海外華僑的國籍問題是清末僑政的焦點之一。從拒不承認海外華僑的僑民身份，到宣統元年（1909年）頒佈成文國籍法——《大清國籍條例》，從而為保護海外華僑提供法律依據，清朝政府的僑務政策經歷了長期轉變過程。
1840年鴉片戰爭以前，歷代清政府大都厲行海禁政策，嚴厲鎮壓私自出國的人民，“一經拿獲，即行正法。”[1]並公開對外宣稱：“人已出洋，已非我民，我亦不管。”[2]實際上剝奪了海外華人的中國國籍，自動放棄對他們的管轄權和保護權。
鴉片戰爭後，西方各國為儘快將中國納入資本主義世界體系，以便進一步控制清政府，不斷向清朝官吏灌輸近代外交觀念。但自1840年到1860年中葉的20多年間，清政府對海外僑民的處境仍然視若無睹，不願因此引起更多的外交糾紛。特別是深受儒學傳統影響的清朝官僚，有一種視海外華僑為“叛民”的強烈意識。況且，19世紀中葉，清王朝內憂外患紛至沓來，自顧不暇，更無力保護國外僑民。對此，英籍總稅務司赫德在呈總理衙門文中說得十分清楚：“蓋外國人在中國居住，其一切均歸外國官員辦理，中國毫無管理之權。而中國民人在外國居住，其一切均歸該國管理，而中國於彼亦毫無管理之權。”[3]也就是說，儘管外國人在華可享有領事裁判權，而中國人一旦出國，清政府就無權過問。事實上，就國際法而言，一國對於僑居國外的本國國民有權予以保護，並非毫無權利。赫德這番話，是企圖用西方殖民者的強盜邏輯，“開導”那些頑固不化的清朝官吏，使他們明白清政府同西方國家的關係並非平等國交，而是一種主僕關係。
清政府內部最先認識到海外華僑作用的，是一部分與“洋務”息息相關的沿海地方官員。同治五年（1866年）七月，廣東巡撫蔣益澧上奏，提議派員保護新加坡、澳大利亞、美國、馬來亞、印尼等地的閩粵籍華商。[4]次年，江蘇布政使丁日昌更明確提出設置駐外領事以保護國外華商和華工。[5]這些提議，得到了洋務派首領曾國藩、李鴻章等人的支持，從而使清王朝華僑政策開始由放任自流走向積極保護。
1868年，中美批准天津續約即“蒲安臣條約”。其中，明文規定：“大清國大皇帝，可於大美國通商各口岸，任便派領事前往駐紮。”[6]清政府赴美使團成員之一的志剛就此解釋道：因為“金山地方，中國人已有十數萬眾。中國若不設官，一恐其滋事，無人彈壓；一恐其久無統屬，悉變為外國下等之人”。[7]說明清政府的“國籍”意識已開始明確，尤其是“蒲安臣條約”第6款的規定，首次明確了中國血統主義國籍法原則，為日後對外交涉提供了有力的依據。[8]
清朝駐外使節對推動僑務政策的轉變起了重大作用。光緒初年，清政府開始對外派駐使領，這些駐外使節由於有親身經歷，對各地華人社會有相當的瞭解，因此敦促清朝最高統治者保護華僑。這其中，郭嵩燾是一個有代表性的人物。1876年，他即將出使英國時還認為，派遣駐外使領不必操之過急，“將來海道開通，中國商人能赴各國設立行棧，有可經理之事，漸次選派大員，充當公使駐紮，自不可少。”[9]但當他在赴英途中，路經東南亞，才發現華僑在當地經商和做工的很多，與他原來的想象完全不同。於是，郭氏很快建議在南洋設領保護華僑，並付諸實施。此後，清政府逐步在國外開設使領館，著手保護海外僑民，表明其對海外華僑的國籍已無異議，但尚未打算加以立法，也沒有預料到還會因此產生一系列外交衝突。
1882〜1886年間，中國與荷蘭政府就印尼華僑的國籍歸屬問題展開激烈交鋒。雖然清政府取得了這次交涉的成功，[10]但隨之而來的問題越來越多，使清朝官僚們日益重視華僑國籍問題，並要求中央政府加以解決。
1887年，兩廣總督張之洞上奏，稱：“粵民僑寓澳門人數眾多，良莠互異。南、番、香、順等縣，商民往來省、澳者，何止數萬。……西例，凡生長於某國之地，即以隸籍為某國之民，領取屬民票據，恃為護身之符。遇有犯事，地方官不能以華法治之。”[11]作為沿海地方官，張之洞對華僑國籍問題有較深入的瞭解，除了荷屬印尼群島外，他注意到英屬、葡屬殖民地的華僑加入外國國籍的情形，提醒清朝廷加以解決。這時，其所憂慮的仍是華僑一旦入外籍，其回國內後會引發中外糾紛。由於不平等條約中關於領事裁判權的規定，一旦海外華人加入外籍，即使他們重返中國，清朝官吏也不能對之實施有效管理。所以，清朝官員對此頗為敏感。早在1880年，李鴻章就說：“華民願隸俄籍，中國待如俄人一節，漫無限制，其弊不可勝言。來示謂如香港、新加坡、舊金山等埠，隸英、美籍者援以為請，無以處之，洵為確論。此屬必宜酌改，斷難含混。”[12]這在當時是有相當代表性的看法。
1890〜1891年間，中英兩國之間也曾就華僑國籍歸屬問題展開爭論。事情起因是祖籍福建的商人蔡得喜從國外返回海澄縣老家定居，英國領事令其按英國商人身份向英政府納稅，理由是蔡某出生於新加坡，應屬英國國籍。對此，廈門地方官員嚴詞拒絕，認為蔡某“未經出籍”，故仍為中國國籍。英國駐華公使華爾身聞訊後，前往清朝總理衙門要求與中國政府談判有關華人入英籍的章程。總理衙門推說歷次中英條約無此規定，拒絕加以討論。[13]與此同時，清朝駐英公使薛福成也派參贊與英國外交部交涉，了結此事。這方面，薛福成的眼光相當敏銳。1891年初，他在日記中寫道：“英使華爾身，前到總理衙門求定華民入英籍章程。謂須分三等：一、生長中華，寄居英境，呈請入英籍者；二、生長英國，呈請入英籍者；三、其祖父即住英境年久，其子孫呈請入英籍者。此三等人如來中國，必先在英請領執照，到口岸呈英領事請驗，知照關道，便同英民一樣看待。但其住華，卻分三樣：第一等，須立在華限期，逾限則仍為華民，歸華管束；第二等，年限可稍寬，逾限不回英，亦仍歸華管束；第三等，居英已一、二代；則不能立限期，緣此等與英民一樣也。告以昔年與英前使阿禮國，曾定華民入英籍章程，迄今英未照行。至華人入英籍，其父兄仍系華籍，應如何辦法；或華人有罪逃入英籍，或華人已入英籍，其原有之中國田產，不得爭論；此數層皆須想到。此事為條約所無，仍須抱定前議章程，斟酌辦理。”[14]在這種想法支配下，他建議中央政府對英方的提議不予理會。其致總理衙門的信說：“竊謂華使此說，直可置之不理，彼亦無從置喙。今日海外各國屬地，寄寓華民不下三百萬，其墳墓眷口均在中國，不願竟化為異類，亦正斯民不忘本之意，萬無拒之之理。倘一國強令入籍，則各國必相仿效。英屬地之待華民，除新金山外，均尚不至十分苛刻。若法屬之西貢、日斯巴尼亞之小呂宋，其虐待華人情狀，殆不可言。如悉令就地入籍，則絕百萬華人喁喁內向之心，恐各國聞之，益滋輕侮，不獨以後保護二字無可復言，且非吾民所願，辦理必多窒礙。”[15]
實際上，英方建議的對華人入籍的分類，分別是繼有國籍（歸化民）、由出生地主義而獲得的原始國籍、由血統主義（兼採出生地主義原則）而取得的原始國籍，而以最後一類作為當然英籍，不能更改。奇怪的是，在英方建議中，第一類和第二類入籍者，在回華一定期限後可自動出籍而恢復中國國籍。這個建議成為日後中荷國籍談判的一個思路。
薛福成在交涉英國殖民地的華僑國籍問題時，提醒中樞顯要防止出現連鎖反應，以致各國群起效尤，使數百萬海外華僑通過轉成外籍。如果那樣，各國將更加欺凌華人，而中國則無法加以保護。鑑於後果嚴重，總理衙門自然寸步不讓。同時，與荷蘭不同，由於英國政府並不打算“令英屬地華民悉入英籍”，所以一經中方反對，很快便將此事束之高閣。
1890年底，薛福成也上疏指出：荷蘭與西班牙當局，在印尼、菲律賓等地“侵侮華民，或迫之入籍”。[16]並要求清政府儘快在上述地方開設領事館以保護華僑。
光緒末年，海外華人入外籍者日益增多，使越來越多的清朝官員感到憂慮。1901年，駐荷公使呂海寰報告：“和（荷)蘭南洋各局開埠最早，華工之往彼謀生者亦最多。而噶羅巴一島，尤為薈萃之區，其屬有三十餘府，寄居之華民，不下六十萬人。”“據和(荷)外部大臣照復聲稱……‘現藩部所查該處寓居華人共47萬餘人，且大半已入和(荷)籍。查雅瓦地方所有華民入和（荷）籍者，較之不如和（入荷）籍者，多至十倍’。”[17]這種情形使清朝官員憂心忡忡。巡視南洋的劉士驥向駐德公使報告中說：“竊維有國之大患，一曰失土地，二曰失人民。有土而歸他人之領據，則土非其土；有民而入異國之屬籍，則民非其民。二者之患，尤以失民為甚。”[18]把華人入外籍與喪失領土相提並論，而且認為後者危害大於前者。
當然，加入外籍的華人並不都是象荷屬印尼、西屬菲律賓那樣出自當地官員強迫，不少人是為了提防回國時遇到麻煩，尤其擔心回華後受當地清朝官吏敲詐勒索，而加入外籍，藉助西方人的“保護”。
1904年，駐日公使楊樞報告外務部說：“外洋各埠華商，近年改入洋籍者逐漸增多。訪查其故，或因積有資財，恐被本籍紳民尋事勒索；或因往來貨物，恐被各處關卡籍端留難，遂改入洋籍以冀外人保護。此等風氣實於國體、民情、商務均有關礙。”[19]與此相呼應，1907年底，閩浙總督松壽上奏說，福建漳州、泉州一帶出現大批加入日本、英國、法國、西班牙籍的華人，且多是本地居民。[20]1906年9月，駐德公使楊晟致函外務部雲：“華人僑居荷領者，殆不下百萬，皆閩粵兩省人。”“閩人因內地官紳欺壓洋客，積學習俗，類多輕去其鄉，掉頭不顧，相率而入荷籍。……惟在外埠受荷官之苛虐，類於法之安南，而甚於美之舊金山等埠，華人處水深火熱之中，無所控告，前此已有迫而入英籍者。”“自日戰勝俄後，荷官畏日如虎，華商欲託庇其宇下恃作護符者，竟紛紛入日籍。”[21]內地官員的報告與駐外使節所見相印證，可見確有其事。雖然針對這種現象，外務部、商部，以及駐外使領人員、沿海地方官吏不斷呼籲並採取一些行動保護華僑、特別是內地歸僑僑眷，但多治標不治本，尤其是荷屬印尼、法屬越南等地的華僑，受到當局日益增長的強迫入籍的壓力，更迫切要求清政府迅速採取有效對策。
值得注意的是，制定成文法以管理華人國籍的想法有來自西方國家的影響。1906年8月，中美之間圍繞著美籍華人黃慶的財產案發生爭執。美國駐華公使柔克義向清外務部詢問，中國法律中有沒有關於華人出入國籍的條文。外務部立即轉詢修訂法律大臣沈家本，後者答稱：“中國數千年來閉關自守，從未與外國交通，故向無國籍之說。即海通以後，凡民戶之移徙外洋者，其如何管理，亦並未輯有專條。現在民法尚未成立，一切鹹無依據。”[22]這個答覆使清朝官員甚感狼狽。沈家本補充道：“本大臣以國籍出入，中國律例既無明文，當即飭令館員調査東西各國成法，妥為議訂。唯事關重要，非旦夕所能定議。”[23]
修訂法律館的清朝大員們雖然開始著手製訂國籍法，但由於缺乏經驗，又無先例，此事遲遲沒有進展。到了1907年底，閩浙總督松壽索性直接向皇帝呼籲，要求儘快立法。他在奏摺中說：“中國自立約互市以來，華民間入外籍，類皆僑寓他國，安家立業，借入籍以求特權。”但是現在發展到不僅海外華人，連內地人也紛紛加入外籍。他們平時居住在中國內地城鄉，一旦有事則託外國駐華領事保護，把內政事務變成對外交涉。“若不早籌限制，實屬大礙國權。”因此他請求光緒帝下令外務部和內政部“參考中西法律，明定國籍條例，迅速通行遵守。務期嚴出籍之限制，重管轄之全權”。[24]顯而易見，其著眼點不是海外僑民的保護，而是防止內地人民任意脫離中國國籍，託庇於西方殖民者。
光緒三十三年（1907年）十二月，駐華公使劉士訓也上奏光緒皇帝，要求儘早制定國籍法。他歷數原因四條：一是制止各地租界中，華人居民投靠外國領事“保護”，侵害主權的行為；二是防範已入外籍的華人在中國內地擁有不動產，從而破壞中外條約中禁止外國人在華擁有產業的規定；三是藉以防止內地人冒充外籍逃避兵役，並使海外華僑得以參與預備立憲後的選舉；四是避免海外華僑被當地政府強迫入籍。劉士訓特別提到荷屬印尼，說荷蘭曾以出生地主義作為當地華人原始國籍的依據，並以此拒絕中國在荷辱殖民地設置領事館。他認為，這是立法最重要和最迫切的原因，因為關係到逾百萬華僑的歸屬問題。[25]由此可見，劉士訓的觀點更全面，而且主要從護僑角度出發思考問題。1908年起，圍繞著荷屬印尼華僑國籍問題，中荷之間展開了新一輪的外交鬥爭，與前次不同，這一回雙方均試圖以國內立法作為談判基礎，因此對頒佈成文法的國籍條例非常關注。是年10月，巴達維亞（今雅加達）中華商會致函清農工商部，告知荷蘭當局準備頒佈條例，以出生地為原則，劃定華入原始國籍，要求清政府速籌對策。[26]11月，駐荷公使陸徵祥在致泗水中華總商會函中，給予答覆，說：“一國國民，必有一國之國籍。國籍之出入，必有法律以規定之。故各國國民，雖遷徙自由，亦恆不願輕棄其鄉，與輕棄其籍。”“近聞彼國令中欲定新律，擬將南洋各僑久居彼島不歸本國者，分別收入殖地民籍。此雖不專指華僑而言，而我僑實居多數，即與我有密切關係。我國憲政編查館暨修律大臣，本在商訂國籍法，諒不日必可頒行。”[27]
儘管接此答覆，但當地華人仍十分不安，於12月8日召開大會商討對策，同時分別致電清農工商部、外務部、駐荷公使、南洋大臣和兩廣總督等：“僑情惶恐，集泗（水）會議。除遵札開導大眾，並遵王參贊諭辦國籍調查事外，籲請速設領事，速頒國籍法，並採血統主義，並拒絕和（荷）人運動，設法制之於先，保僑局、全國體。”[28]荷屬印尼各地華人商務總會又聯名致函外務部、農工商部、以及駐荷公使，要求“速設領事以資保護也”。還說：“國籍法必請採取血統主義者，蓋以血統為重，無論去國幾百年，距國幾萬裡，凡為其國人之血系，即皆永為本國之民。此尤不但關係和屬華僑，即統世界人口計，華人最佔多數；統中華全國計，外人之僑居中間者，萬萬不能當中國人僑居他國之數，且入我籍者尤少其人。採此主義，則所有本國人皆受範圍於其內，此外絕少不利益之處，實於國家大有關係。故請速頒國籍法，而國籍法必採血統主義也。”[29]各地商會代表還議決10項對策，其中包括“臨時和平抵制”及“暫停貿易”等。[30]當時，清駐荷使館參贊王廣圻正在南洋一帶調查僑情，也參加了這些集會，並在今後報告國內，敦促清政府加快立法及設領行動。[31]
值得注意的是，海外華僑提出的血統主義國籍法原則與清政府的觀點不謀而合，反映出海內外華人的普遍心態以及海外華僑對祖國的強烈的認同意識。傳統的宗法觀念，在國籍歸屬上表現得極為明顯，而且為大多數海外華人所接受。20世紀初，中國人固有的宗族和鄉土觀念，並未因移居國外而淡薄。因此，荷蘭當局強迫印尼華人入籍的措施，受到當地華人的激烈反對，其抵制措施尚有1905年抵制美貨運動的餘波影響。
在駐外使領人員、地方封疆大吏、特別是南洋華僑的積極推動下，清朝中央各部如外務部、農工商部，以及主持修訂法律的憲政編查館逐漸改變過去被動應付的習慣，主動陳奏清帝，要求迅速頒佈國籍法。
宣統元年（1909)二月八日，農工商部大臣上奏說：“（荷蘭）初由國會議準華僑入籍之案，近復擬訂新律，凡久居彼屬者，皆收入殖地民籍。華僑自聞此議，函電紛馳，互相奔告，聯絡各埠商民，開會集議，共籌對待之策。現據呈稱，請速定國籍法，以資抵制等情到部。臣等伏思，一國之國民，必有一國之國籍。國籍之出入，必有法律以定之。中國戶籍之法，歷代具有成規，今制尤為完善。徒以時處閉關，條文未備，祗詳此省與彼省界限之攸分，未計我國與他國範圍之各異。臣部前據僑商電稟，業經諮商修訂法律大臣從速釐訂。本月，該大臣具奏籌辦事宜清單，內載已擬訂國籍條例，並譯各國國籍法、入籍法異同考等語。第慮告成尚需時日，萬一和（荷）國擬訂新律，剋期實行，是時華僑雖群起力爭，無國力以為後援，則眾情易渙。部臣駐使雖多方磋議，無法律以為依據，則勝算難操。臣等深維職守，目擊時艱，若坐視海外百萬僑民，轉瞬即隸他邦版籍，上何以副朝廷委任之重，下何以免商民責望之嚴？……擬請旨飭下修訂法律大臣，將國籍法一門，迅速提前擬訂，剋期奏請欽定頒行，以利外交，而維國勢。”[32]由於荷蘭當局加快了立法行動，清朝官員們感到必須趕在前面以爭取主動。就這樣，國籍法在拖延數年之後，突然間以異乎尋常的迅速頒佈實行。
宣統元年閏二月七日，清政府正式頒佈《大清國籍條例》，這是中國歷史上第一部成文的國籍法。從這時開始，海外華僑的國籍歸屬有了法律依據。
從《大清國籍條例》條文來看，它是典型的血統主義原則國籍法，並且是以父系血統主義為賦予原始國籍、繼有國籍的基本原則，這是清政府歷來的主張。至於出籍，則加以嚴格限制，並採取偏利內國一方的父系血統主義和妻從夫籍原則。負責制定法律的憲政編査館在奏摺中解釋道：“國以得民為本，民以著籍為本。自來言戶籍者，不過稽其眾寡，辨其老幼，以令貢賦，以起職復而已。國籍之法則操縱出入之間，上系國權之得失，下關民眾之從違。方今列國並爭，日以闢土殖民互相雄長，而中國獨以人民繁庶，貿遷耕墾遍於重滇，衡量彼我之情，揚輕重之際，固不必以招徠歸附為先，而要當以懷保流移為貴，此則今日立法之本義也。”又說：“各國通例，必先定一法律以保護己國人民與限制他國人民，此但準乎本國情勢之所宜，而固不能期他國之盡相合也。今原奏擬訂國籍條例四章，以固有籍：入籍、出籍、復籍為綱，而獨採折衷主義中注重血脈系之辦法，條理分明，取裁允當，所擬施行細則亦系參照歷年交涉情形，藉免牴牾起見。”[33]清政府的目的，在於控制出籍即脫離中國國籍，所以對出籍限制極嚴，而對歸化入籍也規定極多的資格限制，包括資產、年齡、在華居住年限等等。依據這部法律，清政府力圖使海外華僑世代保持中國國籍，同時又能控制國內沿海地區及通商口岸租界內的中國居民不隨意加入外籍，託庇於外國的領事裁判權之下。至於外國人加入中國籍，則明顯呈不歡迎態度，而且規定歸化入籍者不得充任軍職、高級官吏、議員等。[34]在《大清國籍條例施行細則》中還規定：“本條例施行以前，中國人有因生長久居外國者，如其人仍願屬中國國籍，一體視為仍屬中國國籍。”[35]這顯然是針對荷、英等國採取出生地主義決定原始國籍做法的，意在追溯既往，為解決歷史遺留問題提供法律依據。另外又規定，“凡照本條例出籍者，不得仍在內地居住，違者驅逐出境”。[36]對照前引松壽、劉士訓等人的奏摺，其用意十分明顯。
清政府公佈國籍法，原先設想是在外交上爭取主動，以解決東南亞特別是荷屬印尼的華僑國籍問題。但是，荷蘭政府並不接受，反而於1910年頒佈《關於荷蘭屬民地位的法令》，以出生地主義為原則賦予原始國籍，使荷屬印尼出生的華人一律成為荷蘭屬民。[37]由於該法令與清政府國籍法互相牴觸，從而導致荷屬印尼華僑的雙重國籍現象的出現。
針對荷蘭的法令，清外務部提出抗議，說：“各國通例，除人民自願入籍外，斷無以法制強迫入籍之事。華僑在和（荷）屬相安已久，和（荷）亦久已認為中國人民，乃今忽頒新律，勒限入籍，實違公理。”[38]荷蘭政府則寸步不讓。
依照國際法原則，一個國家所准許的入籍效果，不僅應由該國政府予以承認，而且也應由有關國家的司法和行政當局予以承認。荷屬殖民地都是人口移入國，為使外來移民儘可能成為其國民，其立法除原始國籍的賦予上採取出生地主義外，還引入了強制入籍的方法。其法令規定，凡生於荷屬印尼以外，其父母為荷蘭國籍，於成婚或滿18歲後在荷屬殖民地居住，便為荷蘭國籍。[39]這種方法歷來為國際法所反對，清政府當然也不接受。
1909〜1911年間，中荷之間就中國在印尼設領問題談判時，由於雙方在華僑國籍歸屬上堅持各自的立場，最終雙方達成一個獨特的協議：華人在荷屬地，依荷蘭法律決定其國籍，即為荷籍，華人一旦回中國，則可以恢復中國國籍。至此，中荷關於印尼華僑國籍的交涉，以荷方獲勝而告終。
從法的角度上說，國籍隨著國家的產生而產生，其存在與國家的存在一樣長久。但是，國籍作為比較詳細的立法的客體，出現在18世紀末19世紀初的西方國家，它與封建制度的消亡、資產階級國家的產生和資本主義世界秩序的建立同步出現。一般來說，落後、閉塞的封建國家在國籍上的立法，是在先進的資本主義工業國影響下作出的。尤其象近代中國這樣落後保守的東方封建大國，歷史上長期對海外僑民狀況不聞不問，既無管理，更無保護，也就根本談不上國籍法。只是在西方殖民者侵入中國後，近代法律觀念及其國際法觀念才逐漸為人們所瞭解。從而使清政府改變對海外華僑的政策，從放棄轉向保護，並最終頒佈中國歷史上第一部國籍法——《大清國籍條例》，試圖以血統主義原則的國籍，使海外華僑世世代代保持中國國籍。清政府堅持血統主義的國籍原則，在當時符合大多數海外華僑的願望，成為他們聯繫祖國的紐帶。而清政府通過立法，取得代表海外華僑的權利，從而為華僑在海外受迫害和虐待時尋求中國政府的保護提供了法律依據。
然而，近代中國是半封建半殖民地的弱國，無力對其海外僑民實施真正的保護，在外交上也始終處於軟弱的地位，中荷之間關於國籍法的衝突便清楚地說明了這一點。
作者袁丁，中山大學教授、博士生導師，中山大學亞太研究院東南亞研究所所長。原文載《八桂僑史》1992年第4期。
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