本報記者 李成剛 潘妍霖
為貫徹落實黨的十九屆四中全會關於形成以管資本為主的國有資產監管體制的決策部署，《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》於2019年11月7日出臺，著力實現從管企業向管資本為主轉變，不斷提升國資監管的能力和水平。一天之後，國務院國資委又印發了《關於進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》，促進構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋。
改革開放以來，我國國企改革經歷了擴大企業自主權、推行經營承包責任制、建立現代企業制度等階段。其實質，是通過理順產權關係來提高企業效率，通過引入競爭機制來增強企業活力。如何梳理42年來我國國企改革所取得的主要成效？國企改革的思路都經歷了哪些轉變？從管企業到管資本為主，國資監管格局如何構建？針對這些問題，中國經濟時報記者專訪了對外經濟貿易大學中國經濟發展研究中心主任、國際經濟貿易學院郭飛教授。
創立中國特色現代國有企業制度
中國經濟時報：如果要用一段簡要的文字，你怎麼概括我國國企改革的重要意義和發展歷程？
郭飛：改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，是推動當代中國較快發展的強大動力。在中國經濟體制改革中，“重中之重”和“難中之難”是國有企業改革。改革開放42年來，中國國有企業走過了一條艱辛探索、跌宕起伏、不斷創新之路，勇開社會主義國有企業與市場經濟融合之先河。中國國有企業改革取得了重大的歷史性成就。
中國經濟時報：經過42年的不斷探索，你認為國企改革在哪些方面已經取得了相當顯著的成效？
郭飛：我認為主要體現在三個方面：一是創立了中國特色現代國有企業制度，二是逐步構建起中國特色國有資產監管體制，三是調整優化了中國國有經濟佈局結構。
中國經濟時報：通過國有企業改革，我們探索並創立了中國特色的現代國有企業制度。如何理解這一歷程？
郭飛：新中國成立後的30年中，國有企業為經濟建設和社會發展作出了重大貢獻。然而在傳統計劃經濟體制時期，既由於在實踐中基本照搬蘇聯全民所有制企業模式，也由於在理論上將所有權與經營權混為一談，我國國有企業基本上沒有經營自主權，成為國家行政機關的附屬物或“算盤珠”，嚴重壓抑了企業的生機和活力。
黨的十一屆三中全會不僅作出了將工作重心轉向經濟建設的戰略決策，還吹響了我國實行改革開放的號角。黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》，明確提出社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，“所有權同經營權是可以適當分開的”，應使全民所有制企業“真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展的能力，成為具有一定權利和義務的法人。”這既是對傳統的社會主義經濟理論的重大突破，也初步確立了社會主義商品經濟理論。在此基礎上，我們黨明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制；明確提出建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向和現代企業制度、現代產權制度的基本特徵；明確提出大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，“使股份制成為公有制的主要實現形式”；明確提出國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。2015年8月，《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》正式頒佈，不僅全面闡述了深化國有企業改革的大政方針，還將國有企業劃分為商業類和公益類，明確提出分類推進國有企業改革。綜上表明，我國已創立了社會主義市場經濟理論和國有企業改革理論，併為轉換企業經營機制、建立完善中國特色現代國有企業制度提供了理論指導。
中國經濟時報：中國特色的現代國有企業制度，其“特色”體現在何處？
郭飛：經過多年來的改革探索，中國特色現代國有企業制度已經建立。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出：我國“國有企業總體上已經同市場經濟相融合”。這在社會主義國家經濟改革史中具有極為重大的意義。中國特色現代國有企業制度不同於傳統計劃經濟體制時期的國有企業，它具有可與市場經濟接軌的現代企業制度的基本特徵和公司制股份制等現代企業的資本組織形式，是依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。中國特色現代國有企業制度從本質上也不同於資本主義國家的現代企業制度。一是中國特色現代國有企業制度是社會主義全民所有制（即國有獨資企業中的全部國有資產和國有控股企業中佔控股部分的國有資產）與現代企業制度相結合。二是中國特色現代國有企業制度堅持中國共產黨的領導。在中國特色現代國有企業制度中，黨的領導和公司法人治理結構是內在統一的，黨委（黨組）在企業中發揮領導核心作用。三是中國特色現代國有企業制度堅持工人階級的主人翁地位。
構建中國特色國有資產監管體制
中國經濟時報：從管企業到管資本為主，我國國有資產監管體制改革思路的轉變都經歷了哪些過程？
郭飛：在傳統計劃經濟體制時期，我國國有資產監管體制主要採取“條條”（中央部委）管理和“塊塊”（地方政府）管理的方式。其主要弊端是政企不分、政資不分、行政隸屬、權力集中、排斥競爭、缺乏激勵，國家對企業管得過多過死，並對企業承擔無限責任。
黨的十一屆三中全會提出：我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過於集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權。從而，拉開了我國國有資產監管體制改革的大幕。
1993年，《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。”1999年，《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出：“要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。”黨的十六大報告提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”2003年，國務院成立了國有資產監督管理委員會（簡稱國務院國資委）；隨後，各省、市（地）兩級地方政府組建了國資委，分別代表國家對所轄中央和地方企業的國有資產履行出資人職責。從而，我國從中央到地方實現了國有資產出資人所有權與企業法人財產權相分離，政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能相分離，國有資產監管體制改革進入新階段。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：要“以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》強調：要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制。
中國經濟時報：《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》和《關於進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》的發佈，對管資本為主的改革思路有什麼重大意義？
郭飛：《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》和《關於進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》，是國務院國資委以正式文件的方式明確了從管企業向管資本為主轉變的具體路徑。《國務院國資委關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》提出：管資本就是要優化國有資本配置，管好資本佈局；增強國有企業活力,管好資本運作；提高國有資本回報，管好資本收益；防止國有資產流失，管好資本安全；加強黨的領導，管好國有企業黨的建設。以管資本為主轉變國有資產監管職能，就是要轉變監管理念，從對企業的直接管理轉向更加強調基於出資關係的監管；調整監管重點，從關注企業個體發展轉向更加註重國有資本整體功能；改進監管方式，從習慣於行政化管理轉向更多運用市場化法治化手段；優化監管導向，從關注規模速度轉向更加註重提升質量效益。為此，要建立並完善權力和責任清單，通過法人治理結構履職，分類授權放權，加強事中事後監管。這些重要規定和重大舉措，是在堅持國家所有、分別代表、政企分開、政資分開、授權經營原則的前提下，進一步明確了國有資產監管機構職能的主要內容和國有資產監管體制的基本框架，為構建與完善中國特色國有資產監管體制奠定了基礎。
調整優化中國國有經濟佈局結構
中國經濟時報：通過推進國企改革，我國國有經濟佈局結構有哪些調整優化？如何評價這些變化？
郭飛：在傳統計劃經濟體制時期，我國國有企業分佈過寬，數量過多，平均規模偏小，核心競爭力不強，整體素質不高。隨著我國所有制結構的顯著變化和國內外經濟競爭的不斷加劇，為充分發揮國有經濟的主導作用，增強國有經濟整體功能和效率，我國對國有經濟佈局和結構進行了調整與優化。
黨的十五大報告提出：“要從戰略上調整國有經濟佈局。對關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須佔支配地位。在其他領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，提高國有資產的整體質量。”《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》進一步提出：調整國有經濟佈局，要“堅持有進有退，有所為有所不為”的方針，並對國有經濟需要控制的主要行業和領域作了基本概括和原則規定。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“國有資本投資運營要服務於國家戰略目標，更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。”從而有力地推動了國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向技術先進、結構合理、機制靈活、核心競爭力強的大公司大企業集團集中，向中央企業主業集中。同時，中央企業之間、中央企業和地方國有企業之間、地方國有企業之間的優化重組步伐加快。國務院國資委監管的中央企業已由2003年的196家減至目前的96家。
此外，我國著眼於搞好整個國有經濟，對國有企業實行了“抓大放小”的方針。所謂“抓大放小”，就是著力培育實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團，發揮其在資本營運、技術創新、市場開拓等方面的優勢，成為國民經濟的支柱和參與國際競爭的主要力量；同時，放開搞活國有中小企業，積極扶持中小企業特別是科技型企業，使其朝“專、精、特、新”的方向發展。目前，我國國有企業總戶數已顯著減少，每戶平均擁有的淨資產（所有者權益）顯著增加，國有大型企業從業人員佔國有企業從業人員總數的比重明顯提升。
改革開放42年來，我國國有企業將改革與發展相結合，不僅積極推進體制機制創新，還大力推進技術創新和管理創新，經濟運行的質量和效益顯著提高，企業創新能力和市場競爭力持續增強。國有資產大幅增值（截至2018年，我國國有企業淨資產已達75.9萬億元），上繳利稅顯著增加，一批國有大型企業已躋身於世界一流或知名企業行列。國有企業是中國特色社會主義的重要支柱，是中國人民根本利益和綜合國力的基石。習近平總書記指出，國有企業地位重要，作用關鍵。我們要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，從戰略高度認識新時代深化國有企業改革的重大意義，紮實穩妥推進國有企業改革，不斷增強國有企業競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，切實做強做優做大國有企業，使其在我國實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史進程中發揮更大作用。
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