但製造了矛盾、影響了執法效果的，一方面可以向行政機關提出改進工作的檢察建議，另一方面，可以本著客觀公正立場，做好申訴人的息訴工作。對於當事人雙方各執一詞，互不相讓的，可以通過公開聽證，引入社會力量，促使當事人迴歸理性，增強檢察決定的公信力。如果行政機關已經給付行政相對人的賠償經聽證足以認定合法合情合理，檢察機關可以結案。對於事實清楚、是非明確、申訴訴求明顯不合理的案件，檢察機關作出不支持監督申請決定後，可以進行公開宣告，以增強司法裁判的社會認同，促使當事人服判息訴。
在爭議調處中，可以邀請人民監督員、律師、專家學者、人大代表、政協委員等參與爭議化解，也可以和人民調解、行政調解、審判調解、律師調解等相對接，促成當事人雙方達成共識。
需要特別注意的是，檢察機關推動行政爭議實質性化解，不是“和稀泥”，不能為了完成化解爭議的任務就混淆黑白、放棄原則、糊弄了事，既要堅持法律的底線，同時要運用好政治智慧、法律智慧和監督智慧；既要查清事實，分清是非，又要將心比心，擔當化解重任；既要恪守檢察權、行政權和審判權的界限，尊重行政活動和審判活動的基本規律，也要突出治理實效，推動行政爭議化解。
問：檢察機關如何保障促進行政爭議實質性化解專項活動順利開展？
答：檢察機關促進行政爭議的實質性化解，存在化解爭議難度大、剛性手段少，活動要求高、工作任務重等困難和問題，為保證專項活動順利開展，我們從加強組織領導和加強溝通協調等方面研究制定了一些保障措施。
從檢察機關自身來講，要求各級檢察院高度重視、精心組織，切實把專項活動作為做實行政檢察、為大局服務、為人民司法的重要抓手，作為今年行政檢察工作重中之重的任務。一是要樹立正確工作導向，將化解行政爭議納入檢察官績效考核內容，提高考核權重，鼓勵檢察官將更多精力投入到化解行政爭議中去。二是要壓實化解行政爭議的辦案責任，堅持“屬地管理，分級負責”“誰主管，誰負責”。辦理行政訴訟監督案件的檢察院要承擔起化解行政爭議的主體責任，發揮主體作用，辦案檢察官要緊跟案件，下沉到底，一辦到底。三是上下一體，協同發力。最高檢、省級院對重大案件要發揮指揮、協調、督導作用，對重大案件進行領辦、掛牌督辦。爭議所在地分州市院和基層院也要承擔主體責任，發揮熟悉當地情況、就近開展工作的優勢，與上級院齊心協力，共同做好工作。四是各級檢察院領導幹部要發揮“頭雁效應”，落實包案制度。各級檢察院檢察長、分管副檢察長要帶頭辦理重大疑難複雜案件，直接協調解決化解行政爭議過程中遇到的困難和問題。五是加強橫向協作。在檢察機關內部，行政檢察部門要加強與控告申訴檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門的配合，爭取控告申訴部門在事先風險提醒、事中風險防範、事後息訴罷訪以及司法救助方面，案管部門在案件質量考核、邀請人民監督員參加公開聽證等方面，民事檢察部門在涉及民事糾紛的案件化解等方面，給予有力支持。
從爭取外部支持來講，要加強與相關單位的聯繫，形成化解行政爭議的合力。一是堅持黨的領導，自覺接受人大監督。主動向黨委及其政法委、人大彙報專項活動進展、重大案件及工作中的困難和問題。二是加強與法院和行政機關的溝通，及時通報專項活動部署和重點案件情況，查清案件事實，正確適用法律，形成檢察監督與其他行政爭議多元解決機制的對接。三是加強與信訪部門的協作，建立信息共享機制。對正在辦理或已作出不支持監督申請決定案件的當事人，檢察機關要隨時關注，瞭解涉訪動態，通過聯席會議制度、案件通報和信息共享機制等，與信訪部門聯合化解矛盾，維護社會穩定。四是加強與監察、公安機關的聯繫與配合。建立違法違紀、涉嫌犯罪線索移送與反饋機制，檢察機關發現涉嫌犯罪線索和國家公職人員違法違紀線索，應當依法移送監察機關、公安機關。
問：對重點案件進行掛牌督辦是基於哪些考慮？這45件掛牌督辦案件都有哪些特點？
答：推動行政爭議實質性化解的難度非常大，平均用力難以取得好的效果，所以要突出工作重點，選擇一批社會影響大、有實質性化解可能的案件，確定為重點辦理的案件予以掛牌督辦，一方面督促辦理相關案件的檢察院壓實化解行政爭議的辦案責任，集中精力，攻堅克難；另一方面倡導樹立“精品案件”意識，既要在化解爭議過程中注重規範辦案和開拓創新，也要通過辦理督辦案件，發揮好典型案例的指導示範作用。
這兩批45件掛牌督辦案件，主要涉及保障服務非公經濟發展、勞動者權益保護、社會保障、土地權屬登記、公租房租賃、違法佔地和違法建設整治、徵收拆遷等行政糾紛多發、矛盾突出的熱點領域，案涉爭議均為嚴重侵害公民、法人和其他組織的合法權益，部分案件還涉及多名行政相對人，部分案件爭議持續時間達幾年甚至十幾年，化解難度很大。最高檢對這些案件予以掛牌督辦，既體現了對行政檢察促進行政爭議實質性化解工作的高度重視，也體現了檢察機關在助推國家治理體系和治理能力現代化方面的擔當作為。（檢察日報 閆晶晶）
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