不用擔心人口爆炸。再怎麼超級的都市，人口也總會變少。

文｜劉喜

2019年，包括廣州在內的一二線城市持續進行著搶人大戰。而中國的超大城市，卻仍在苦於「疏散人口」。

近年來，北京市為「疏解非首都功能」花樣迭出，令人歎為觀止。

不過，北京並不孤獨。近鄰首都首爾，正是最早開始恐慌「大都市病」的東亞城市之一。早在1960年代，首爾幾乎用盡了「強制趕人」之外的所有方法來疏解首都人口。

2010年以來，首爾的實際居住人口持續下降，在2016年跌破千萬，且無停止跡象，疏解人口的政策看似效果可嘉。

然而，不少人對首爾人口的下降卻持悲觀論調，甚至有文章認為「首爾人口的下降，是韓國人口危機的一環」。

超大城市成功控人，究竟該喜還是該憂？

七十年代的人口危機

首爾的崛起，本是政府計劃的結果。

整個五十年代，韓國都處於戰火和戰後的凋敝之中。朝鮮戰爭後的三年裡，美國給韓國提供了超過十億韓元的援助，韓國經濟終於從戰爭的廢墟中爬了出來，但仍然處於「低生產—低收入」的陷阱之中，經濟結構以第一產業為主，增速逐漸降低，失業率居高不下。

朴正熙政府準確把握住了歷史的脈搏。1962年，樸政府頒佈了第一個「經濟開發五年計劃」，開始進行「以政府為主導」的工業化。

韓國經濟開始騰飛，和出口導向型工業化相伴的，是科技的進步和國民生活水平的提升。1962年，韓國人均國民生產總值只有87美元，到1996年已達到10548美元，翻了120多倍，被稱為「漢江奇蹟」。

· 「漢江奇蹟的締造者」朴正熙，也是充滿爭議的獨裁者

不過，狹義上的「漢江奇蹟」其實只發生在首爾，稱為「漢城奇蹟」也不為過。

在早期的經濟開發計劃中，首爾是第二產業規劃的核心。加上威權資本主義的韓國，經濟發展十分依賴國家機構「經濟企劃院」，企業也樂意逐水草而居，為爭取投資許可、或是拿到更多貸款，而將總部佈局在首都。

僅佔韓國國土面積0.6%的首爾，迅速超越了傳統上更加富裕的釜山地區，聚集起韓國大部分企業、醫療、教育、資本等優良資源，成為韓國真正的經濟政治中心。

· 1960年代的漢城街頭

· 1970年代的漢城車站

首爾的人口也開始爆炸。1960年代，這裡只有244.5萬人；到1990年代，人口猛增到1060萬以上，年均增長率高達11%。整個韓國1/4的人口都住在這裡。

儘管首爾市的地域也不斷擴大，1973年達到627平方公里，但也趕不上人口增長的速度。這裡變成了世界上人口最為稠密的地區，每平方公里住有1.73萬人。

· 1949-2010，首爾人口情況及佔全國人口數之比

Source: Korean Statistical Information Service (kosis.kr)

· 熙熙攘攘的商業街

早在1970年代首爾人口達到500萬時，當局就敏銳的意識到，勃發的人口會帶來無窮無盡的問題。

在一番研判之後，政府認為，生產部門和政府機關是造成首爾市人口積聚的主要因素。

1964年，韓國在《控制快速城市增長的國務決策》提出「不鼓勵首爾的新工業開發」，並鼓勵生產設施向人口較少的省區轉移，從首爾遷出的公司可以減免稅收。

然而，在巨大政策利好的預期下，很少有公司願意離開首爾。

同樣面臨搬遷的還有政府機構和大學。1972年到1973年擬定的《大城市人口疏散措施》，計劃搬遷46個機關；還要求搬遷京畿大學、明知大學和漢陽大學，並要12個大學在首都圈外的地方設立分校。

搬遷計劃也同樣並不成功，明知大學和漢陽大學本部依然留在首爾。

隨著而來的是新城開發。1973年以來，首爾在周圍開發了昌元、驪川、丘尾等新城。這些新開發的城市，成為首爾「首都圈」的前身，預期能承擔起緩解首都人口壓力的重任。

作為「農民的兒子」，朴正熙還主導了轟轟烈烈的「新村促進運動」，通過政府投資建設農業基礎設施和公用設備，提高農產品價格和農民收入，在農村創造就業機會，以減少農村人口向城市的轉移。

· 朴正熙視察新村建設成果

然而，這些政策多為徒勞。幾乎沒有年輕人願意住在「錢途不明」的鄉村。而新城由於缺少就業崗位，淪為僅為睡眠使用的「臥城」。

無論政府如何鼓勵「遷出首爾」「留在家鄉」，對美好生活的嚮往依然促使著一批又一批的年輕人離開家鄉，成為漢江奇蹟中一顆小小的泥沙。

· 「走啊，走，別哭泣！翻過那白色的、黑色的/讓人憧憬的山巒/踏上通往首爾之路……」（Kim Chi Ha,1970）

瀕臨爆炸的城市

1988年，首爾成功舉辦了漢城奧運會。為建立首爾「國際化大都市」的形象，政府對首爾進行了大翻新，江南地區更從農田一躍成為韓國最繁華的商業區和最昂貴的住宅區。

「奧林匹克效應」也帶來了經濟從勞動密集到技術密集、從加工業到服務業的新飛躍，全國一片欣欣向榮。

· 《請回答1988》回顧了這段歷史，女主角德善因為被選為馬達加斯加的奧運會舉牌小姐而認真操練

然而，繁榮背後翻湧起來的，是人口過多的環境問題。1990年，首爾人口已經超過了1060萬。這座佔全國GDP40%的城市，容納了全國1/4的人口，有著世界級的堵車記錄，嚴重的空氣顆粒物汙染，還有存在於高樓大廈邊緣的成千上萬「貧民窟」。

那些居住在周邊衛星城的人們，日子也並不好過。由於政府從1970年代以來持續在首爾地區規劃綠化帶，通勤距離變得遠之又遠。直到今天，首爾上班族的平均通勤時間也超過2個小時。

· 森林公園vs. 棚戶區

政府運用更加嚴格的手段來應對人口危機。從80年代開始，首爾多次制定《首都圈整備計劃》，把首都圈規劃為幾大區域，不同類型的區域實施不同的產業發展限制。圈內只要新建或擴建人口集中誘發設施時，都需通過委員會審議。

願意遷出首都的公司能得到更大的減免稅優惠，而在都市區建立和擴張的企業，則將面臨3到5倍的重稅。在擁塞抑制區內，如果要新建或擴建寫字樓、商業建築等人口誘發設施，還要徵收擁塞費。

成本也加到了市民頭上。大城市新居民不僅要繳納人頭稅，還要負擔首爾地區比其他地方更高的學校費用。

· 首爾最新的城市規劃

韓國加快了周邊城市建設。1980年代以來，首爾開發了差不多十個衛星城，首都圈基本形成。

為抑制首都圈的「臥城」傾向，《首都圈整備計劃》持續推動城市功能的外遷。1978年，隸屬韓國中央政府的國土研究院搬遷到了距首爾中心約30公里的京畿道安養市；負責中央政府土地和住宅事業的LH公社也設在了京畿道的城南市。

衛星城也享有了齊備的超市、醫院和學校等生活設施，並被覆蓋在首都圈的電鐵網內。

· 首都圈電鐵是世界第三大載客量的鐵路系統，2013年的日均載客量超過1000萬人次，總長度達到975.4公里

為了一勞永逸的解決城市爆炸危機，首爾甚至考慮過遷都。第十六任總統盧武鉉在大選期間，就將「遷都」作為競選口號之一，贏得了中部選民的支持。

2003年12月，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將行政首都從首爾遷往中部地區，並最後選址中部的燕歧—公州地區。後來這一地區被命名為「世宗」。

· 世宗市距離首爾約160公里

然而僅在一年後，憲法法院就裁決《新行政首都特別法》違憲，政府只能改以「行政遷都」的形式，將行政機關陸續遷往世宗。

2009年，經濟學家出身的總理鄭雲燦喊停了會造成「資源浪費、行政效率低下」的遷都計劃，迎來了開發商和當地民眾的強烈抗議。幾經波折後，青瓦臺決定將「9部2處2廳」遷往160公里外的世宗，總統府、國防部及外交部等機構留在首爾。

最解其中滋味的，恐怕還是奔波於兩地的公務員們。

· 世宗市中央行政大樓機構分佈圖

人口調控：勝利還是危機？

其實，如果仔細觀察首爾的人口數字，會發現：大可不必為城市爆炸而擔憂。

首爾的人口在90年代達到峰值，然後緩慢減少。 遷入者的數量一直增長到1990年, 然後開始下降； 遷出者的數量卻一直在增加。因此，淨遷入量在1965-1970年間達到高峰後便開始持續下降。

· 首爾人口的遷出量在90年代就超過了遷入量

來源：袁城，20世紀60年代中期以來韓國的國內人口遷移

這些人去了哪裡？

大部分人如政府所願：去了首都圈。1995到2000年間，大約有110萬人從首爾遷移到京畿道，佔從首爾總遷出人口的66.3%。2016年，曾佔全國人口1/4的首爾，人口占比降到了19.37%。而京畿道人口數量已經達到了首爾的1.26倍。

這不得不說是城市人口調控政策的勝利。

但如果我們細細品味這一「勝利」，會發現首爾群眾別樣的苦澀：

首爾人口的減少多以青年人為主，他們的離開是生活壓力重負下不得已的選擇。

首爾的房價從奧運會之後開始飆漲，而嚴格的土地開發限制、綠帶率達到29%的城市規劃，則一直制約著首爾的住房供給。

1980到1990年的10年間，首爾都市區家庭增長了68.5%，住房增長了66.4%，二者相差2.1%；而在城市中心區，這一差值達到5.4%。

住宅供給彈性的缺失，導致首爾的房價一路飆升。

需要成家，又買不起房的青年人口「逃離」了首爾。市政府的統計顯示，20至39歲年齡段的人群是「脫首爾」的主體，佔所有流出人口近一半的比例。

根據韓國人口普查的數據，由於住房原因遷移的比例差不多達到了30%，高於為家人團聚的23.5%，是最重要的遷移理由。

這些逃離的人，不僅流向了首爾周邊的首都圈，還流到了更遠的地方。1995到2000年，臨近首爾都市圈的忠清南道和忠清北道都經歷了人口正遷入。

更令人焦慮的，是低迷不振的出生率。

這座人口流出數量位居全國第一的城市，也有著全國最低的綜合出生率。首爾的新生人口從2000年的13萬多人下降到2017年的6萬，日均出生人口不足180人。

· 首爾出現了專門為老年人開放的迪斯科舞廳

老齡化反過來又影響了房價。2015年房市回暖，交易數量達到7年來的最高水平，但價格增長「宛如冰凍」，18個月只上漲了3%，去除通脹因素後甚至不到2%。

住房供給的速度逐漸趕上甚至超過了需求，因為——有「育子」剛需的人越來越少了。

60年代以來，韓國政府一度實行控制生育的家庭計劃，提倡一對夫婦生育兩個孩子。五十年後，有人開始反思：我們的人口政策，是不是實行的太過優秀？

· 韓國「計劃生育」海報

總和生育率0.98的韓國，看樣子很難一下子爬出低生育陷阱。不過不管爬不爬，這個1000公里外的國家都告訴了我們一個顯而易見的道理：

不用擔心，再怎麼超級的城市，人口也總終究會變少。

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