《 人民日報》(2019年11月01日09版)
城鄉融合發展彰顯中國特色社會主義優勢(解碼幸福中國.中國創造了怎樣的城鎮化奇蹟)
編者的話
綜觀世界，一些國家在城市化進程中出現了觸目驚心的貧民窟現象。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，卻沒有出現貧民窟問題。這堪稱發展奇蹟，充分體現了中國特色社會主義的優勢。為什麼在許多國家出現的城市貧民窟問題，在我國從未出現？本版刊登幾位專家的文章，對此進行分析探討。
內容提要
改革開放以來，我國城鎮化快速推進，但並沒有像一些國家那樣出現城市貧民窟現象，這體現了中國特色社會主義的優勢。土地的社會主義公有制、暢通的城鄉流動通道、富有活力的社會機制，消除了產生貧民窟問題的前提，為包括廣大農民工在內的人民群眾不斷創造美好生活提供了良好條件。在新時代，應積極推進以人為核心的新型城鎮化，為農民工市民化創造有利條件；大力實施鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展。
城市貧民窟是發展中國家普遍存在的現象。根據聯合國人居署《2016年世界城市狀況報告》，發展中國家貧民窟居民數量一直在上升，1990年約6.9億，2000年約7.9億，2014年達到8.8億。貧民窟居住擁擠、環境髒亂、治安惡化，居民缺少正規就業崗位和穩定收入，生活貧困，很多人對未來失去信心。同時，貧民窟缺少正式的基層建制，往往難以治理，成為違法犯罪活動的滋生地。例如，印度孟買的貧民窟人口數量佔其城市總人口的比重約為60%，東南亞的印度尼西亞和菲律賓、拉美的墨西哥和巴西、非洲的南非等國也有大規模城市貧民窟。一些發達國家雖然基本看不到像發展中國家那樣的貧民窟，但也存在大規模連片貧民區。
改革開放以來，我國城鎮化快速推進，但是城市中並沒有出現貧民窟。這堪稱城鎮化奇蹟。解析這一獨特現象，可以更深入地認識中國特色社會主義優勢。
土地的社會主義公有制，為開展城市建設提供了有效制度保障
改革開放以來，我國加大基礎設施建設力度，城鄉面貌發生翻天覆地的變化。城市基礎設施大幅改善，不僅優化了城市環境，為城市良性運行提供基本保障，而且有利於促進經濟發展，進而創造大量就業機會，為勞動者提供穩定的勞動報酬。我國之所以能在較短時間內取得如此巨大的基礎設施建設成就，與我國的土地公有制有著密不可分的關係。
我國土地管理法規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，規定土地用途。土地的社會主義公有制，為開展城市建設提供了有效制度保障。城市政府能夠根據發展需要，合理調控土地開發利用規模，合理佈局城市功能區，按照城市發展規劃推進城市建設、完善城市基礎設施，有序推進城鎮化，促進經濟發展和人民安居樂業。這是實行土地私有制的國家難以做到的。
農村經濟制度和鄉村振興為農民發展生產、改善生活提供保障
隨著經濟增長、社會發展和城市進步，越來越多的農村勞動力進入城市工作。他們中的一部分人獲得穩定就業崗位與收入，在城市安家落戶。也有一部分人因為多種原因，無法長期留在城市工作生活。對於這部分人，農村土地制度、暢通的返鄉通道為他們返鄉務農、創業提供保障，避免了找不到合適就業崗位的農民滯留城市，陷入生活困境。
農村集體經濟制度為農戶提供土地保障。在農村集體經濟制度下，農戶有屬於自己的宅基地，享有土地承包權和經營權。儘管農戶戶均經營規模不大，但始終有房有地作為保障。許多沒有在城市安家落戶的農村家庭，青壯年子女進城務工，既有務工收入，又有務農收入。由於在農村有房有地，進城務工的農民隨時可以返回農村務農或創業。
不斷完善的交通基礎設施為人員流動提供便捷條件。改革開放以來，我國交通運輸步入發展快車道。到2018年末，全國鐵路營業總里程達到13.2萬公里，高鐵營業總里程達到3萬公里，公路總里程達到484.7萬公里，通硬化路鄉鎮和建制村分別達到99.6%和99.5%。不斷完善的高鐵和公路網絡不僅助力經濟社會發展，而且大大降低了交通出行的時間成本。這相當於縮短了進城農民工與家鄉的距離，使他們可以更加方便地在城市與農村之間流動。
鄉村振興大大增強了鄉村活力和吸引力。改革開放後，我們黨高度重視解決“三農”問題，不斷深化農村土地制度改革，大力推進農業農村現代化。黨的十八大以來，我們黨堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，大力實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的實施，正在讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。這推動了人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動，吸引更多農民工返鄉創業就業，促進了城鄉共同繁榮。
富有活力的社會機制為人們實現夢想創造條件
在國外，貧民窟的居民大都對改變命運、走出貧困缺乏信心，生活態度十分消極。一些研究表明，貧民窟居民已經形成了獨特觀念和生活方式，並代際傳遞，他們即使遇到擺脫貧困的機會也難以抓住，更無法向社會上層流動。
在我國，各個社會群體都在為國家發展和生活幸福而努力拼搏。富有活力的社會機制，激發全體人民的積極性、主動性、創造性，鼓勵人們追求夢想，併為人們實現夢想創造條件。
社會主義市場經濟體制激發社會活力。在社會主義市場經濟體制下，市場作用與政府作用有效配合、協同發力。市場對資源配置的決定性作用日益發揮，勞動力市場不斷髮展，越來越多的社會成員通過努力拼搏和公平競爭實現向上的社會流動。政府更好發揮作用，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，推動產業升級，提升科技創新能力，促進就業崗位增加和人民生活水平不斷提高。
比較完善的職業技能培訓體系幫助農民工提高知識素養和就業能力。改革開放以來，我國職業教育體系不斷髮展完善。黨的十八大以來，我們根據經濟發展、經濟結構調整、產業佈局需求，加強農民工職業技能培訓、在崗技能提升培訓、創業培訓和農村實用技術培訓，各級政府在農民工培訓上的投入不斷加大。2014—2017年，全國開展政府補貼性農民工職業培訓3856萬人次，有力提升了農民工群體的技能素養，使他們能夠更好適應產業升級與高質量發展要求，在勞動力市場上找到更加適合自己的工作崗位。
覆蓋廣泛的社會保障體系為農民工在城鎮就業和生活提供保障。2018年，我國農民工總量達到2.88億。黨和國家不斷完善社會保障制度，著力為農民工在城鎮就業和生活提供保障。比如，2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》規定，進城務工的農村居民依據本法規定參加社會保險。2013年通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系。覆蓋廣泛且項目比較完備的社會保障體系，解除了勞動者的後顧之憂，使進城農民工對未來有較穩定的預期。
有人說城中村就是中國的城市貧民窟。這種觀點是錯誤的。城中村的房屋大多是在原來的農村宅基地上村民自己蓋的簡易樓房，基礎設施、居住條件、社會治安都是一些國家的貧民窟不能比的。城中村的居民大多是職工或外來務工人員，有正當職業和勞動收入。他們有自己的夢想並努力為之奮鬥，他們對未來充滿希望並具有通過自身努力改善生活的能力。他們與一些國家陷入生活困境而難以自拔的貧民窟居民有著天壤之別。更要看到，我國正在實施2018年到2020年三年棚改攻堅計劃，城鎮棚戶區和城中村改造取得顯著成效。
適應新時代要求推進新型城鎮化、實施鄉村振興戰略
農村在我國現代化發展進程中發揮著穩定器和蓄水池的作用。1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機對我國經濟特別是對外貿易產生較大影響，一些農民工因此失去就業崗位。但很多農民工選擇返鄉就業，所以並未出現社會問題。進入新時代，實現“兩個一百年”奮鬥目標、全面建成社會主義現代化強國，要求我們積極推進以人為核心的新型城鎮化，為農民工市民化創造有利條件；大力實施鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展。
大力推進以人為核心的新型城鎮化。城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，對全面建成小康社會、全面建成社會主義現代化強國具有重大意義。應大力提高城鎮化質量，推進以人為核心的新型城鎮化，不斷提高城鎮基礎設施和公共服務水平，讓城鄉居民平等參與城鎮化進程，共同分享城鎮化發展成果，過上更加幸福美好的生活。
大力實施鄉村振興戰略。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。要充分尊重農民意願，充分發揮農民主體作用，激發廣大農民積極性、主動性、創造性，讓農民成為鄉村振興的主體。推動鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。
(作者為武漢大學社會學院院長、教育部長江學者特聘教授)
堅持走中國特色新型城鎮化道路(觀察者說)
貧民窟是世界各國城鎮化進程中普遍遇到的一個難題，眾多發達國家和發展中國家都曾經或正在被這一難題所困擾。新中國成立70年來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，但並沒有出現貧民窟問題。之所以如此，一個重要原因是我國根據自身國情特點，成功走出了一條具有中國特色的新型城鎮化道路。
堅持土地的社會主義公有制。土地制度是一個國家的基本制度。一些國家存在貧民窟的一個根本原因就是土地私有制，導致政府在解決貧民窟問題時面對難以克服的困難。我國實行的土地制度是社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。我國憲法規定：城市的土地屬於國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。這意味著政府可以通過完善城市規劃、進行棚戶區改造、加強社會保障等舉措，防止出現貧民窟問題；也意味著進城農民工如果在城市找不到工作，還可以回到農村工作生活，不至於衣食無著，避免出現一些國家常見的失地農民進城後找不到工作、只能長久聚居在貧民窟的現象。
堅持以經濟建設為中心。一些國家出現貧民窟問題的一個重要原因，是其經濟發展不能為失去土地而進入城市的農民提供足夠多的就業機會和必要收入。改革開放以來，我國始終堅持以經濟建設為中心，致力於解放和發展生產力，推動經濟發展取得巨大成就，吸納了大量農民工進城就業，大幅提高了他們的生活水平。正是因為進城農民工有就業機會，收入得到提高，我國不會出現城市貧民窟問題。
充分發揮政府在城鎮化中的積極作用。在城鎮化進程中，我國各級政府不僅高度重視城市發展整體規劃、城市基礎設施提升和完善，努力促進城市經濟發展、創造就業崗位，而且十分重視城中村改造、城鄉接合部地區和農村地區的基礎設施建設，使這些地方的水、電、路等基礎設施和住房質量有了明顯提升，發展潛力不斷提高。尤其是新農村建設和鄉村振興戰略的實施，推動農村經濟進一步發展，農民收入明顯提高，農村吸引力大幅提升，吸引了大量農民工返鄉創業就業，這也對避免出現城市貧民窟問題發揮了重要作用。
努力滿足進城農民工的住房需求。改革開放以來，我國在滿足進城農民工住房需求方面進行了多方探索。一是政府主導建設的廉租房滿足了部分進城農民工的基本住房需求。二是一些用人單位為員工提供宿舍，在一定程度上解決了進城農民工的住房問題。三是商品房市場的發展，使部分進城農民工能夠在城市購買住房或租賃住房。
當然，我國沒有出現城市貧民窟問題，並不意味著已經完全解決了城市流動人口的居住和融入問題。我國城鎮化進程中仍然隱藏著一些風險，需要引起高度重視。一是由於戶籍、就業等因素的限制，一些進城農民工還沒有享受到與城鎮居民相當的基本公共服務，進得了城卻無法長久留下來。二是城鄉之間大規模的人口流動也產生了較大社會成本，導致特定時點交通運輸壓力較大以及農村留守兒童等問題。三是眾多新生代農民工沒有農村務農經歷，雖然在農村仍有承包地，但一些人面臨著回不去、留不下的問題。針對這些問題，要加快推進以人為核心的新型城鎮化，把加快推進戶籍制度改革、全面實行居住證制度、促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口有序實現市民化作為緊迫任務，加快破除城鄉二元結構，加強和改善流動人口的公共服務和社會福利，努力提高農民工融入城市的素質和能力。
(作者為北京師範大學中國社會管理研究院教授)
改善人民生活促進全面發展
堅持以人民為中心推動發展(適勢求是)
根據聯合國人居署《2016年世界城市狀況報告》，2014年，在發展中國家，有30%的城市居民居住在貧民窟。那裡基礎設施落後，生活條件很差，居民在健康、教育、就業等方面面臨一系列問題。新中國成立70年來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率從新中國成立初期的10.6%提升至2018年末的59.6%。黨的十八大以來，隨著戶籍制度改革和居住證制度實施，農民工市民化程度不斷提高。2018年末，戶籍人口城鎮化率達到43.4%，比2012年末提高約8.0個百分點。在如此快速的城鎮化進程中，我國城市並沒有出現其他發展中國家常見的貧民窟問題，主要原因在於我們黨和政府始終堅持以人民為中心推動發展，通過一系列有力有效舉措改善人民生活、促進人的全面發展。
加強基礎設施建設，為改善民生提供保障。基礎設施在推動經濟社會發展和提升人民生活水平方面具有重要作用。改革開放以來，我國高度重視城市公用設施建設，不斷加大投資力度，有力促進了城市公用設施發展。截至2017年末，城市供水管道達79.7萬公里，供水普及率達98.3%；供氣管道超過1.1萬公里，燃氣普及率達96.3%；汙水處理廠2200多座，排水管道達63萬公里，汙水處理率達95.5%；生活垃圾處理率達99%，無害化處理率為97.7%；城市公廁13.6萬座，市容環衛專用車輛設備22.8萬臺；城市集中供熱面積達83.1億平方米，管道長度達27.6萬公里；城市地下綜合管廊長度為2418公里；道路照明燈達2594萬盞。這些公用設施反映了我國城市建設及管理水平，為改善城市環境質量、推動城市經濟社會發展提供了有力支撐。
實施教育優先戰略，極大提高人口素質。教育是提升人口素質的基本途徑，也是防止貧困代際傳遞的有效手段。研究表明，受教育程度越高，越有可能找到較好的職位、獲得不錯的收入，從而改變自己和家庭的經濟狀況。新中國成立後特別是改革開放以來，我國大力發展教育事業，人口受教育程度有了質的飛躍。6歲及以上人口平均受教育年限從1982年的5.2年提高到2018年的9.26年，增幅將近80%；全國高中及以上受教育程度人口占總人口的比例從1982年的7.2%提高到2018年29.3%，呈現穩步提升態勢。特別值得指出的是，大專及以上受教育程度人口占比顯著提高，從1982年的0.6%上升到2000年的3.6%。1999年，我國出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，高校招生規模快速擴大，高學歷人才不斷增多，2010年大專及以上受教育程度人口占比達到8.9%，2018年達到13%。一大批人通過教育改變了自己和家庭的命運，實現了美好生活。
積極擴大就業，為提高收入提供保障。就業是減貧、增收和縮小收入差距最有效的手段，也是把每個人的努力同國家發展緊密聯繫起來、促進全體人民在共建共享發展中有更多獲得感的最可持續的途徑。改革開放極大解放和發展了生產力，釋放了勞動力市場活力，使城鎮就業人員迅速增加，城鎮就業比重2014年首次過半，2018年進一步提高到56%。特別是民營企業的蓬勃發展，推動非公有制經濟就業人數迅速增長，城鎮非公有制經濟就業人員佔比從1978年的0.2%提高到2018年的83.6%。上世紀末，伴隨國企改革、減員增效，我國在保障下崗職工基本生活的同時，制定實施了稅費減免、小額擔保貸款、培訓補貼、就業服務等一系列政策措施，1998—2005年促進全國1900多萬國有企業下崗人員實現再就業。黨的十八大以來，面對就業總量壓力大、結構性矛盾突出、經濟增速換擋的局面，我國積極培育壯大新動能，大力發展服務業，優化營商環境，鼓勵創業創新，支持民營企業和小微企業發展，全國城鎮每年新增就業都在1300萬以上。廣大勞動者通過就業取得報酬，獲得生活來源，分享經濟發展成果。
織密社會保障網，有效發揮兜底作用。社會保障是民生安全網、社會穩定器，與人民生活息息相關，發揮著保障兜底的作用。進入新世紀，我國開始建立以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險等為補充的社會保障體系框架。截至2018年底，我國基本養老、失業、工傷、生育保險參保人數分別達到9.42億人、1.96億人、2.39億人、2.04億人，基本醫療保險覆蓋人數超過13億人，已建立起世界上規模最大、覆蓋人口最多的社會保障制度體系，為百姓工作生活解除後顧之憂，為全體人民提供穩定的安全預期。
(作者單位：天津市中國特色社會主義理論體系研究中心天津社會科學院基地)
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