案例 | 複議前置案件經過複議程序實體處理才能視為經過複議——吳成興訴田東縣政府、百色市政府土地確權行政裁決案
裁判要旨：
複議前置案件經過複議程序實體處理，才能視為經過複議。複議機關對複議申請不予答覆，或作出程序性駁回複議申請的決定，不能視為已經經過複議，未經複議當然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政複議前置案件，複議機關不予答覆、作出程序性駁回複議申請決定，當事人只能對複議機關的不予答覆、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權直接起訴原行政行為。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁定 書
（2019）最高法行申11288號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）吳成興。
委託代理人趙一剛。
被申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區百色市人民政府。法定代表人周異決。
被申請人（一審第三人、二審上訴人）廣西壯族自治區田東縣醫藥公司。
法定代表人黃少權。
委託代理人龔振。
一審被告廣西壯族自治區田東縣人民政府。
法定代表人黃文明。
再審申請人吳成興因訴被申請人廣西壯族自治區百色市人民政府（以下簡稱百色市政府）、廣西壯族自治區田東縣醫藥公司（以下簡稱田東縣醫藥公司），一審被告廣西壯族自治區田東縣人民政府（以下簡稱田東縣政府）土地確權行政裁決一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2018年11月6日作出的（2018）桂行終644號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年10月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
吳成興與田東縣醫藥公司爭議的土地位於田東縣××人民路××號，上世紀七十年代初之前為吳成興房屋后土地，現為田東縣醫藥公司用地。1973年1月4日，田東縣革命委員會商業局下發《關於下撥折舊款的通知》，隨後撥款7000元給田東縣醫藥服務站，該款項註明用途為搬遷民房折舊款。田東縣醫藥服務站為田東縣醫藥公司前身，1973年8月6日更名為田東縣醫藥公司。1973年8月18日，田東縣革命委員會商業局下發《關於下撥另星基建款的通知》，撥款給田東縣醫藥公司建中成藥倉庫。醫藥倉庫建在吳成興房屋後的地塊，即本案爭議地。為此，田東縣平馬鎮革委會出具證明，證明吳成興在房屋後種有三棵柚子樹，由於田東縣醫藥公司在該地一帶修建倉庫，田東縣醫藥公司按實際情況賠償吳成興柚子樹損失費70元，並附有銀行支票存根，收款人為吳成興，金額105元，用途或預算科目為基建。1974年6月12日，田東縣醫藥公司向田東縣革命委員會計委會提出擴大用地範圍至東北面小水塘的報告。1983年4月22日，田東縣醫藥公司向田東縣經濟委員會提出，在人民路街邊修建醫藥銷售門市部，並獲得批准。田東縣醫藥公司遂在該處建起一棟四層宿舍樓。
2009年5月，田東縣醫藥公司申請土地登記。在田東縣國土資源局進行地籍調查時，吳成興提出田東縣醫藥公司建設倉庫和門市部、宿舍是佔用其使用的土地，且沒有進行補償，雙方發生爭議。2009年7月14日，吳成興等人聯名向田東縣國土資源局提交報告，以田東縣醫藥公司建醫藥倉庫佔用其房屋后土地為由，要求田東縣國土資源局暫停給田東縣醫藥公司辦理土地使用權證。2010年11月9日，田東縣人民代表大會常務委員會辦公室向吳成興等人出具覆函稱，吳成興與田東縣醫藥公司的宅基地糾紛案，經田東縣醫藥公司向田東縣政府反映，已批轉由田東縣平馬鎮人民政府（以下簡稱平馬鎮政府）按管理權限進行處理；對田東縣醫藥公司向平馬鎮政府提出的土地權屬糾紛調處申請，平馬鎮政府已安排平馬司法所接受此案，並正在審查中。
2013年11月27日，田東縣國土資源局作出《土地權屬審核結果公告》，載明個人名稱、地址、土地坐落、土地權屬性質、土地用途、土地面積、宗地編號等，附醫藥公司宗地圖。吳成興等人提出異議，認為該審核結果有部分土地為其合法擁有。2014年6月16日，平馬鎮政府作出平政決字（2014）第8號《關於田東縣醫藥公司與平馬鎮人民路古榕街居民吳成興的土地權屬糾紛的處理決定》（以下簡稱8號處理決定）。吳成興不服，提起行政訴訟。2014年11月3日，田東縣人民法院作出（2014)東行初字第52號行政判決書，撤銷8號處理決定，責令平馬鎮政府60日內重新作出具體行政行為。
2015年1月9日，吳成興等人向平馬鎮政府提交《關於要求提級處理的報告》，請求本案糾紛提級由田東縣政府處理。2016年11月17日，田東縣政府作出東政處（2016）10號《關於平馬鎮古榕街居民吳成興與縣醫藥公司土地權屬糾紛的處理決定》（以下簡稱10號處理決定），認為爭議地在1973年已經縣革委會批准劃撥給田東縣醫藥公司使用，對吳成興地上附著物已作補償，田東縣醫藥公司在爭議地上建房經營超過40年，吳成興持有的土地房產契書不能作為土地權屬依據。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定及《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第四條和第三十五條第二項、第四項規定，決定將爭議地使用權確認給田東縣醫藥公司使用。10號處理決定明確告知吳成興，不服處理決定可以在接到決定書之日起60日內向百色市政府申請行政複議。2016年11月24日，吳成興收到10號處理決定。2017年2月17日，吳成興申請行政複議，請求撤銷10號處理決定。2017年2月23日，百色市政府作出百政複決字（2017）第26號《行政複議決定書》（以下簡稱26號複議決定），認為吳成興申請行政複議，超過法定期限。根據《中華人民共和國行政複議法》第十七條第一款規定，決定不予受理。2017年3月2日，吳成興提起本案行政訴訟，請求撤銷10號處理決定。
百色市中級人民法院（2017）桂10行初39號行政判決認為，田東縣政府直到開庭審理沒有提供糾紛當事人到現場指認爭議地範圍的證據材料，而調解會議記錄並不能證明工作組的工作人員已通知糾紛當事人到現場進行指界確認爭議地範圍，10號處理決定違反法定程序。吳成興於2016年11月24日收到10號處理決定後，2017年2月17日申請行政複議，超過法定的申請複議期限，百色市政府作出不予受理行政複議決定並無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定，判決撤銷10號處理決定，由田東縣政府在判決生效之日起六個月內重新作出行政行為。田東縣醫藥公司、百色市政府不服，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終644號行政裁定認為，百色市政府以吳成興的申請超過法定申請期限為由作出不予受理複議決定，不屬於複議機關維持原行政行為的情形，因此複議機關不應作為本案的共同被告。一審將百色市政府作為共同被告不當。土地確權案件應經過行政複議才能提起訴訟，吳成興未在法定期限內申請行政複議，百色市政府以吳成興的申請超過法定期限為由不予受理。本案未經行政複議，吳成興只能起訴複議機關的不予受理決定，不能起訴田東縣政府作出的處理決定。吳成興對田東縣政府作出的處理決定不服，直接向人民法院提起行政訴訟，人民法院立案後，依法應駁回起訴。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第五項規定，裁定撤銷一審判決，駁回吳成興的起訴。
吳成興申請再審稱：1.本案被訴行政行為應為核發土地使用權證的行為，即田東縣國土資源局2013年作出的《土地權屬審核結果公告》，非土地使用權行政確權行為，不屬於複議前置情形。2.26號複議決定不予受理吳成興的複議申請，實質是維持10號處理決定，二審認為不屬於維持原行政行為的情形，適用法律錯誤。3.田東縣醫藥公司1973年修建醫藥倉庫未辦理批准徵用土地手續，侵佔吳成興的宅基地。請求依法再審本案，撤銷二審裁定、10號處理決定。
田東縣政府答辯稱：1.本案糾紛地點、面積、現狀經過衛星定位測繪，經雙方確認。田東縣政府通過雙方提供的材料，結合調解會、聽取陳述等過程進行認定，作出10號處理決定，事實清楚、證據確鑿、程序合法。2.吳成興提出的1952年《土地契紙》，已被其1993年申辦的同一地塊《國有土地使用證》替代，不能作為定案依據。請求駁回吳成興的再審申請。
田東縣醫藥公司答辯稱：1.本案未經行政複議，不存在複議機關維持或改變原行政行為的情形，一審將百色市政府列為共同被告不當。2.田東縣醫藥公司1973年使用涉案土地，經過當時政府及革命委員會同意，已合法使用四十多年。二審認定事實清楚、適用法律正確、處理正確。請求駁回吳成興的再審申請。
百色市政府未提交書面答辯意見。
本院經審查認為，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。法釋（2003）5號《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政複議法〉第三十條第一款有關問題的批覆》規定，根據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政複議後，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款的規定。根據前述批覆，《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款規定的需要複議前置的案件，僅限於政府對自然資源權屬糾紛作出確權處理決定的行政裁決案件，不包括頒發自然資源權屬證書的案件，也不包括對自然資源所有權、使用權作出行政處罰、行政強制措施、行政強制執行等行為的案件。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規定，法律、法規規定應當先申請複議，公民、法人或者其他組織未申請複議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。複議前置案件經過複議程序實體處理，才能視為經過複議。複議機關對複議申請不予答覆，或作出程序性駁回複議申請的決定，不能視為已經經過複議，未經複議當然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政複議前置案件，複議機關不予答覆、作出程序性駁回複議申請決定，當事人只能對複議機關的不予答覆、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權直接起訴原行政行為。本案中，吳成興與田東縣醫藥公司發生土地權屬爭議，田東縣醫藥公司申請確權。田東縣政府作出的10號處理決定，是政府對土地權屬糾紛作出確權處理決定的行政裁決案件，屬於《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款規定的複議前置案件。吳成興沒有在法定期限內提出行政複議申請，百色市政府作出不予受理決定，系程序性駁回複議申請。吳成興在複議機關程序性駁回其複議申請後，直接起訴10號處理決定，起訴不符合法定條件。二審裁定撤銷一審判決，駁回吳成興的起訴，並無不當。
吳成興主張，本案被訴行政行為應為核發土地使用權證的行為，即田東縣國土資源局2013年作出的《土地權屬審核結果公告》，非土地使用權行政確權行為，不屬於複議前置情形。但是，吳成興一審明確的被訴行政行為是10號處理決定，而非《土地權屬審核結果公告》。以此為由申請再審，與事實不符，本院不予支持。吳成興又主張，26號複議決定不予受理吳成興的複議申請，實質是維持10號處理決定，二審認為不屬於維持原行政行為的情形，適用法律錯誤。但是，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條規定，行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。程序性駁回複議申請，不屬於複議機關決定維持原行政行為的情形。以此為由申請再審，缺乏法律依據，本院不予支持。吳成興還主張，田東縣醫藥公司1973年修建醫藥倉庫未辦理批准徵用土地手續，侵佔吳成興的宅基地。但是，二審是以吳成興的起訴沒有經過複議前置處理程序，同時起訴原行政行為及複議不予受理行為不符合法律規定，裁定駁回起訴，是程序性處理吳成興的起訴，並沒有對實體問題進行審理。而田東縣醫藥公司是否侵佔吳成興的宅基地，屬於需要進入實體審理才能查清的問題，不屬於本案程序性審理範圍。以此為由申請再審，理由亦不能成立。
綜上，吳成興的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回吳成興的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 劉少陽
審判員 寇秉輝
二〇一九年十二月三十一日
法官助理 張巧雲
書記員 章 淼
附：相關法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。
經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。
複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。
兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。
行政機關委託的組織所作的行政行為，委託的行政機關是被告。
行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
第九十一條 當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；
（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
2.最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋
第五十六條 法律、法規規定應當先申請複議，公民、法人或者其他組織未申請複議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。
依照行政訴訟法第四十五條的規定，複議機關不受理複議申請或者在法定期限內不作出複議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法立案。
第一百一十六條 當事人主張的再審事由成立，且符合行政訴訟法和本解釋規定的申請再審條件的，人民法院應當裁定再審。
當事人主張的再審事由不成立，或者當事人申請再審超過法定申請再審期限、超出法定再審事由範圍等不符合行政訴訟法和本解釋規定的申請再審條件的，人民法院應當裁定駁回再審申請。
3.中華人民共和國行政複議法
第三十條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。
4.最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
第六條 行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關改變原行政行為”，是指複議機關改變原行政行為的處理結果。
5.法釋（2003）5號《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政複議法〉第三十條第一款有關問題的批覆》（2003年1月9日最高人民法院審判委員會第1263次會議通過）
山西省高級人民法院：你院《關於適用《行政複議法》第三十條第一款有關問題的請示》收悉。經研究，答覆如下：根據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政複議後，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政複議法》第三十條第一款的規定。
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