文 | 歐陽捷

導讀：保障歸保障了，市場還歸市場嗎？

提要：

1、人才引進加劇住房矛盾——二次房改、被逼無奈

2、系統設計構建住房體系——四大亮點、全面挖潛

3、二次房改偏離市場導向——十大疑慮、難解困局

4、房企規模縮量漸趨邊緣——要麼出走、要麼代工

深圳市發佈了《深圳市人民政府關於深化住房制度改革 加快建立多主體供給多渠道保障租購併舉 的住房供應與保障體系的意見（徵求意見稿）》（以下簡稱《意見》。

可以說，引領改革之先的深圳再一次嘗試住房制度改革的創新試驗。

深圳為什麼會出臺這個制度呢？

01 人才引進加劇住房矛盾——二次房改、被逼無奈

深圳市政府勇敢地承認了“商品住房價格上漲較快，住房供需不平衡、結構不合理、保障不充分等問題日益突出”，急需出臺新的住房供應與保障政策，破解發展中的難題。

深圳市認為現有住房供應與保障體系存在三個難以滿足：

“已難以滿足廣大市民對改善住房條件的新需求，難以滿足深圳實施人才強市戰略的新需要，難以滿足深圳建設創新引領型全球城市的新要求”。

這些問題的根源是在於自2011年開始，深圳大力推動人才引進，出臺了《關於加強高層次專業人才隊伍建設的意見》及6項配套文件，從人才認定、住房、配偶就業、子女入學、學術研修津貼、海外人才等方面完善政策，以求解決高層次人才“引不進”、“留不住”的問題。

當年提出，“以貨幣補貼為主、實物配置為輔，有步驟、分層次、多渠道、多形式解決高層次專業人才住房問題”，對國家級領軍人才配置150平米、地方級領軍人才配置100平米等措施。

2016年，深圳再次發佈《關於促進人才優先發展的若干措施》，市區兩級財政每年投入近百億元吸引人才，2016-2017年兩年間，深圳引進人才高達45萬，被媒體稱為人才引進3.0時代。

人來了，住房呢？

存在這些問題的城市何止是深圳。

但是，幾乎所有大力引進人才的城市政府都沒有及時配套人才住房政策，更沒有統籌考慮配套住房用地，也更加劇了住房供求失衡的矛盾和預期。

如果不能很好地解決人才的住房問題，人才最終是留不住的。

深圳現有常住人口1250萬人，人均住房建築面積僅為19.6平米，遠遠低於很多省會城市，比如人均36平米的南京市。

到2035年，深圳計劃將現有常住人口擴充到1800萬人，未來17年，淨增550萬人，需要住房180萬套。

深圳計劃未來18年建設籌集各類住房170 萬套，這尚且不能滿足新增人口180萬套的住房需求，更不可能改觀目前住房供求失衡狀態。

而且，更重要的是，新增各類住房的渠道包括建設和籌集，以深圳土地的緊缺，新增住房建設不易，存量住房優化恐怕將成為籌集的最大渠道。

深圳似已最大限度挖潛，未來其住房市場潛力已到極限了。

深圳如何解決新增人口住房問題呢？

最好的辦法就是擴市。

既然深圳能創造城市發展奇蹟、又傳承改革開放精神，還是引領粵港澳大灣區的火車頭，為什麼不能把惠州劃給深圳、讓惠州與深圳雙贏呢？

中國優於西方國家的最大優勢就是行政權力更大、行政效率更高，撤縣設市、撤市設區比比皆是，廣東省有沒有這樣的魄力幫助深圳這個優等生獲得更大的騰挪空間和更多的發展資源呢？

如果不能擴市，深圳就只能在人口密度已達6000多人/平方公里、建成區面積佔比超過50%的螺絲殼裡做道場了，未來的發展將被迫放緩，住房矛盾將長期無解，改革開放也將無米下鍋。

02 系統設計構建住房體系—— 四大亮點、全面挖潛

深圳的住房制度改革是有亮點的，而且也是嘗試系統性規劃的：

第一個亮點：

深圳“支持企事業單位各類社會組織利用符合規定的自有用地或自有用房，建設籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房”。

這是一個機制創新，以後不是隻有開發商才能建設住房了，顯示出深圳不遺餘力、想方設法，挖掘住房用地供給潛力，緩解住房用地供應嚴重不足的矛盾。

全國工業用地、事業單位甚至政府機關用地都存在大量的低效和浪費，如果能夠把這些土地部分利用變成住房用地，住房肯定會比現在明顯增加。

深圳除了青山綠水之外，幾乎無地可建，如果深圳只在城市更新、內部挖潛上做文章，深圳就不可能獲得更多的增量土地，就無法持續引進人才，就不可能成為“創新引領型全球城市”。

深圳必須跳出深圳。

第二個亮點：

深圳提出建設都市圈城際住房機制，這恰恰與我們過去所說的都市圈戰略邏輯完全契合。

《意見》提出“開展城際合作，落實粵港澳大灣區戰略，結合軌道交通和產業，在臨深片區開發開發建設人才住房、安居型商品房和公共租賃住房”，這是符合以周邊中小城鎮的土地資源交換深圳的產業、人口、金融資源的都市圈發展邏輯，實現城市之間的資源共享、互惠互利、合作共贏。

如果深圳真的能和周邊中小城鎮達成共識，並實現城際住房合作機制，這將是真正實踐都市圈戰略的首個城市。

這也將促進深圳周邊中小城鎮的市場經濟發展，同時，深圳住房供求失衡的矛盾將得到緩解、房價上漲壓力將有所釋放。

第三個亮點：

深圳明確了各類住房的供應比例。

比如普通商品住房為主的商品住房、人才住房、安居型商品住房、公共租賃住房的佔比分別為40%、20%、20%、20%。

其中，商品住房的比例只有40%。這意味著，深圳不可能再供應更多的可售型商品住房。

深圳不缺高端住宅，普通商品住房價格也已經很高，可售型住房不會再成為必需品。

因此，除了明確的公共租賃住房之外，其它三類住房均含有租賃部分，實際租賃住房的比例將遠遠超過20%。

第四個亮點：

“採取公共租賃住房、住房租賃補貼兩種形式，加大住房租賃補貼力度”。

住房租賃補貼是真正的幫助買不住房的人群住有所居的市場化模式，而不應是政府用經濟適用房、安居工程的模式，來掏空困難群體僅有的一點積蓄。

同時，當租戶經濟能力得到改善，政府可以很容易實現合理退出住房租賃補貼，而不至於將龐大的財政投入沉澱在政府建設、收購、管理的人才住房、安居住房、租賃住房上。

“進一步優化高層次人才安居措施，符合條件的高層次人才可以申請在一定年限內免租入住相應面積標準的住房； 在深全職工作滿 5 年以上、符合條件的可以按優惠政策購買人才住房或者申請獲贈住房產權”。

如果真的想幫助高層次人才獲得住房，贈送住房難道是符合市場經濟邏輯的嗎？

顯然，這是隻有財大氣粗的深圳才能做得到的。

深圳的做法值得借鑑嗎？新政能抑制投資投機嗎？

03 二次房改偏離市場導向——十大疑慮、難解困局

《意見》圍繞“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度的部署，系統構建面向 2035 年的住房供應與保障體系”，似乎遠未達到面向2035年的體系構建目標，也未打破行政壟斷，更未探索市場化主導的新型機制。

疑慮之一：新增有限、存量挖潛？

深圳計劃到2020年，新增40萬套住房，深圳哪裡變出來這麼多住房呢？更遑論到2035年，計劃建設籌集170萬套。

其中有多少是新建的？又有多少是存量挖潛的呢？

《深圳市城市建設與土地利用“十三五”規劃》給出了答案。到2020年，建設21萬套、籌集19萬套。

“通過軌道交通車輛段等新供應用地建設4萬套，通過城市更新配建13萬套，拆遷安置和產業園區配套宿舍建設等建設4萬套，合計安排新增建設保障性住房和人才住房21萬套，建築面積1130萬平方米。

通過棚戶區改造4.2萬套，改造徵收等方式籌集社會存量住房8萬套，挖掘存量保障性住房和人才住房項目開工4萬套，企業自有用地建設和城際合作等其他方式2.8萬套，合計安排籌集保障性住房和人才住房19萬套”。

棚戶區改造和城市更新勢必拆除原有住房，改造徵收籌集住房更是佔用已有、已用存量住房，由此途徑未必能大量增加市場住房總存量。

疑慮之二：人才蝸居、創意無限？

《意見》指出：“人才住房面積以90平方米以下為主”，這樣的面積更適合安居保障人群，但未必適合人才的住房需求。

人才要減少後顧之憂才能全身心投入，才能創造更大的價值，這也意味著，適合小家庭的小面積住房其實未必適合人才尤其是高層次人才。

蝸居的人才如何能發揮無窮的想象力和創造力呢？

疑慮之三：政府定價、市場買單？

2011年第228號政府令《深圳市安居型商品房建設和管理暫行辦法》規定，企事業單位和社會組織建設籌集的人才住房、安居型商品房和公共租賃住房，可以補繳部分地價：“建設單位利用自有建設用地建設安居型商品房的，地價按照該宗地基準地價和市場評估地價兩者的均值計算”。

那麼，其租金、房價是否也按照安居商品房標準限定為市場價格的50%呢？

雖然政府讓了地價，但租金和售價也大幅降低了，企事業單位和社會組織怎麼會有積極性來參與保障性住房建設籌集呢？

從文件發佈實施7年來看，深圳保障性住房仍然嚴重不足，顯然，政府定價、市場買單的邏輯是基本無效的。

疑慮之四：社會投入、共有產權？

《意見》提出：“建立人才住房和安居型商品房封閉流轉制度，出售的人才住房和安居型商品房在一定年限內實行封閉流轉”。

企事業單位和社會組織建設籌集的人才住房和安居商品住房是否也將實施封閉流轉或政府回購呢？如果這些住房封閉流轉或政府收購，企事業單位和社會組織如何能實現一定的收益呢？

如果真是這樣，企事業單位和社會組織會拿出“自有用地或自有用房”、各類金融機構會願意“採取直接投資、融資等方式”來參與建設籌集保障性住房嗎？

顯然，這並不符合市場化運行規律，也不能激勵社會參與建設籌集保障性住房，同時也難免存在社會組織讓渡的權力獲得尋租空間的可能。

疑慮之五：封閉流轉、價值幾何？

按照《深圳市安居型商品房建設和管理暫行辦法》（2011年）規定：“自安居型商品房購房協議簽訂之日至申請收購之日不超過10年（含10年）的，收購價格為原合同購房價”。

顯然，政府回購價格是非常不合理的。

深圳房價已經成倍上漲，這也就意味著，政府回購將收穫全部房價增值，購買安居型商品住房的人群無法分享哪怕一點增值收益。

如果購房超過10年呢？

“政府收購價格的計算公式為：收購價格=原購房價*[1－1.4%*（購房協議簽訂之日至申請收購之日的年限－10年）]”。

政府回購價原則是按照房屋70年折舊來扣除的，當年100萬元買的房，15年後政府回購價只有93萬元。

這樣的共有產權式安居型商品住房，顯然是不符合市場經濟邏輯的，也不符合深圳住房市場的現實與未來，更無法承擔增加居民財產性收入的使命。

雖然我們看到《意見》對這種不合理作出了修正：“購房人自購房之日起累計在深繳納社保滿 15 年，或者年滿 60 週歲且購房滿 10 年，符合我市人才安居辦法、安居型商品房建設和管理辦法等規定條件的，可以進入市場流轉，但要向政府繳納一定比例的增值收益”，但如何繳納增值收益卻仍含糊不清。

即便未來我們可以進入市場流轉、分享增值收益，仔細想想，如果只能在15年之後，我們會不會有投資被套的感覺呢？如果只能在60歲之後，是不是又有點日薄西山的景象了呢？

這的確貫徹了“房住不炒”的邏輯，只是購買人才房、安居房的投資很可能跑不過CPI。

顯然，新政將導致本該享受保障的群體，其資產財富積累或許無法跟上時代的步伐，進而加深階層固化的矛盾？

疑慮之六：先租後購、以租抵購？

《意見》提出：“加大貨幣補貼力度，鼓勵支持人才通過市場方式解決居住問題”。

其實我們不僅可以利用貨幣補貼的方式留住人才，我們是不是還可以直接用減免高層次人才個人所得稅的方式激勵人才呢？

《意見》還提出： “探索人才住房先租後購、以租抵購制度，在我市工作滿一定年限、取得本市戶籍且符合相關規定的人才，可申請購買人才住房”。

既然是用市場方式解決人才居住問題，卻又採用封閉流轉的方式將人才鎖定在面積不足90平米的人才住房上，似乎與市場化背道而馳。

雖然房改新政可以讓人才不會因高房價而被擠出深圳，卻不會因保障房而獲得財產性財富增長。

政府一定要自己親自掌握住房資源嗎？一定會減少資源利用的浪費嗎？

深圳GDP已經超越香港、新加坡，社會治理、改革創新亦不弱於香港、新加坡，難道住房模式一定要走香港、新加坡的老路嗎？

疑慮之七：租金上漲、防患未然？

《意見》提出：“人才住房租金、售價分別為屆時同地段市場商品住房租金的60%左右；安居型商品房租金為屆時同地段市場商品住房租金的 50%左右；公共租賃住房租金為屆時同地段市場商品住房租金的 30%左右”。

深圳是改革開放的先鋒，不應該大規模推廣這樣的行政干預市場邏輯。

更何況，深圳要“盤活各類存量用房，推進社會存量住房租購”，聽上去很美，如果不能補充增量，再多的存量終究會被新增人口消耗殆盡的。

因此，不論是房企自持租賃住宅，還是城中村改造租賃住房，都會導致市場租賃住房成本上升、租金上漲，進而推升人才住房、安居住房、公共租賃住房的租金價格。

如果深圳租賃管理跟不上，即便是有租賃管理平臺，很可能也無法平抑租金上漲趨勢。

深圳更應該探索和創新市場化的管理機制來控制市場的租金水平，千萬不應掉入“限房價”難以解套的陷阱。

疑慮之八：調控延續、何時退出？

《意見》繼續強調：“保持房地產調控政策的連續性、穩定性，嚴格落實各項調控措施。……健全房地產統計和監測預警體系，防範房地產金融風險。綜合運用金融、土地、財政、投資、立法等手段，加快建立適應市場規律的基礎性制度和長效機制”。

看來深圳仍然沒有做好加快建立適應市場規律的基礎性制度和長效機制的充分準備。

比如，深圳可以申請中央授權契稅調整權限試點，當限價令取消之後，對於二手房轉讓的增值收益，按照轉讓時間間隔實行不同稅率，轉讓時間間隔1年之內核定稅率為增值收益的90%，2年之內80%，以此類推，轉讓頻率將大幅下降，炒房之風必將幾近絕跡。

對既不轉讓也不使用的住房，深圳市可以申請試點空置稅，倒逼空置房屋資源出租進而增加市場供給。

未來，深圳再輔以房地產稅試點，讓多套住房無利可圖，扭曲市場的“五限”政策就可以完全退出，“房住不炒”的長效機制才能真正實現。

疑慮之九：變革先鋒、立法先行？

《意見》提出要“加快修訂《深圳市人才安居辦法》、《深圳市安居型商品房建設和管理暫行辦法》，制定《深圳市公共租賃住房建設和管理辦法》”，這是重視制度體系建設的思路。

但是，深圳的制度體系建設仍有政策不連續、不穩定之嫌。

比如，2016年12月發佈的《深圳市住房保障發展“十三五”規劃》明確：“所有人才住房和保障性住房均不得轉變為市場商品房上市流轉。……從而維持住房保障資源總量只增不減，促進基本住房保障和人才安居可持續發展”。

時隔一年多，就變成了“可租可售”。

可見，深圳政府也要賣房才能補充封閉流轉的財政資金池。

沒有真正的立法先行，就沒有真正的頂層設計、體系建設，也就失去了可資借鑑的改革試驗田的價值。

疑慮之十：善用民意、科學引領？

《深圳市可持續發展規劃（2017—2030年）（徵求意見稿）》提出：“強化體制機制創新優勢……完善政府科技管理決策程序，健全聽證公示、社會諮詢、專家論證和效果評估制度”。

引進人才政策出臺前，我們為什麼不能多開開論證會，多聽取一下社會各界的意見呢？

我們是否關注了人才和被保障人群究竟是怎麼想的嗎？我們是否會調研市場究竟會如何反應呢？

我們是如何考慮城市可持續發展與環境承載力的？引進人才增速過快是否會導致住房供求矛盾加劇？

我們的城市交通運輸能否匹配呢？城市擁堵是否有改進策略？

學校、醫院、衛生、水電氣油等公共服務是否能夠滿足人口增長的需要？我們有可行的應對方案嗎？

聽證公示、社會諮詢、專家論證既是集思廣益、避免彎路的有效工具，也是政策解讀、釋疑解惑的最佳策略，只有這樣，才能“提高政策透明度，增進公眾對住房制度改革工作的理解與支持， 為深化住房制度改革營造良好的輿論氛圍”。

在這一點上，深圳僅僅是比一些半夜出政策的部門進步了一點點——公開徵求意見而已。

民眾參政議政的路似乎越走越遠了。

04 房企規模縮量漸趨邊緣—— 要麼出走、要麼代工

去年我們說過：

雖然深圳未來還計劃安排40%的商品住房開發量，但新增住房總量有限，開發規模已經大大減少，在繼續限價的大背景下，房企業績將只減不增。

同時，商品住房中還有一部分會由房企自持租賃，更是減少了銷售規模。

如果深圳不擴市，深圳的房地產開發機會將越來越小，開發類房企的邊緣化是可以預見的。

房企怎麼辦？

1）參與城中村改造。深圳市住房保障發展規劃（2016-2020）（徵求意見稿）指出：“根據2013年住房調查，全市商品住房約128萬套，政策性保障性住房約34萬套，單位及個人自建住房約55萬套”。

深圳商品住房佔比約20%，近幾年，深圳每年新增商品住房供應不過數萬套，住房結構變化並不大。

相反的，“原村民集體經濟組織自建、合建房26006萬平方米，約650萬套間”，城中村總面積佔存量住宅的50%，平均每套間為40平米，約為商品住房平均面積的43%。

城中村住房的面積較小、品質較差、配套較少，改造空間和升級潛力很大。

2）參與企事業單位自有用地建設。深圳鼓勵支持企事業單位和社會組織建設籌集人才、安居住房，房企可以藉助其專業能力和資金實力幫助這些單位用好土地資源。

不管是城中村改造還是參與企事業單位建設，房企都只是代工者。

3）參與城市更新。配合政府實施棚戶區改造、小企業低效用地利用、軌道交通車輛段和停車場、公交場站等綜合開發，以及大型安居社區建設。

4）走向都市圈。可以預見，深圳將加快與鄰市的軌道交通、高速公路、快速公交建設，沿著交通幹線的臨深城鎮將得到發展機會，即便不做人才住房、安居住房和租賃住房，商品住房市場也會隨之發展。

最終，房企也只能跳出深圳，才能在廣闊天地、大有作為。

畢竟，房地產市場已經進入平穩發展期，三四線城市依然有很大的市場機會。

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