本部《東邪西毒》，介紹為政府實現提供資金和公共產品職能的各路武林高手，以及他們的主要武功。這些武林高手，除了財政部門之外，主要有土地部門、平臺公司和發改部門，當然還有PPP項目中的社會資本方。

第六章 PPP中的國土——亦正亦邪黃藥師

在城投平臺躍上政府融資舞臺而掀起大比武之前，國土部門一直是除財政部門之外的提供資金和公共產品的武林第一高手。伴隨著土地開發的是房地產業高歌猛進和房價一路飆升，與居住條件改善和開發區蓬勃發展一起的，是批評之聲不絕於耳。這一產業，一直給武林以“亦正亦邪”的感覺。

即使是前PPP時代中城投平臺大顯身手之時，土地在很大程度上依舊是政府融資進而經營城市的核心客體，是政府融資項目的主要收入和還款來源。系統瞭解我國現行土地管理制度，是開展政府融資項目的前提條件，也是開展相關類型PPP項目的必然要求。

【要點提示】

第一節 土地管理的基本制度

一、所有制形式

二、土地用途

三、土地徵用

四、國有土地有償使用的形式

【熱點】劃撥利弊

【熱點】土地裝入

第二節 土改新政——集體土地入市

【熱點】房市影響

第三節 土儲新政——土地儲備和資金財務管理辦法

第四節 從城鎮化到產城融合和小鎮

一、城鎮化

二、產城融合

三、特色小鎮

[注] 到本文發稿前，2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批准的國務院機構改革方案，將國土資源部的職責整合，組建中華人民共和國自然資源部；將國土資源部的監督防止地下水汙染職責整合，組建中華人民共和國生態環境部；將國土資源部有關農業投資項目管理職責整合，組建中華人民共和國農業農村部；將國土資源部的地質災害防治相關職責整合，組建中華人民共和國應急管理部；將國土資源部的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合，組建中華人民共和國國家林業和草原局，由中華人民共和國自然資源部管理，不再保留國土資源部。

第一節 土地管理的基本制度

一、 所有制形式

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制。《中華人民共和國土地管理法(2004年修訂版)》第二條，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。 第八條，城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。

二、 土地用途

《中華人民共和國土地管理法(2004年修訂版)》第四條 國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；

建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；

未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

三、 土地徵用

《中華人民共和國土地管理法(2004年修訂版)》第二條，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。第四十四條，建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

四、 國有土地有償使用的形式

1.國有土地使用權出讓。

2.國有土地使用權出租。

3.國有土地使用權作價入股。

4.國有土地使用權劃撥。

下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批准劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。 ⑵城市基礎設施用地和公益事業用地。 ⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規規定的其他特殊用地。在這裡需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對於以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。

【熱點】劃撥利弊

有可能是出於節約資金投入的考慮，很多社會資本投資人非常希望能夠獲批劃撥土地，但是劃撥土地存在較多嚴重缺點：①可抵押性不好，抵押價值和接受度都不好，②審批手續嚴格，使用者付費項目一般較難獲批，③即使獲批，也需要漫長的審批時間。在確實需要用地的情況下，實際可以採取讓平臺公司摘地入股，讓地方政府收回土地出讓收入彌補之前注資的辦法，不過代價是社會資本讓渡了一些股份咯。

【熱點】土地裝入

需要補充的是，此前網上給出了一些向平臺公司注入土地的方法，除了前期土地成本仍然未能得到覆蓋以外，主要還有各種稅費成本比較高的弊端。所以實際上如果不是要進一步利用該地塊，單純為了充實規模，而將非公益性土地注入平臺公司，無論是通過劃撥還是交易方式，雖然其做法本身未必違規，但其性價比是比較低的。

另外有很多朋友，探討和諮詢如何低價、定價、溢價分成等方式取得商業和住宅用地，並裝入平臺公司。七公誠懇地建議，不要在考慮這個問題了，拋開武林正義的道德判斷標準不談，商業和住宅用地採取招拍掛的方式已經20多年了，各種漏洞空子已經被堵得差不多了，即使有這種辦法，也不具有可複製性。

第二節 土改新政——集體土地入市

2017年8月21日，國土資源部和住建部聯合發佈了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知(國土資發[2017]100號文)，文件的意義和作用，在文件開篇表述的十分清晰：“利用集體建設用地建設租賃住房，可以增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，有助於構建購租並舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制；有助於拓展集體土地用途，拓寬集體經濟組織和農民增收渠道；有助於豐富農村土地管理實踐，促進集體土地優化配置和節約集約利用，加快城鎮化進程”。簡單地說，集體土地入市的土地改革新政的意義，就是

【熱點】房市影響

集體土地入市流通，仍然沒有改變土地的集體所有性質，因此在集體土地上建房，理論上能租能押不能售，理論上保值升值功能均不佳，從這一角度來說，對現有房地產市場影響比較小。

但考慮到：

一、目前銀行對此類項目接受度較高，在很大程度上支持了集體土地建房，作為一種新型住房供給，有利於降低房地產市場價格水平。

二、鑑於小產權房都有可能在一定範圍內形成銷售交易市場，則該種集體產權房是否能夠形成官方監管之外的場外銷售交易市場尚不可知。

因此，集體土地入市流通對現有房地產市場的影響還有待觀望。

第三節土儲新政——土地儲備和資金財務管理辦法

2018年1月3日，由國土資源部、財政部、人民銀行和銀監會聯合發佈了《土地儲備管理辦法》（國土資規[2017]17號），取代了2007年由國土資源部、財政部、人民銀行發佈的《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號）。

之後17日，由財政部、國土資源部發布了《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜[2018]8號文)，取代了2007年6月12日財政部、國土資源部發布的《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜[2007]17號)。

土地儲備管理辦法和土地儲備資金財務管理辦法兩文件的先後出臺，引發了一系列的猜測和解讀，尤其是針對“徵拆可否納入購買服務”引起了頗多討論，七公也曾在PPP知乎中撰文《財政部再掀PPP波瀾》中羅列了雙劍合璧、乾坤挪移、暗度陳倉等各家觀點。

在PPP和政府融資方面，17號文主要是融入了國土資發162號文、財綜4號文，尤其是43號文等[注]的一系列相關規定，刪除了原先土地儲備貸款等違規內容，而這些都是必須要修正的；財綜8號文所引發的“徵拆可否納入購買服務”的再次討論，已基本上無人敢試。由此近百日來的討論意見可以歸結為：兩個文件基本上只是對近五年相關領域文件中關於土地儲備及其財務管理事項的彙總和補遺，與其說是“新政”，還不如定義為“近五年新政的彙編”更恰當一些，基本上比較貼近於PPP知乎前文所述的“洗洗睡吧”一說。

第四節 從城鎮化到產城融合和小鎮

一、 城鎮化

1.城鎮化和融資實踐

在不同的階段，根據工作內容的不同，包括城中村改造、城鎮化建設、棚戶區改造等多種類型，曾經使用過政策性銀行、商業銀行、信託、券商等多種金融渠道的資金。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特徵的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

2.城鎮化供給側意義

國家之間的競爭，說到底是生產力水平的競爭，或者理解為成本孰低的競爭。過去的三十年裡，我們靠著“低成本勞動力+引進科技”實現了製造大國的夢想，但雙刃劍也割高了我們的人力成本，使成本已逐漸高於東南亞、南亞和拉丁美洲，三駕馬車中的出口馬越來越難以跑快了。隨著靠智能手機延續著的計算機產業革命推動力的逐漸減弱，我們發現不管是自主研發，還是引進科技都越來越難了。無論是無人駕駛大數據、電動汽車石墨烯，還是量子通信治基因、人工智能機器人，都尚未擺脫投大於收的階段，遠未達到商品階段。

新型城鎮化，是在科技進步和減稅減負尚未實現供給側推動生產力發展主要功能的情況下，通過提高土地供給效率以實現生產力水平提高的帕累托最優路徑。通過徵用農村土地建設工業園區，新建工廠投資下降了10-20%左右，從而帶動生產成本下降的競爭優勢；其次是基礎設施建設良性拉動投資和房地產業繁榮，以及增加土地收入；農民獲住房、補償，以及就業可能性，進而刺激消費。在某種程度上，我們將其與汽車消費政策一同，作為觀察國家刺激消費政策的風向參考。

弊端不是沒有，而是很多：糧食安全、滯脹腐敗、社會波動，還有有一個數量限制，它不可能無限制城鎮化下去。改革進入深水區，城鎮化不是最優路徑，但是必經路徑。

二、 產城融合

“產城融合”是指產業與城市的融合發展，是工業與商住業態的融合發展，是各類功能要素、產業要素、生活要素的統籌規劃合理配置，產業區與新城一體化融合發展。

產城融合是城鎮化建設的階段性目標。按照這一階段性目標進行的城鎮化建設，能夠在一定程度上，實現土地開發與基建配套、工業業態與商住業態、產業發展與農民權益等多方面利益主體的相互協調和經濟週期的自我調節，簡單地說，就是“工廠有工招、工人有房住、菜肉有的買、汽車有路跑”，通過“以產養城、以城促產”實現經濟和社會效益的最大化。

【要點】

這裡要強調的是，所謂城鎮化建設，一定要包含把農村建設成城鎮的過程，才能夠發揮提供土地供給效率的供給側結構性改革意義。不涉及一級土地整理的產城融合項目，雖然可能本身並不違規，但該項目並不是城鎮化項目；而只是商住房地產與工業地產的簡單相加，相當於“激烈競爭行業＋低利行業”，雖然交易結構簡單易行，但激烈競爭導致了項目成功概率鳳毛麟角，不具有廣泛的複製性。

三、 特色小鎮

特色小鎮是產城融合的更高階段。目前所說的產城融合，大多是指以工業園區及其周邊的新城建設為主要內容的項目類型。而特色小鎮，在此基礎上，更多的加入了旅遊、文教醫養等內容，並且往往替換掉了工業園區開發的內容。在綜合開發的難度上，特色小鎮對於投資方提出了更高層面的標準，要求總體的設計、協調、投融資等的操控能力更強，“立足產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活，以人為本，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，促進產城人文融合發展，營造宜居宜業環境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。”

【要點】

同樣，不涉及一級土地整理的特色小鎮項目，與不涉及一級土地整理的產城融合項目相似，雖然可能本身並不違規，但該項目並不是城鎮化項目的建設內容；而只是房地產業與其他低利行業(工業地產、旅遊、文教醫養等等)的簡單相加，一般在特色小鎮PPP項目中，還要加上配套市政基礎設施建設的負擔，激烈競爭和利潤空間狹窄導致了項目舉步維艱，這一原因是小鎮項目倒下的主要因素。

有關綜合性產業新城進而特色小鎮的特許開發模式具體方案，我們將在第三部《華山論劍》中詳盡討論。最終我們會看到，黃藥師本性也是善良的，有了靖哥哥和蓉兒，他們一定會笑到最後。

作者簡介：李恆新，瀋陽市大東區政府，政府融資工作者。具有十餘年政府開發項目融資經驗，從事政府融資、產業園、產業新城開發建設、PPP方面研究，以筆名新七公多次發佈融資領域研究文章。

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[注]文件目錄

國土資發162號文：《關於加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162號)

財綜4號文：《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號文)

43號文：國務院關於加強地方政府性債務管理的意見(國發[2014]43號)

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