對於中國經濟可能的“灰犀牛”——地方政府隱性債務的防範化解進入高潮。
由於地方政府違法違規舉債擔保形成的隱性債務規模較大、增長較快，中央三令五申遏制地方政府隱性債務增長。與此同時，關於今年中央將出臺重磅文件防範隱性債務風險的消息也隨之傳出。
近日，湖北省、甘肅省和河南省等多個地方政府公開學習了《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（下稱《意見》）精神——這意味著，中央的這一重磅文件已出臺。東北某省和西南某省的兩位地方政府人士也分別向第一財經記者確認收到《意見》。不過截至發稿，國務院尚未公佈《意見》全文。
中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經記者，目前地方隱性債務規模較大，為了防止系統性風險，中央出臺了隱性債務防範化解這一最高級別文件，意義重大，將加大地方化解隱性債務風險力度，重塑經濟活力，讓經濟運行更有效率，這其實也是一種積極財政政策。
此前一位知情人士告訴第一財經記者，中央層面很快下發關於防範化解隱性債務風險的文件，其中將統一隱性債務口徑。由於隱性債務有了口徑後還是容易被一些地方規避監管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重於形式。
目前，不少地方已經或正在摸清當地隱性債務規模。部分地方計劃用三到五年時間，通過控制項目規模、壓縮公用經費、統籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式來化解債務風險。
剖析隱性債務
為了摸清中國地方政府債務狀況，審計部門和財政部門先後進行清理甄別政府債務。2015年之後，地方政府舉債只能通過發行地方政府債券，地方政府債務逐步顯性化。
財政部數據顯示，截至2017年末，我國地方政府債務達16.47萬億元，債務率（債務餘額/綜合財力）為76.5%，低於國際通行的警戒標準（100%），顯性債務風險安全可控。為了控制債務規模，中央對地方政府債務施行限額管理，設立債務“天花板”，2018年限額約21萬億元。
不過，地方政府債務風險最讓人擔憂的是顯性債務之外的隱性債務。
近些年，一些地方官員過度舉債謀“政績”，超出財力上項目，繼續通過融資平臺公司、PPP（政府和社會資本合作）、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，形成了地方政府隱性債務。一些金融機構認為地方政府不會破產，基於業績考慮也為地方違法舉債提供“彈藥”，助推了隱性債務的規模增長。
目前的隱性債務規模究竟有多大，無人知曉。但官員、學者的普遍觀點是隱性債務規模大、增長快，風險不可小覷。
中國財政科學研究院院長劉尚希說，“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”
全國人大財經委員會主任李盛霖在去年底人大常委會上說，從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。
近期多個地方披露的隱性債務規模均不小，是當地顯性債務規模的30%~360%。
比如，合肥市審計局近期公開披露，截至2017年末合肥市級隱性債務規模為475.38億元，佔當地政府性債務（即顯性債務）比重約為72%。青海省黃南藏族自治州政府公佈數據稱，截至2018年5月底，當地隱性債務（銀行貸款）規模達24.18億元，遠超2017年底當地政府性債務餘額6.72億元，隱性債務佔顯性債務比重近360%。
雖然隱性債務規模較大，但像合肥市級財力較強，算上隱性債務後的政府債務率低於67%，遠低於100%的國際警戒線，債務安全可控。但財力較弱的黃南州則坦承，債務規模與自身財力不匹配，債務負擔沉重，債務風險凸顯。
喬寶雲表示，相當部分地區的隱性債務規模超過顯性債務，尤其是像黃南州這種財力較弱的地方風險較大。
隱性債務增長過快，規模過大引起中央警惕，一些解決措施已經相繼出臺，初步遏制了隱性債務增長。
去年中央明確提出遏制隱性債務增量。財政部“封殺”地方政府借融資平臺公司、政府和PPP模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債通道，各項清理整頓工作也已經展開。而針對違法違規舉債擔保行為的問責風暴也已經颳起，涉及政府官員和金融機構人士，不少負有直接責任的官員直接被撤職。
“地方隱性債務形成是地方政府治理問題，單靠財政部一家無法解決。因此中共中央和國務院聯合發文防範化解隱性債務風險，意義重大。”喬寶雲說。
化解之道：地方擔責，多招化解
喬寶雲認為，隱性債務之所以風險大，主要原因是債務不透明，因此，處置隱性債務風險首先要使得債務透明化。
不少省市為落實中央精神，在今年相繼部署摸清隱性債務規模，並出臺化解隱性債務方案。其中一大難題就是隱性債務的口徑如何確定。
喬寶雲說，地方政府變相舉債花樣很多，如果靠正面清單形式列舉隱性債務標準將很容易突破。因此採取實質重於形式來認定隱性債務更可靠。
第一財經記者拿到的一份省會城市文件對隱性債務口徑定義是：政府及其部門在法定債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還以及提供擔保等方式舉借的債務。這一定義被多位財稅專家認可。
實際上，為了遏制隱性債務增量，財政部早在去年底就提出，進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目。
另外，管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩定經營性現金流作為還款來源或沒有合法合規抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業化原則提供融資。同時強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。
喬寶雲認為，隱性債務累積的一大原因是地方政府沒有樹立正確的政績觀。一些地方認為債務最終中央會埋單，銀行等金融機構也認為借債政府會兜底，因此必須要打破這一“幻覺”，讓地方動腦筋處置資產來償債。
財政部部長劉昆近日撰文提及化解隱性債務風險時也表示，“堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任。”
此前財政部已經明確，積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會埋單的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
喬寶雲表示，化解隱性債務不可一刀切，需要發揮地方政府積極性，地方政府手握不少優質存量資產，通過盤活這些資產可以化解部分隱性債務。
比如，前述黃南州政府為了化解棚戶區改造貸款形成的隱性債務，州本級和縣通過出售公共租賃住房和狠抓房租等方式提前償還本金，五年內整改完成。
更多的地方則是通過政府土地出讓金或一般公共預算收入來提前償債，化解隱性債務。
財政部希望地方建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。
比如，彭陽縣在化解棚戶區改造形成的隱性債務時，要求項目實施進度和完工項目審計核算進度，依據審計結果分清償債主體責任，剝離政府、融資平臺公司與開發企業各自應承擔的債務本息。
全國政協經濟委員會副主任楊偉民在今年6月強調，要穩妥化解存量債務，擴大地方政府法定債務規模，置換部分隱性債務，防止過多出現半拉子工程。
喬寶雲認為，在地方政府債務限額內，確實可以將隱性債務轉化為顯性債務解決一部分問題。但是隱性債務規模巨大，轉化的空間十分有限。
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