集體所有制下中國農村土地流轉模式的新設想

摘要：本文基於馬克思主義公有制理論、產權理論和地租理論對在堅持集體所有制原則下開展農村土地流轉進行了肯定。但是,當前農村土地流轉中存在著強行政色彩、弱市場因素等共性問題,阻礙了農村土地的有效流轉。為了解決以上問題,受埃莉諾·奧斯特羅姆“改良集體行動”理論的啟發,本文設想在中國農村土地確權後設立“農村土地流轉服務中心”,以促進農村土地實現科學、規範、有序流轉。

一、引言

土地是人類賴以生存的衣食之源,由於數量有限,人地矛盾自古以來備受世界各國政府關注。中國作為農業大國,歷史上就有“井田制”“租佃制”“均田制”等具有時代意義的土地制度。新中國成立以後,政府非常重視農村土地制度對政治穩定、經濟發展、社會和諧的作用,並在不同的經濟社會背景下推行了不同的土地制度改革。例如,1950~1952年,基於解放區農民迫切要求獲得土地、徹底廢除封建土地私有制的社會背景,實施了土地改革運動,建立了農民土地所有制;1953~1956年,基於當時中國正處於由新民主主義到社會主義過渡的特殊歷史階段,推動農業合作化運動,建立了農村土地集體所有制;1978年以來,基於在中國社會主義公有制下調動農民生產積極性及發展市場經濟的需要,建立了家庭承包經營制。這些土地制度改革在當時不僅解放了農村生產力,促進了農村經濟發展,也極大地推動了社會進步。

經過新中國建國以來的多次土地制度改革,集體所有制下的家庭承包經營製成為農村的一項基本經濟制度。家庭承包經營制將中國農村土地產權劃分為所有權和經營權,其中,所有權仍歸集體,經營權則由集體經濟組織按戶籍人口數平均分配給本集體經濟組織內的農民。集體經濟組織負責監督土地承包合同的履行,公共設施的統一安排、使用和調度,土地的調整和分配;農民自主經營所承包的土地,自負盈虧,從而形成了一套有統有分、統分結合的雙層經營體制。家庭承包經營制堅持了農村土地集體所有制,既發揮了集體統一經營的優越性,又調動了農民的生產積極性,是適應中國國情的一種較好的經濟制度。

但是,時至今日,家庭承包經營制下呈現“碎片化”“分散化”特徵的農業小規模經營模式確實阻礙了中國農業規模化發展,減緩了中國農業現代化進程。需要釐清的是,起阻礙作用的是小規模經營模式,而不是集體所有制下的家庭承包經營制,因為在家庭承包經營制下,通過土地流轉,依然可以實現農業規模化經營。但是,一批西方學者及新自由主義學派學者認為,集體所有制無法有效促進中國農村土地實現流轉,也無法實現土地經營規模化與農業現代化,他們鼓吹農村土地私有化是解決中國農村土地流轉各方面問題的靈丹妙藥,並竭力攻訐當前中國的農村土地集體所有制,攻其一點,不及其餘(彭海紅,2016)。集體所有制在他們看來似乎成為農村土地流轉和農村經濟發展的一大障礙。為此,本文在政治經濟學的分析框架下,將馬克思主義公有制理論、產權理論和地租理論作為立論基礎,闡釋了集體所有制下農村土地流轉的合理性,即通過確權將農民與土地的經濟關係法權化後,集體所有制依然可以促進農村土地流轉。既然集體所有制不是阻礙農村土地流轉的主要問題,那麼,農村土地流轉中存在的問題究竟是什麼呢?在這個問題的指引下,本文通過剖析農村土地流轉的典型案例,試圖找出農村土地流轉中存在的共性問題,並探索性地提出在堅持集體所有制的原則下推進農村土地實現科學、規範、有序流轉的新設想。

二、集體所有制下的農村土地流轉:政治經濟學分析

(一)馬克思主義公有制理論:農村土地集體所有制是社會主義的應有之義

馬克思在《資本論》(第一卷)中提出,要消滅資本主義私有制,建立生產資料全民所有制的共產主義社會(馬克思,2004)。1848年出版的《共產黨宣言》(馬克思、恩格斯,2005)明確指出:“共產主義社會是要實現全民所有制,建立一個沒有階級剝削的政治經濟體制。”新中國成立以來,人們一直積極探索馬克思主義公有制理論在中國的實踐和發展。目前,中國已經建成以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義經濟體制。中國的公有制經濟主要包括兩種:一種是國有經濟,即社會主義全民所有制經濟,是國民經濟的主導力量;另一種是集體所有制經濟,是中國公有制經濟的重要組成部分。

關於集體所有制,馬克思、恩格斯在《資本論》和《哥達綱領批判》中多次提及,並將其與公有制或社會公有制並列使用(宋書聲等,1995)。馬克思、恩格斯的“集體”概念是指生產者作為自由人的共同體(苑鵬,2015),而集體經濟則是指集體所有制經濟(張曉山、苑鵬,2009)。中國在堅持集體所有制的原則下,不但沒有像拉美國家那樣出現大量無地農民成為流民或貧民的社會問題,並且農業發展取得了巨大成就,解決了13億人口的吃飯問題。實踐證明了集體所有制的合理性與優越性。因此,堅持農村土地集體所有制是堅持社會主義的應有之義。

(二)馬克思主義產權理論:確權沒有改變農村土地集體所有制的性質

馬克思認為,具有契約形式的法權關係,是一種反映著經濟關係的意志關係,這種法權關係或意志關係的內容是由經濟關係本身決定的(吳易風,2007)。農村土地集體所有制體現的是農村的經濟關係。農村家庭承包經營製作為農村土地集體所有制的實現形式,體現了集體成員與集體之間的經濟關係。農村土地確權只是將這一經濟關係通過契約的形式變為一種法權關係。

根據馬克思主義產權理論,在所有權、佔有權、經營權等一系列權利中,具有決定性意義的是所有權;這些權利可以完全屬於同一主體,也可以分別屬於不同的主體(吳易風,2007)。在農村土地集體所有制與家庭承包經營制下,土地不同性質的產權分屬於不同主體,即所有權歸村集體,承包權(一定期限的佔有權)和經營權歸村集體成員(農民)。土地確權是在《憲法》的基礎上,依照《中華人民共和國農村土地承包法》對農村土地的家庭承包經營權等進行確認,並登記造冊,頒發證書。因此,確權只是通過契約的形式將農村土地集體所有制與家庭承包經營制下分離的產權進一步明晰化,並沒有改變農村土地集體所有制的性質。

(三)馬克思主義地租理論:指導農村土地在集體所有制下進行科學流轉

馬克思主義地租理論是建立在科學的勞動價值論、剩餘價值論以及平均利潤和生產價格理論基礎上的一套理論。馬克思(2004)認為,土地所有權與土地使用權的分離是地租產生的前提。地租是農業超額利潤的轉化形式,分為絕對地租和級差地租。

絕對地租是由於對土地所有權的壟斷,不論土地性質如何,都必須向土地所有者繳付的地租。即絕對地租是因為土地所有權而產生的,“土地所有權本身已經產生地租”(馬克思,2004)。資本主義地租所反映的是土地所有者(地主)和產業資本家共同剝削農民的經濟關係。社會主義地租所反映的是在國家、集體和個人三者利益一致的前提下,三者對土地收益的分配關係,它同時也是國家用於調節社會生產與分配的經濟槓桿。雖然社會主義集體所有制下的農村土地所有權不同於私有制下的土地所有權,但是,地租在本質上都表現了在社會化商品經濟條件下土地所有者、經營者及勞動者三者之間的利益關係。因此,在農村土地集體所有制下,按照馬克思主義絕對地租理論,村集體享有收取地租的權利;作為集體成員的農民,則享有分配地租的權利。而如何保證農民獲得作為集體成員的地租分配權利,則涉及土地確權問題。從形式上看,確權是對農村土地的“家庭承包經營權”進行確權;從實質上看,是對農民享有集體土地地租分配權的確權。農民可以選擇自耕確權後的土地,這種情形下土地租金體現在其農業經營收入中;也可以選擇將確權後的土地流轉給其它農民、新型農業經營主體等,從而獲得土地市場化收益。同時,中國特色社會主義制度下的地租,不僅僅是土地所有權在經濟上的實現形式,而是更多地體現了一種“保障性質”,是農村土地集體所有制為農民提供的一種財產性收入保障。本文認為,在絕對地租理論指導下,農村加快土地確權,對提高農民財產性收入具有重要意義。

級差地租是由於土地資源的稀缺和對土地經營權的壟斷,優等地和中等地生產出的產品的個別生產價格低於由劣等地生產出的產品的個別生產價格所決定的社會生產價格,因而,在平均利潤之外,資本家還可以獲得超額利潤,而這部分超額利潤就是級差地租形成的根源。在級差地租方面,恩格斯做了概括性的總結:“只要已耕種的土地仍有競爭能力,土地上使用的資本越多,一國的農業,一般地說,也就是一國的文明越發展,每英畝的地租和地租總額就增加得越多,社會以超額利潤形式付給大土地所有者的貢賦也就越多”(馬克思、恩格斯,2015)。級差地租分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。其中,級差地租Ⅰ是指等量資本在面積相等的各級土地上使用時,因為土地肥力和土地位置距離市場的遠近不同而形成的級差地租形式,與資本投入無關;在同一塊土地上連續追加投資產生的勞動生產率會有差異,因這種差異而形成的超額利潤化為地租,即為級差地租Ⅱ。兩者雖然在不同的條件下產生,但實質是一樣的,它們都由產品的個別生產價格低於社會生產價格的差額所產生的超額利潤轉化而來。馬克思主義級差地租理論可用來指導中國農村土地有序流轉,鼓勵農民改善土壤肥力、加強農田水利基礎設施建設以及追加對土地的資本投入等,從而提高農村土地使用效率,擴大農村土地流轉規模,進而推動中國農業實現規模化、現代化。

綜合以上,本文堅持以下觀點:從馬克思主義公有制理論來看,無論對土地制度進行怎樣的改革與調整,堅持農村土地集體所有制是堅持社會主義的應有之義;從馬克思主義產權理論來看,農村土地集體所有制與家庭承包經營制實際上造成了農村土地產權的分離,確權只是通過契約的形式將這種分離的產權進一步明確化,並沒有改變農村土地集體所有制的性質;根據馬克思主義地租理論,農村土地集體所有制和家庭承包經營制下的確權有利於促進土地流轉。

三、當前中國農村土地流轉中存在的問題:案例分析

當前,中國在農村土地流轉方面已經進行了一系列探索,取得了一定成效,但總體而言,其成效並不明顯,仍然存在較多問題,本文選取以下4個典型案例進行分析:

(一)平度模式

隨著農村經濟不斷髮展,分散化的小規模經營方式越來越與農業集約化的發展要求不相適應。為此,山東省平度市在1988年率先實施了“兩田制”,其核心做法是將承包地分為“口糧田”和“責任田”兩種:口糧田按照人口平均分配,每人約0.5畝,農民只負擔農業稅;責任田按照有償、自願的原則公開招標由農民承包種植,中標的農民不僅要負擔農業稅,還需繳納一定的承包稅。除此之外,村集體還預留部分承包地以備機動處置。在“兩田制”實施的鼎盛時期,“兩田制”的覆蓋範圍共涉及1649個村,15.49萬農戶,119.57萬畝耕地,其中,口糧田41.28萬畝,責任田62.58萬畝,其它專業承包面積15.71萬畝(彭超,2006)。“兩田制”在當時的歷史條件下,不僅緩和了緊張的人地矛盾,也增加了地方財政收入,特別是農民以公開競標的形式承包農村土地,這在當時是一大突破與創新。

然而,在向全國其它地區推廣的過程中,“兩田制”的實施原則逐漸由最初的農民自願參與投標變成了最後的強制農民參與,農民的土地承包意願被扭曲,村幹部尋租問題嚴重。曹錦清(2013)在《黃河邊的中國》一書中指出:“兩田制設計者的用意不錯,但具體執行起來卻弊端較多,一是給農民增加了負擔,二是給村幹部提供了腐敗機會。”此外,平度模式雖然以投標方式將市場因素引入承包地流轉中,但其流轉模式較為原始,且僅在平度市獲得一定程度的成功,無法向更大範圍成功推廣。最終,以“兩田制”為核心的平度模式曇花一現,未能成功推進當地的土地規模化流轉。

(二)南海模式

廣東省南海市作為改革開放的前沿陣地,在經濟發展的同時也面臨著尖銳的人地矛盾。為了解決這一矛盾,1992年,南海市被中央確立為“農村土地制度建設與土地適度規模經營試驗區”,開始探索以“土地股份制”為核心的土地流轉新模式。其主要做法是:以行政村或村民小組為單位,將集體財產及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織,然後由該組織直接出租農業用地或在待出租的非農業用地上修建廠房再出租,村裡的農民以土地入股,憑股權分享土地出租後的增值收益。南海模式中土地制度創新主要體現為:在家庭承包經營制的基礎上將集體土地使用權入股,成立股份合作社,農民以土地入股,按股獲得收益。20世紀90年代末,南海市“對全市農村土地、財產進行評價折股,將130億元的價值,以股份的形式配置給全市76.6萬農民,向他們發放股權證書,確認了農民在集體經濟中所佔的份額。”(劉季芸,2000)這在當時極大地調動了農民的生產積極性,防止了土地大面積拋荒。值得一提的是,為使農民能更好地流轉土地,南海市還專門在村集體組織內成立了土地流轉組織,主要負責農民與村集體之間關於土地入股的對接工作。這些土地流轉組織的成立,不僅有利於推進土地流轉和農業規模化經營,也為以後土地中介組織的創建提供了參照樣本。

經過多年的實踐探索,南海模式的實施取得了一定成效,但同時也存在著一些問題,主要表現為:第一,政府與村集體爭奪土地資源。在城鎮化加快推進的背景下,政府嚴格管制土地用途,越來越趨向於通過市政規劃將土地集中,而村集體更傾向於將土地以股份制的形式留在村組織,兩者爭奪土地資源的矛盾日益凸顯。第二,土地流轉組織不健全,在農民將土地入股時缺乏科學的土地價值評估標準,土地價值評估過程中人為性、主觀性、隨意性問題突出,農民土地入股的積極性不高。在一定程度上,南海模式依舊是平度模式的同級版本(凌斌,2014)。

(三)北盛模式

北盛鎮是湖南省瀏陽市的重要集鎮。隨著城市化的不斷髮展,北盛鎮大量農村剩餘勞動力選擇進城務工,致使土地拋荒嚴重。為了有效解決這一問題,1995年,北盛鎮政府決定創辦“田託所”。“田託所”是由政府主導的土地流轉機構,旨在促進土地使用權有效流轉,避免土地粗放式經營。“田託所”以鎮、村、村民小組所組成的三級管理體系為運行基礎,農民申請將土地託管給“田託所”必須經過這三個管理層級逐一審核,一旦申請通過,計劃外出務工的農民便可將土地使用權交由“田託所”管理,在保證自身土地權益的同時防止了土地大面積拋荒,因而,北盛模式在當時得到了迅速推廣,併成為後來“土地流轉信託”的雛形。

北盛模式中“田託所”的出現對深化農村土地制度改革和促進農村經濟發展有著重要意義,但這一模式在具體實踐中卻面臨著一個重大難題:行政色彩強,市場因素弱。首先,計劃外出務工的農民在申請將土地託管給“田託所”時需要經過鄉鎮、村、村民小組三個管理層級逐一審核,週期長,效率低;其次,村幹部在“田託所”實際運行過程中尋租行為嚴重,農民的積極性不高;再次,土地租賃價格往往低於市場實際價格,嚴重損害了農民的地租收益。此外,“田託所”的經營管理方式單一,發展目標定位模糊,不能有效促進農村土地實現規模化經營。

(四)溫江模式

由傳統農業向現代農業轉變亟需對土地實行集約化經營,然而,農村分散化的土地經營無法滿足現代農業發展的要求。對此,成都市溫江區於2008年開始實行以集體資產股份化和集體土地股份化以及改造農村集體經濟組織(“兩股一改”)和讓農民自願放棄宅基地使用權和土地承包經營權(“雙放棄”)為特徵的土地流轉模式,力圖解決農村土地“碎片化”和“條塊化”問題。這一模式的做法是:首先,對農村集體土地進行確權登記並頒發相應證書,同時設立耕地保護基金以建立耕地保護補償機制;其次,通過“兩股一改”,明確土地所有權的權屬主體,建立政經分離的新型產權關係;最後,通過“雙放棄”和農民自願以土地入股的方式來推動土地實現集中化。溫江模式創新了農村土地產權流轉模式,不僅促進了土地的集中化,同時也保障了農民的股權收益(張力、楊秋宇,2013)。

與前三種模式相比,溫江模式的創新力度最大,考慮的因素也最為全面。但是,溫江模式也存在一些侷限性:首先,“兩股一改”和“雙放棄”雖然有利於明確土地產權關係、盤活土地資產,但主要依靠的是當地政府剛性的行政外力,農民內生性的自覺意識程度不夠(田敏,2008)。其次,土地流轉章程不夠細緻詳盡,致使該模式具體實踐中土地權屬矛盾和糾紛層出不窮。最後,該模式產生和發展的條件也較為偶然。花卉產業是溫江的支柱產業,年經營收益可達數千萬元,在該產業高額收益的吸引下,越來越多的農民願意將土地經營權流轉出去,轉而從事花卉產業(在花卉種植企業打工或從事花卉商貿流通業)。發達的花卉產業為溫江地區土地流轉的順利推進提供了有利條件。這使得溫江模式具有明顯的“個性”特徵,在其它地區複製推廣的“共性”條件有限。

通過剖析上述4個典型案例可以發現,當前中國農村土地流轉中存在著制度設計不合理、行政主導性強、流轉架構不完善等問題。雖然上述4個地區在原有模式的基礎上都進行了較大的改革和創新,但上述4種模式始終未能走向全國,在實踐中的推廣價值仍然有限。此外,農村土地流轉中還存在以下問題:土地流轉規模較小,無法適應農業現代化、規模化的發展要求(車裕斌,2004);流轉程序缺乏規範性,存在隱性交易,流轉成本過高(胡亦琴,2004);流轉主體多限於農戶與農戶之間,流轉交易存在隨機性、不穩定性,新型農村經濟合作組織及農業企業的參與程度較低(曾超群,2010);流轉後的土地實際利用率低,且政府對種糧大戶、新型農村經濟合作組織的扶持力度不夠(王漢章,2009)。

基於上述問題,本文認為,在現有條件下,要從根本上有效解決土地流轉中存在的問題,還需要回到制度層面上。當前中國農村在實踐中呈現的是由鄉鎮、村、村民小組三級不同主體管理的土地制度,這在一定程度上折射出,中國農村土地制度實質上是一種主體虛置的產權制度,或者說所體現的是一種法理意義上的產權關係,權屬格局在實踐中表現為鄉鎮、村、村民小組三方分立的態勢,即土地所有權歸集體、土地承包權歸農戶、土地使用權主要由村或村民小組內的使用人支配,而鄉鎮負責土地流轉各相關主體間的協調與統籌。三權分屬不同主體的這一特徵,導致土地權屬的交易成本較高,土地流轉受限。因此,在明晰土地權屬關係的前提下構建科學合理的土地流轉機制,將是有效解決當前中國農村土地流轉中所存在的實際問題的關鍵。

四、構建農村土地流轉新模式:基於“改良集體行動”理論的思考

波蒂特等(2011)在《共同合作——集體行為、公共資源與實踐中的多元方法》一書中指出,分析共有產權的理論模型主要有三個:哈丁的“公地悲劇”、道斯的“囚徒困境”及奧爾森的“集體行動邏輯”。然而,這些理論已無法解釋當前中國農村土地流轉中存在的實際問題(姚俊等,2009)。其一,單純依靠政府,農民的權益可能會在強行政權力主導土地流轉的情況下受到損害;其二,單純依靠市場,市場固有的自發性、盲目性和滯後性會對土地有序流轉帶來一定的風險性和不確定性。為此,美國政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆(2012)在“改良集體行動”理論中指出,對於公共事務方面的問題,在政府和市場都不能有效解決的情況下,就需要建立一種由多組織和多機制組成的“多中心”自治模式,這種自治不是搞無政府主義,而是在國家政策和法律的規範下,鼓勵各基層組織及其成員共同參與自治,最終形成一個由基層組織及其成員組成的“多中心”自治大組織。本文從埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心”自治模式引發思考:在中國農村土地權屬分屬不同主體的情況下,設想構建一種“多中心”自治組織,並通過這種組織促進農村土地科學、規範、有序流轉。值得一提的是,實施“多中心”土地流轉模式的範圍可大可小,既適用於全國性的土地流轉市場,也適用於鄉鎮、村、村民小組等層級的區域性土地流轉市場,是一種依據實際情況而設置的具有靈活性、多樣性、包容性的新型組織制度。政府、市場、農民等多個主體可協同參與其中,以此形成一種多元主體互動參與的新型土地流轉模式。

(一)一種土地流轉模式的新設想

2015年,中國約有3.5萬個鄉鎮(2) 。作為中國最基層的行政單位,鄉鎮一頭連著上級行政機構,一頭連著農村,在農村社會治理及農村經濟發展中起著重要作用。本文設想構建“農村土地流轉服務中心”,在中央、省、縣層級成立的是“政策法規服務中心”,在鄉鎮層級成立的是“流轉平臺服務中心”。這樣,全國大概有3.5萬個“流轉平臺服務中心”,其中。各鄉鎮包括多個村和多個村民小組,各村和各村民小組可依據具體情況分別成立“流轉平臺服務站”“流轉平臺服務點”,其基本職能是協助與配合“流轉平臺服務中心”開展農村土地流轉的相關工作。

(二)新設想的具體操作流程

1. 對土地承包經營權進行確權(1) 。

根據馬克思主義絕對地租理論,在農村土地集體所有制和家庭承包經營制下,村集體享有收取地租的權利,作為集體成員的農民則享有分配地租的權利,土地確權通過法權保護農民享有分配地租的權利。當前,中國政府非常重視農村土地確權工作。2008年10月,中國共產黨十七屆三中全會發布《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》,明確提出健全嚴格規範的農村土地管理制度,要求搞好農村土地確權、登記、頒證工作。2011年3月16日發佈的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》(2) 提出,要搞好農村土地確權、登記、頒證工作,完善土地承包經營權權能,依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。2011年農業部等6部門發佈的《關於開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(3) 中明確指出,土地承包經營權登記的主要任務是查清承包地塊的面積和空間位置,建立健全土地承包經營權登記薄,依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。2013年中央“一號文件”(4) 提出,全面開展農村土地確權登記頒證工作。2015年,農村土地承包經營權確權登記頒證的試點範圍繼續擴大。根據部署,湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州9省(區)被納入土地確權登記頒證試點範圍。

依據馬克思主義產權理論和地租理論,中國政府對農村土地進行確權是科學合理的。實踐中,農村土地確權登記頒證工作也獲得了農民的認可,並積極推動了農村土地流轉。基於此,本文認為,中國未來應繼續加快推進土地確權登記頒證工作,爭取早日在全國範圍實現農村土地確權登記頒證。

2. 成立“農村土地流轉服務中心”。

為了有效解決中國農村土地流轉中存在的共性問題,本文設想成立“農村土地流轉服務中心”,將該部門作為一個專職服務於中國農村土地流轉的機構,通過科學設計組織架構,進而更好地推進中國農村土地實現有序流轉。需要注意的是,在成立“農村土地流轉服務中心”之前,應完成以下調研、論證工作:

首先,各省對本地區的情況進行摸底,瞭解本地區的土地流轉情況及其中存在的實際問題,對成立“農村土地流轉服務中心”進行民意調查,看是否能獲得農民的支持。若能獲得大多數農民支持,則可以進行相關試點並積累經驗。

其次,中央政府對能否成立“農村土地流轉服務中心”及其成立後能否作為中國農村土地流轉的政府服務平臺進行科學論證,論證通過後出臺總體性指導意見;同時,結合相關試點實踐,制定專門的農村土地流轉管理法規,用法律制度保障農村土地實現科學、規範、有序的流轉。

最後,在以上準備工作完成後,成立“農村土地流轉服務中心”。“農村土地流轉服務中心”包括“政策法規服務中心”和“流轉平臺服務中心”(其組織構建和服務職能見圖1)。“政策法規服務中心”在各級政府行政機構中設置,類似當前“國有資產監督管理委員會”的組織架構。“政策法規服務中心”不參與土地流轉的具體管理工作,僅負責農村土地流轉方面的輿論宣傳引導、法律法規制定、專業人員培訓及財政資金支持等,且實行層級負責制,即下一級組織層級需對上一級組織層級負責。“流轉平臺服務中心”搭建在鄉鎮層級,其管轄下的村、村民小組也設置相應的流轉平臺。中國農村實行“鄉鎮、村、村民小組”三級管理制度。作為中國農村基層的政府機構,鄉鎮組織架構較完善,具有較為完善的政府服務職能,管理服務能力較強。因此,可以以鄉鎮為基本單位,掛牌成立“某某鄉鎮土地流轉平臺服務中心”,其管理人員主要由鄉鎮政府工作人員構成,同時也可以招聘一些專業技能人才。此外,各村可在村民委員會中掛牌設立“某某鄉鎮某某村土地流轉平臺服務站”,站長由村主任擔任,村民委員會各成員分片聯絡各村民小組組長,實行層級負責制。各村民小組也可根據本村民小組的實際情況,設立“某某鄉鎮某某村某某村民小組土地流轉平臺服務點”,可不用掛牌,主要由各村民小組組長負責為本村民小組內的村民提供土地流轉方面的服務。

圖1“農村土地流轉服務中心”的組織架構及服務職能

3. 制定農村土地流轉管理流程。

“農村土地流轉服務中心”中的三級“政策法規服務中心”應根據中國《憲法》及農村土地管理相關法律法規,結合前期相關試點經驗,科學制定相應層級的農村土地流轉管理相關法規。鄉鎮“流轉平臺服務中心”作為協同性服務機構,應配合村(村民小組)的“流轉平臺服務站(點)”構建農村土地流轉信息網絡,進而建立農村土地流轉數據庫,並在其中清楚記載待流轉土地的基本信息,便於交易雙方查詢。具體步驟如下:

第一步:土地掛牌。有意願出讓農村土地的農戶(以下簡稱“轉出方”),可以向鄉鎮“流轉平臺服務中心”提交申請書,申請書應詳細說明土地的轉出方、流轉期限和意向價格等,並附帶“土地使用權證”等確權證明。以上信息經鄉鎮“流轉平臺服務中心”審核通過後,錄入當地的農村土地流轉信息網絡。

第二步:雙方磋商。有意願轉入農村土地的農戶或新型農業經營組織等(以下簡稱“轉入方”),可以通過鄉鎮“流轉平臺服務中心”聯繫轉出方。雙方就農村土地流轉的具體細節進行磋商,例如流轉價格、流轉期限、流轉方式等。若達成合作意向,則進入簽約環節。

第三步:簽訂合同。簽約前,鄉鎮“流轉平臺服務中心”向轉入方和轉出方介紹農村土地流轉管理的相關法規,讓雙方瞭解各自的權利和義務,嚴格遵守相關法律法規和合同規定。在此基礎上,雙方自願簽訂合同,並在鄉鎮“流轉平臺服務中心”登記備案。在土地租金方面,雙方按合同約定,採用較為靈活的形式。但是,為了提高違約成本,可實行保證金制度,約束雙方遵守合同條款。

第四步:合同履行。履約期間,若一方出現違約,雙方應優先協商處理,若協商不成,可按合同內容進行賠償,以保證雙方的正當權利。合同到期時,合同雙方應在鄉鎮“流轉平臺服務中心”登記備案,整個土地流轉過程結束。

五、簡短結論與政策啟示

基於馬克思主義公有制理論、產權理論和地租理論,本文對在堅持集體所有制的原則下開展農村土地流轉進行了肯定,堅持集體所有制是堅持社會主義的應有之義,符合中國國情,西方部分學者及新自由主義學派學者所鼓吹的“私有化萬能論”沒有考慮中國的實際情況,本質上是一種西方本位主義,在理論與實踐中都是站不住腳的。在堅持集體所有制的原則下開展農村土地流轉,有利於實現農業集約化、規模化和現代化。但需要釐清的是,集體所有制下的家庭承包經營制使農民實際的土地經營呈現“碎片化”“分散化”“條塊化”的特徵,這成為阻礙農業規模化和現代化的一大障礙。為此,本文在馬克思主義政治經濟學的理論指導下,探索性地提出在中國農村土地確權後構建“農村土地流轉服務中心”的改革設想。

為更好地促進中國農村土地實現科學、規範、有序的流轉,根據當前中國農村土地流轉的現實情況和前文的有關分析,本文得出以下政策啟示:第一,必須堅持農村土地集體所有制。農村土地集體所有制是中國《憲法》規定的一項重要的農村經濟制度,只有堅持這一制度,才能長久、穩定地保障農民的利益。在這一原則下,理順土地承包權與使用權的關係:土地承包權應交給農戶,土地使用權應交給市場,並藉助本文設想構建的“農村土地流轉服務中心”實現農村土地的科學、規範、有序流轉,進而盤活農村土地資產。第二,流轉過程中要堅持“自願、公開、公平、公正”的市場化原則。本文設想構建的“農村土地流轉服務中心”,應使流轉雙方在“自願、公開、公平、公正”原則下進行交易,同時確保“農村土地流轉服務中心”僅作為一個流轉交易平臺來運作,避免過多行政因素的干預。第三,建立失地農民迴流機制。對於已經完成土地流轉且進城務工的農民而言,如果他們願意回原戶籍所在地繼續務農,當地“流轉平臺服務中心”應給予合理安排,建立失地農民迴流機制,以確保農民最基本的生存權益,堅決避免“一刀切”的做法。

本文提出的構建“農村土地流轉服務中心”的設想,可以先進行小範圍試點,若發現它不能很好地實踐,則說明該設想不適用;若試點過程中出現的問題可以通過修補方案得到解決,則說明該設想在中國具有一定的適用性,可以在試點的基礎上,做進一步的完善和推廣。誠然,任何一項理論創新與改革方案都不是一蹴而就的,都需要在實踐中摸索發展。筆者提出這一設想旨在為在堅持集體所有制的原則下實現農村土地的科學、規範、有序流轉提供理論依據和實踐借鑑,希望相關學者能予以討論、指正。