《土地管理法》修訂和土地制度改革的方向
夏柱智 賀雪峰
（武漢大學社會學院）
全國人大常委會審議通過了《土地管理法》的修訂案，表明土地制度改革取得了新成果，它將為下階段的新型城鎮化和鄉村振興提供基本的制度框架。結合通過的《土地管理法》，本文分析修法的邏輯、修法所揭示的土地制度改革的方向及重大意義。 本文認為，此次《土地管理法》修訂經歷了多年的土地制度改革試點的經驗支撐及理論上的辯論，保持了相對穩健的土地制度結構，有利於我國現代化的快速推進。
一、修法的邏輯和背景
《土地管理法》是一部重要的法律，其形成和修訂有強烈的問題意識，深嵌於中國現代化的進程 。《土地管理法》的前身是1982年形成的《國家建設徵用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》。在嚴格土地管理的背景下，《土地管理法》在1986年頒佈以來經歷過1998年全面修訂，形成了現代化的土地制度。這部法律確立了以土地公有制為基礎的、耕地保護為目標、用途管制為核心的中國特色的土地管理制度。
二十多年的實踐表明，這部法律是基本符合我國國情的，在保護耕地、維護農民利益、促進工業化和城鎮化快速發展方面均發揮了重要作用。1998年之後，中國經濟社會加速現代化，由此引發了新一輪土地制度改革，《土地管理法》又面臨修訂。主要解決兩個矛盾，如何在快速的城鎮化、工業化進程中更嚴格地保護耕地資源，及如何更好地保障農民權益。
對此大體有兩種觀點：一種觀點立足於西方（以私有財產為基礎的）產權理論 ，認為應該大修土地管理法，改變徵地制度及在此基礎上形成的政府主導的城鎮化模式，賦予集體及農民更大的土地開發權力。現有徵地制度的優勢是政府主導城市，快速推動經濟發展，其弊端是“以地謀發展”，被徵地農民不能夠直接分享工業化、城鎮化帶來的好處。另一種觀點則相反，從中國土地制度的歷史和實踐出發，認為應當繼續保持現行徵地制度和城市化模式，通過加強土地管理和完善土地制度，解決土地管理及農民權益保障問題。相對於前一種激進的觀點，後一種較為穩健。
為了有更多的經驗支撐，此次《土地管理法》修訂立足於多輪土地制度改革試點。在十八屆三中全會之前，原國土資源部在全國各地部署了多項改革，主要涉及徵地制度改革、集體建設用地流轉，積累了諸多經驗，一些經驗已經上升為政策。如2004年，國務院28號文引入區片綜合地價，用於解決地方政府徵地補償過低及不規範的問題。在一些發達地區，地方政府探索形成了多元化的徵地補償方式，加入了失地農民社會保障、留地安置等內容。2013年的十八屆三中全會之後，為了審慎穩妥，中央加強頂層設計，在全國33個縣市部署三項土地制度改革試點，包括徵地制度改革、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，明確試點服務於《土地管理法》修訂，要求形成“可複製、可推廣、利修法”的制度成果。經過二次延長試點期限，三項土地制度改革試點終於收官，已經持續多年的《土地管理法》修訂也在2019年相應完成。
二、土地制度改革的方向
總體來說，輿論關注的焦點是“城鄉統一的建設用地市場”如何在法律上得到體現。的確，新修訂的《土地管理法》取消了集體土地的使用權不得進入市場的法律規定，初步建立了“城鄉統一的建設市場”，然而這絕不是說集體土地可自由進入市場。對土地制度的認識要從整體出發，防止陷入二元對立、非此即彼的思維模式。作為城鄉建設用地市場的構成部分，徵地制度和集體經營性建設用地的適用條件完全不同，要解決的土地資源配置問題也完全不同，不能相互混淆。
徵地制度改革是土地制度改革的核心。在三項土地制度改革試點中，徵地制度改革主要圍繞縮小徵地範圍、完善徵地程序和完善補償方式三方面內容展開。核心又是如何縮小徵地範圍。從通過的《土地管理法》來看，主要改革舉措是完善徵地的公共利益要件，列舉公共利益的情形。根據第四十五條第五款規定，“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，···組織實施成片開發建設需要用地的”納入公共利益的範圍。由於土地非農使用主要在城鎮範圍內，因此“縮小徵地範圍”仍然沒有實質性進展。縮小徵地範圍改革推不動，地方政府沒有積極性，改革沒有實質性進展，也是經驗。其背後的邏輯是徵地制度的合法性和有效性，徵地使地方政府主導城市化和工業化，獲得鉅額的土地財政收入投入城市建設，有利於實現中國現代化的趕超。另外“公共利益”本來是難以界定的概念，公共利益不等於“公益性用途”。在快速城鎮化的階段，中國的土地的開發利用完全不同於已經完成城市化和工業化的發達國家，城鎮連片開發本身就是“公共利益”。如果盲目縮小徵地範圍，實行集體土地自由入市供給土地，那麼這將極大地損害中國現代化。
此次修法最大的突破是“破除集體經營性建設用地入市的法律障礙”，對此要放在土地制度的整體中分析。 依據1998年《土地管理法》第六十三條，農村集體土地原則上不得進入非農建設用地的市場，只有“例外”情形下可以入市。現在在法律的支持下，村社集體具有了和政府同等的通過市場配置土地資源的權利。然而需要注意依據修訂後的《土地管理法》第六十三條，可入市的集體經營性建設用地有嚴格前提條件的，限於“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地。” 結合法律的整體解讀，集體經營性建設用地入市有三個嚴格限定，第一，入市對象必須是符合規劃的並依法登記的集體經營性建設用地，第二，入市用途限於工業和商業，不得用於經營性的房地產開發，第三，結合徵地條款，入市範圍主要在城鎮規劃區之外，城市規劃區外原則上適用徵地制度。這實際上完善了十七屆三中全會關於集體經營性建設用地入市的政策規定，將之上升為法律。全國人大常委會通過的另一部重要法律《城市房地產管理法》的修訂也佐證了這一點。該法第九條延續了之前的規定，“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法徵收轉為國有土地後，該幅國有土地的使用權才可有償出讓。”並加入了一個例外條款，“但法律另有規定的除外”。這可以理解為在城市規劃區範圍內保持徵地制度不變，同時為了法律的一致性，開闢一條城市建設用地供給的新途徑。這是為了解決農村工業化時期的土地歷史遺留問題。
宅基地制度改革本來和徵地制度、集體經營性經營性建設用地入市沒有關係。宅基地是一塊農民居住保障用地，然而宅基地具有“建設用地”的屬性，被認為有很高的財產性價值，從而被捲入土地制度改革中。修訂後的《土地管理法》關於宅基地制度的主要突破是第六十二條，“國家允許進城落戶的農村村民自願退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅”。從擴大入市集體土地的規模來看，一種觀點認為最應該突破宅基地制度，法律要允許宅基地“入市”。宅基地佔農村建設用地的主要比例，如果允許宅基地“入市”，那麼可以入市的集體建設用地就達到2億多畝。那麼就可以配合縮小徵地範圍，填補預留出來的城鄉建設用地供給缺口。從《土地管理法》及相關政策來看，盤活閒置宅基地也是有嚴格前置條件的，反映了提高閒置宅基地利用效率和保持宅基地制度穩定之間的矛盾。其制度具有探索性。最近，接棒宅基地管理的農業農村部的發出的《關於進一步加強宅基地管理的通知》提出了更為具體的規範，防止工商資本下鄉可能引起的土地管理混亂。一些地方試點為了盤活宅基地開始探索宅基地“三權分置”，同時為工商資本下鄉經營宅基地建立規範性制度，在租賃期限、用途、利益分配方案等。也就是說，為了提高宅基地利用效率，修訂後的《土地管理法》提供了一定的制度空間，然而原來基於集體土地所有制形成的福利性的宅基地制度仍然保持穩定。
總之，《土地管理法》的修訂表明土地制度結構的穩定，同時又充分汲取了行之有效的試點經驗，從法律層面最大程度上完善了土地制度。由此看來，城鄉統一的建設用地市場主要是內在管理規則層面的，城鄉土地配置仍然具有“二元性”。一方面，從主導城市化的土地制度的角度，徵地制度依然具有合法性，而在廣大的農村，法律允許通過經營性建設用地入市配置土地資源，完善了農村土地市場的制度體系。另一方面，相對於國有土地原則上通過市場進行配置，而劃撥（通過行政配置）是例外，農村集體建設用地原則上是不允許進入市場的，即佔絕大多數的宅基地是去商品化的。農村集體經營性建設用地的市場化則是“例外”。。
三、《土地管理法》修訂的重大意義
修訂的《土地管理法》通過之後，將為下一階段各項土地制度改革提供法律的框架。這將對經濟社會各個層面都會產生很大的影響，具有重大的意義。下面從三個層面進行闡釋。
其一，維護了土地的社會主義公有制。我國憲法明確規定實行土地的社會主義公有制，同時也在改革開放和發展社會主義市場經濟的背景下引入土地市場。用法治的方式維護社會主義土地公有制，促進中國現代化，是《土地管理法》的基本任務。這包含通過合適的制度方式構建土地市場。此次《土地管理法》的修訂經歷了激烈的爭論過程。面對爭論，國家採用底線思維的方式，明確堅持土地制度改革的三條底線，“土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”，其中最根本的就是要堅持土地公有制。用我們的話來，這就是“中國土地制度的憲法秩序”。在這一要求下，關於徵地制度、集體經營性建設用地入市及宅基地制度的修訂都有了大前提，那就是土地是作為公有生產資料，是服務於中國現代化的，不是私人（或者團體）佔有經濟發展剩餘的工具。完全打破徵地制度，要求集體土地自由入市，就是取消土地制度的憲法秩序。
其二，完善了土地管理的制度安排。《土地管理法》的形成和修訂直接動因是實踐中的土地管理困境。由於巨大經濟利益的激勵和滯後的土地管理能力，土地管理一直以來是國家治理的重點難點。在耕地保護的基本國策下，守住耕地紅線是政治任務。這就要求通過法律的手段嚴格規範土地非農化，標誌性的成果是1998年全面修訂的《土地管理法》形成了用途管制的基本制度，近期修訂的《土地管理法》則進一步完善了這一制度。在改革開放初期早期農村工業化蓬勃發展的背景下，由數十萬個村社集體主導的分散土地開發短時間佔用了大量的耕地資源。在九十年代以來經濟發展逐漸轉為以城市為中心的背景下，國家通過嚴格的用途管制限制分散的農村工業用地，並從法律層面關閉了集體土地進入市場的制度通道。然而面對農村經濟社會迅速的發展，國家又有必要完善農村建設用地制度，一定程度上開闢集體土地進入市場的空間。這就為建立內在規則統一的、嚴格管理的城鄉統一的建設用地市場提供了依據，也為鄉村振興提供了土地制度的基礎。
其三，保障了農民基本權益。處理好農民和土地的關係是土地制度改革的一條主線。不斷改革土地制度，使農民利益得到有力的保護。隨著經濟社會發展，徵地補償不斷提高，徵地補償方式也在不斷完善。在發達地區，徵地補償早已突破原來的30倍上限，通過修訂《土地管理法》取消了這一上限，提出“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的原則，更好地保障被徵地農民利益。在集體經營性建設用地入市中，《土地管理法》不僅要求籤訂正規的書面合同，而且要求入市要經過村莊內部充分的民主決策，防止“委託-代理”問題。主張集體土地自由入市，包括宅基地自由入市，有利的是少數農民、是工商資本，而事實上損害大多數農民的利益。城鎮建設是“公共利益”，因為城鎮建設是經濟快速發展、農民實現城鎮化的前提條件，通過政府統一徵地快速推動城鎮建設有利於大多數農民的利益。在廣大農村，宅基地是農民基本居住條件的保障用地，通過法律的方式規範宅基地配置及閒置宅基地流轉，最大程度上保障了村社集體和農民的主體性，防止工商資本下鄉侵蝕農民利益。
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