在中国封建社会的发展过程中，皇权是至高无上的，但是，为了让皇权的在行使过程中能更有效，统治阶层总是希望权力的施行尽量避免出现差错，所以，对于权力的制衡和纠错的探索一直是存在的，而唐朝开始，对于皇权的制衡机制发展得比较顺利，其中，正式形成对皇帝诏敕的封驳制度，以及对于中书省议决的审核制度，对于皇权和相权的制衡作用是不容忽视的。
本来，在中国古代皇权专制的集权体制中，皇权一直是至高无上的，冒犯皇帝便是抗旨不尊，是要被杀头的。但是，历朝历代皇权专制制度的兴衰史让睿智的官员和有远见的学者总结历朝统治经验，探索更有效的治理方法，而在历史上，因帝王个人的错误决策而造成崩塌结局的政治案例并不少，这使得有识之士开始思考如何对皇权进行制约的问题，所以，对于帝王决策的纠错机制便成了探索的课题，于是，便产生了对于制衡机制的探索，而封驳制度便是其中非常重要的一种制衡机制，唐朝形成的封驳制度很值得重视和探讨。
那么，什么是封驳制度呢？
封驳，主要是指中国古代大臣对皇帝的圣旨进行审核和查正，如发现诏敕有不当之处，便修改意见，甚至将其驳回，要求皇帝重拟诏书。
封驳的两个主要环节是封还和驳正，负责封驳的官员发展诏书有问题，便将诏书退还给皇帝，并对皇帝的诏书内容进行批驳，纠正其错误。其实，这是对决策机制进行纠错管理方式。
早在西汉末年，便已出现有大臣封还皇帝诏书的现象，但在当时还属于偶尔发生的事件，而到了唐代，封驳制度不仅成为经常发生的事件，而且还逐渐发展为一项专门的行政法规，成为唐代行政法律体系的重要组成部分，成了中央政府管理体制中对皇帝进行制衡的运行机制。在李世民执掌皇权之后，已经设有专门的官员执行封驳之责。
唐太宗李世民
唐太宗李世民即位之后，李氏王朝逐渐从马上夺天下转向下马治天下，为了避免隋朝治理方式的过失和错误，李唐王朝统治者开始注重对于决策机制的检讨，其中，十分重视对诏令制敕的合法性和合理性进行审查。而作为明智的帝王，唐太宗李世民本人就非常重视检讨决策机制，他积极吸取历史教训，主动提出了封驳问题。
俗话说，有明君才有诤臣。由于李世民有宽阔的胸怀和“兼听”的治政风格，唐初的封驳制度发展得非常顺利，而在众多的谏诤大臣中，著名谏臣魏征的封驳行为是干得最为出色的。
唐太宗与魏征画像
其中，有一个事例很具典型意义。李世民刚登上皇位，当时，内乱虽渐平，但外患仍不止，东突厥屡次冒犯唐朝，骚扰不断，执掌国家权力不久的李唐王朝面临着巨大的国防压力，而之前的长期战乱又使唐王朝兵力比较缺乏，于是，为了加强国防力量，唐太宗派遣中央使臣到各地督促征兵事务。当时，尚书右仆射封德彝认为在十六七岁的男子中，有成熟早、身体强壮的可以纳入征兵范围，而这位宰相的建议得到了李世民的赞同，遂开始下诏书，要求征收包括十六七岁的男子当兵。可是，诏敕下到门下省后，被时任门下省给事中的魏征给驳了回去，魏征认为，唐朝的征兵律令规定，只能征收年满十八岁的男子当兵，而诏敕降低了征兵的年龄线，违反唐朝律法，魏征驳回诏敕，要求唐太宗重拟诏书。
在唐一朝，魏征是很具典型意义的谏臣，他曾多次封驳唐太宗的诏书，成了著名的谏臣，有时，魏征的严肃封驳让李世民很没有面子，魏征因此而惹怒了李世民，但魏征仍然坚持，而且往往坚持到最后，他的建议和驳回的意见被李世民接受了，成了纠正皇帝决策的重要谏言。魏征当谏臣的这一类举动对于保证唐太宗决策的合法性和正确性起了积极的作用。
当然，魏征之所以能当好谏臣，能有效进行封驳，这与李世民的开明治政风格是有密切的关系的，同时，也是与唐初所建立的三省分立的制度和封驳制度的顺利发展也是有紧密关系的。
首先，李世民自己非常重视封驳制度的建立，他亲自倡导封驳制度，支持谏臣的封驳行为。
据《贞观政要》等史书记载，贞观元年（公元627年），唐太宗有一次与时任黄门侍郎的王珪谈话，便是大力支持封驳制度。李世民表示，朝廷之所以设置中书省和门下省两套系统，就是为了互相监督和互相制衡，所以，当中书省依照皇帝的旨意起草诏令之后，若诏书有误，或有违法之处，要求王珪等务必要代表门下省挺身而出，将诏书驳回。
还有一次，贞观三年（公元629年）四月，唐太宗在太极殿与房玄龄等大臣商量政事时，明确表示，中书省和门下省皆是朝廷权力运作的核心部门，诏书有不合规之处，房玄龄等一定要及时审查驳正。李世民认为，他让房玄龄等主持中书省或门下省政务，其中的重要任务就是要协助皇帝一起决策，而不只是按旨意办理文案。
所以，魏征、房玄龄等之所以敢于挺直腰杆对唐太宗的诏敕进行封驳，这与李世民的开明治政风格和对封驳制度的积极倡导有密切关系，而有了魏征等谏臣的封驳，这使李唐王朝在王朝建立的初期减少了不少决策的失误，“贞观之治”之所以能形成，与封驳制度的顺利形成有很大的关系。
其次，唐王朝建立之初较完善形成的“三权分立”制度，使封驳制度的建立有了制度方面的合法保证。
唐朝初期继承了隋朝的制度，主要实行的是“三省六部制”，所谓“三省”，即中书省，尚书省，门下省。中书省负责出政令，门下省负责审驳，而尚书省受命将政令颁布给有司。
三省六部制
中央政府的基本决策模式为，由皇帝和朝中主要大臣商讨一个政令，接着交由中书省负责起草诏书草案，而后交由门下省审核，最后由尚书省将诏令下达给六部去执行。各省的主要职责为：
中书省是制定国家政令的核心部门，主要负责起草以皇帝名义发布的制敕。制敕作为一类特别的行政、政令文书，体现了皇帝在国家政务处理中作为最终决策人的权威地位，而制敕以皇帝的名义发布，是对通行法令的补充、修正和凸显其权威性。
尚书省主要是负责行政命令的颁发、行政信息的汇总以及对政令执行状况的监督，尚书省统摄六部二十四司，对各司的郎中、员外郎进行管理，并对各司的工作进行监督，而这种监督其实是对于政令施行状况的审核，称为“勾检”。
门下省主要负责对行政文书进行审核，所负责的事务有二：一是对上行行政文书进行审核；二是对下行政令的审定与签署。门下省负责对文书与政令内容进行仔细审查，主要考察文书和政令是否符合法令规定，是否符合情理，以此来判定所审核的文书和政令是否可以通过，若能通过，便将成为即将执行的具体政策与处理决议，顺利进入行政的实施环节中，如未能通过，将被驳回。
通常看，中书省的主要官员如宰相等议决之后，皇帝对议决结论进行御批，若是正式批准，比较好办，一旦符合法理和情理，门下省是不会封驳的，但问题在于，当中央政府政务多了，皇帝不可能每一项事务都具体审核，有时，皇帝对于中书省的议决结论只行使知情权而不行使否决权，只签写了“闻”而不批可或否，此时，中书省实际上已经拥有了一定的决策权，也就是皇帝的权力部分下达至宰相手里，宰相分割了部分最高决策权，这在权力运行方面虽然有对于皇权的约束和制衡作用，但是，从另一方面看，作为负责政令制作的主要部门，如果同时也拥有了决策权，那么，权力也太大了，所以，就需要有监督和制衡机制，而门下省拥有了审核权，便是一种制衡机制，是对于相权的牵制。
中书省制定政令，尚书省施行政令，而对行政文书与最高政令的审核则由门下省来负责，如果没有门下省的审核认可，将无法实现政令的发布与行政工作的执行。因而，门下省凭借着这种特殊的审核权力成为唐初三省六部行政中的最关键一个环节。
而所谓的“封驳”就是指门下省官员在有关国家政务的公文书上下过程中所拥有的审查和把关的职权，凡是由皇帝审批的议决方案在中书省起草成文后，在颁布下发之前，一定要经过门下省官员的审查签署，才能执行。
门下省有一个担任重要职务的官员叫“给事中”，因其为供职于官省之中而得名，早在汉代就有类似于此类职务的官员，当时由大夫﹑博士或者议郎等兼任，而从唐代开始，便正式设立了给事中制度，给事中专门负责读署奏抄、审核议、驳正违失。给事中的责权很大，对于有违法理，不合情理的诏敕，皆能涂改还奏。所以，在唐代“封驳”制度中，给事中是执行“封驳”的主要官员。
门下省的封驳制度在隋朝已经存在，而进入唐初之后，门下省的地位逐渐发生变化，随着三省制向中书门下体制转变，门下省作为宰相机构的组成部分，其职权转移到了中书门下，原本，给事中作为门下省的实际掌权人，虽然还保留了对上、下行文书的审核职权，但是，其职权的重心却发生相当程度的转变，对上行文书的驳正逐渐减少，而对制敕文书的封还却成为其最主要的职责。
众所周知，“上行文书”是呈递给皇帝批阅的，而“下行文书”是已经皇帝批复可以下达施行的政令，但门下省的给事中重点在于对“上行文书”的封还，足见其主要职责变成了对于皇帝批复的政令的核正。
可见，从唐初开始，“封驳”作为一种制度被确立下来，而负责执行这一制度的门下省给事中成了“封还”的主要责权人，有权对皇帝提出纠正的建议。
封驳制度对于皇权专制集权制度有重要的制衡作用，具体表现为下面几个方面：
首先，封驳制度力图“制皇命而达天下”。门下省审驳制度的建立，特别是给事中所拥有的职权，除了对中书省草拟的“上行文书”的审查，更是要对皇帝批复的“下行文书”的审核，遇有不合理之处，便给以封还，这从政令运行的实质上看，是尽可能将皇权纳入制度规范之内，通过制度设计（门下省设给事中的职权）的牵制程序，对至高的皇权进行限制，连皇帝对政令草案的批复都有权进行纠错，这有利于使最高决策更符合法理和情理，更公道和符合众议，这在一定程度上能减少皇帝权力专断的个体色彩。
其次，封驳制度是制衡中书省宰相权力的重要政治措施。中书省负责起草行政、政令文书，“上行”给皇帝批复，可是，皇帝政务繁多，不可能对每一政令草案皆审批，有时皇仅对其中的草案表示已经知情了，并没有对其作出决策，在这一状况下，若中书省官员，特别是宰相等负责草拟政令官员同时又代替皇帝行使决策权，那么，宰相等的权力也就太大了，所以，唐初确立了门下省的封驳制度，设置了给事中负责封驳，这就是为了防止宰相在分割皇帝的部分权力之后职权过大的弊病，显然，门下省的封驳制度，也是对中书省宰相权力的制衡和约束，力图使权力的运行符合制度的秩序。
再次，封驳制度有利于促进开明政治风气的形成。在中国古代，从春秋战国开始，帝王便称为“天子”，即“天之子”。所以，“君权神授”的思想观念无论在官方或民间，其影响是根深蒂固的，而在这种宗教神权理念普遍影响的传统气氛中，封驳制度的建立确认了可以对皇帝的旨意进行纠错，这在一定程度上表明了帝王的开明治政方式，能鼓励群臣积极提出建设性的意见。可以说，封驳制度的建立不仅在决策和政令施行过程中有纠错功能，而且，在管理理念上，也有利于开明政治的形成，有利于促进中央政府决策的公正气氛的形成。
“贞观之治”之所以能形成，是明显与封驳制度的建立有密切关系的，当时的文武大臣，包括魏征、房玄龄、李靖等，都能与唐太宗李世民真诚对话，而且在一定程度上还有平等对话气氛。显然，谏臣能大胆提建议，给事中能积极发挥作用，这与封驳制度的顺利推行是有紧密关系的。贞观朝是中国古代著名的开明政治时期之一，这与谏臣们能“封还”“驳回”是有内在联系的。君能宽容，敢于授权，于是，臣便有胆识，敢献出有创见的建议。李世民虽贵为“天子”，但他能坚持“兼听则明”的治政风格，所以能开启唐初的“贞观盛世”。
最后，封驳制度的建立对于遏制中央政府掌权高官任人唯亲现象的膨胀有重要作用，这有利于鼓励唯才是举的人才政策的顺利推行。无论是皇帝还是中书省、尚书省，高官一旦有任人唯亲的举动，门下省的给事中等负责审查的官员便可以利用封驳机制，阻止任人惟亲现象的出现，尽可能杜绝用人方面的腐败现象发生，这对于唐初健康顺利选拔优秀人才进入官员队伍是非常有益的。
总之，封驳制度一方面对于官僚体系中的不法行为和违背情理的政治行为有极强的批驳能力和阻拦机制，另一方面也对于皇权有一定的制衡作用，对皇帝的决策起一定的纠错作用，对于开明政治的影响是积极的。
可以说，封驳制度是皇权专制体制下的一种制衡机制，虽然在皇权至上和集权统治的体制下，最终要形成对君权的制约制度是不可能的，但能给事中等能行使封还和驳正权力，毕竟对于皇权其一定的牵制作用，对宰相等权臣起一定的制衡作用，这对于古代政治制度的健康运行是有相当的积极意义的。
可惜，到了唐代后期，封驳制度逐渐衰落，再也无法像贞观年间那样对于中央政府权力的运行起积极作用了。
“安史之乱”后，唐王朝的政治局面开始出现混乱，唐王朝内部矛盾加剧，政权不稳定，而藩镇节度使的权力不断增强，加上边关战事频发，让唐王朝中央政府的权力被大大削弱。而且，战乱中出现的变局使李唐王朝后期的统治者对文武大臣不信任，反而信任宦官，后宫太监的势力不断加强，宦官权力日益膨胀。从唐玄宗开元年间开始，宦官当权便出现了，当时的大宦官高力士因为深得李隆基信任，成为宦官的领袖，权力很大，连朝中文武大臣都要让他三分。而玄宗之后肃宗朝，宦官李辅国的权力就更大了，他不仅掌控了后宫大权，负责软禁唐玄宗，而且还开始掌控军队，把持朝政；之后，唐德宗时又明确以宦官为左右神策军中尉，从制度上确定了宦官的掌兵大权。
唐肃宗
比如，德宗身边的太监窦文场和霍仙鸣便是于建中四年（783年）掌控新成立的左右厢神策军，从此，宦官对唐王朝中央部队神策军的掌控权力便延续下去。此外，为了防止藩镇职业官僚在税赋上玩弄手段，德宗还在地方藩镇上任用大批宦官组成的监军使，让宦官的权力从中央伸向地方。
如此以来，唐朝后期宦官的权力就变得很大，而朝中文武大臣和地方节度使等权力被削弱，连宰相都对宦官无力对抗，而门下省官员得不到皇帝的支持，更是毫无对抗宦官的能力，很自然的，封驳制度就名存实亡了。而且，宦官为了保证政治和军事权益，便想方设法对“敕命”的上下流通环节横加梗阻，甚至从中扣押文书，或阻止诏令下发等，给事中等的封驳也就无法进行了。
在宦官把持朝政的晚唐，皇帝根本就不听执掌封驳权力的给事中的意见了，他们更愿意听宦官的话，这就造成了给事中无法真正地履行封驳职责，而被宦官分割了权力的皇帝对纳谏一点也不兴趣了，在当时，门下省的封驳制度其实已经难以继续发挥作用了。
“安史之乱”后，唐王朝开始由盛转衰，而随着李唐中央政府权力的变化，门下省给事中封驳诏敕的职责表面上依然存在，但最高掌权者对于给事中的封驳已不再重视或无法重视了，甚至，宦官的话有时能代替旨意，李唐王朝再也无法像唐初那样有“贞观之治”了。很明显，封驳制度的名存实亡，是李唐王朝衰亡最为深刻的历史教训之一。
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