摘 要：[目的]鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的綜合性系統方案, 明確新時代鄉村振興的科學邏輯和發展重點, 探索因地制宜的鄉村振興戰略模式, 對有效推動區域農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展具有重要的應用價值。[方法]以陝西省關中地區為研究區域, 以產業興旺和生態宜居為核心, 在評估鄉村發展現實問題的基礎上, 明確關中地區鄉村振興的理論邏輯和重點任務。[結果]關中地區鄉村人均農業資源佔有量少, 傳統農業經營增收困難, 而環境門檻的提高和資源稟賦的影響, 又使得原本薄弱的非農產業發展面臨嚴峻的生存困境, 也加大了農村經濟發展和農民增收的壓力;因此在農村經濟發展受限的情況下, 通過縣域城鎮化和小城鎮建設, 吸引農業人口就近轉移, 並據此提高農業人均資源佔有量, 實現農業增產、增效, 同時發展農村新產業新業態, 挖掘鄉村發展內生動力。同時, 在農村人口外流、農業可投入勞動力減少的背景下, 鄉村發展要通過建設新型農村社區、構建便捷交通、移民搬遷等手段引導居民集中居住, 逐步構建合理的鎮村體系及其相應的公共物品供給模式, 並通過人居環境整治構建符合現代生活需求、彰顯鄉村特色風貌的鄉村。[結論]鄉村振興戰略的實施不能就鄉村論鄉村, 應結合新型城鎮化和生態文明建設, 研究鄉村產業振興與經濟發展模式、鎮村體系及公共服務配套模式、村莊人居環境整治模式, 在此基礎上探討因地制宜的鄉村振興戰略模式及實現路徑。
0 引言
農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題[1], “實施鄉村振興戰略”是站在全面建成小康社會和現代化強國的宏觀視角下, 結合新時代所面臨的城鄉發展不平衡、農村發展不充分的現實問題, 提出的新時代“三農”問題的綜合性系統“解決方案”, 是以往新農村建設和美麗鄉村建設的升級版, 其核心就是要滿足農民群眾日益增長的美好生活需要, 讓城鄉居民共享經濟社會發展成果。我國地域遼闊, 鄉村發展的自然條件和資源稟賦差異明顯, 鄉村振興必須從各地發展實際出發, 研究制定因地制宜的鄉村振興戰略。
關中地區地處西部陝西省中部地區, 以渭河平原為主要地貌特徵, 地勢平坦、水土熱資源匹配良好, 農耕歷史文化悠久。2016年關中地區有8 778個行政村, 1 002萬鄉村人口, 佔全省鄉村人口的59%, 村均1 140人, 鄉村人口眾多, 村莊佈局密集。陝西省農業增加值居西北地區第一, 僅關中農業佔全省60%以上, 是西北地區鄉村發展條件和基礎最好的地區。近年來, 隨著城鄉二元結構的不平衡發展, 關中農民人均純收入為1.136 9萬元, 與城市居民的絕對差距達到2.0233萬元, 超過陝北、陝南及全省平均水平, 鄉村發展不平衡、不充分的問題較為突出。文章以關中地區為例, 剖析鄉村發展存在的現實問題, 研究因地制宜的鄉村振興戰略措施, 對有效推動區域農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展具有重要價值。
1 鄉村振興面臨的主要問題
鄉村振興戰略涉及到產業發展、村莊建設、社會治理、生態保護和文化傳承各個方面[2], 其各項目標中, 產業興旺是鄉村振興的核心內容, 是要將產業發展落實到農民增收上, 實現生活富裕, 促使農業成為有奔頭的產業、農民成為有吸引力的職業[3]。生態宜居不僅對農村農業發展和建設提出了綠色發展的要求[4], 也回應了新時代農民對美好生態環境日益增長的需求。當前, 鄉村發展存在的現實問題加劇了鄉村振興的難度, 也成為了鄉村振興戰略實施必須要關注和攻克的難題。
1.1 農村經濟發展受限
農業現代化是產業興旺的基礎[5], 適度規模經營是發展現代農業的必然選擇, 但中國人均耕地面積僅0.10hm2, 不到世界平均水平的30%, 人均農業資源擁有量小是我國農業發展的現實問題。關中地區人均耕地面積0.06hm2, 人多地少的資源約束, 嚴重限制了關中地區農業的發展, 導致傳統農業在促進農民增收中後勁不強。非農產業的興旺發達是繁榮農村經濟、增加農民收入、建設美麗宜居村莊的根本出路, 而環境門檻的不斷提高和市場競爭的日益激烈, 使得鄉鎮原本就薄弱的非農產業發展面臨更為嚴峻的生存困境;同時, 山區縣交通不便、資源稟賦缺失, 實現三產融合發展的難度較大, 這些情況都加劇了關中農村經濟發展和農民增收的壓力。
1.2 農村常住人口減少
隨著城鎮化、工業化的推進, 2006—2016年關中地區農村常住人口以年均30萬人的速度減少, 2016年關中常年務工人員佔當年農業總人口的30.3%, 行政村數量減少2 662個, 部分村莊逐漸消亡;且從鄉村留守人口的性別結構和年齡結構來看, 留守人口中21～40歲的骨幹勞動力僅佔18.96%, 婦女、老人和兒童是留守農村的主要群體[6];流出人口以高素質的青壯年勞動力為主;與此同時, 2016年關中耕種收綜合機械化水平已經達到82%, 農業生產率的提高將縮減農業可吸收的勞動力人口, 鄉村地區存在嚴重的隱性失業問題。鄉村人口數量持續降低不僅導致鄉村振興存在人力資本障礙, 也使得基礎設施和公共服務配套存在規模經濟困境, 這種公共物品供給的缺失在一定程度上也惡化了農村工作環境, 加劇了鄉村優質資源和要素的流失。
1.3 長效投入機制缺失
農村基礎設施建設多由地方政府承擔, 但受二元經濟體制和資本逐利性影響, 城鄉間形成了差異化的基礎設施建設投資機制;2013年關中農村地區公用設施建設投入22.320 3億元, 僅佔當年城市市政公用設施建設固定資產投入的18%;且從財政投入體系來看, 也僅佔當年地方財政支出的1%, 與2008年相比佔比下降6%, 農村財政投入有效資金下降。以2017年西安市各區縣172個美麗鄉村為例, 所有鄉村均無金融機構貸款;12%的鄉村擁有10萬元以上的社會資金投入, 且多位於旅遊資源豐富的地區。農村地區基礎設施建設主要依靠農村集體經濟的投入和農民投工投勞所得, 但以西安市為例, 60%以上的村莊無集體經濟, 這些村莊經濟實力弱、籌資難度大, 基礎設施等公共事業建設明顯滯後;同時道路養護、設施維護等建設後期資金投入需求也較大[7], 大部分鄉村也沒有承擔基礎設施管理、養護、維修的長效機制。
2 鄉村振興的理論分析
由於農村經濟發展受限, 鄉村振興不能就農村論農村, 而是要結合鄉村振興戰略和新型城鎮化, 拓寬農民收入渠道, 在推進農業增產、增效的同時, 發展現代農業、鄉村旅遊等新業態[8,9], 實現三產融合發展;併發揮縣域的成本優勢和親緣地緣優勢, 通過縣域城鎮化、小城鎮建設引導鄉村隱性失業人口就近轉移和分流。
農業經濟條件下形成的小而散的農村居民點格局已經不適應現代農村生活方式的需求, 也難以保證公共服務和基礎設施等公共物品經濟合理的建設和運營, 因此在農村人口外流成為常態、過去傳統農業經濟下的居住形態發生改變的背景下[10], 亟需通過建設新型農村社區引導集中居住、構建便捷交通等手段逐步構建合理的鎮村體系和相應的公共物品供給模式。
基礎設施的佈置不僅要滿足經濟門檻, 還要保證設施服務的可持續性。農村人居環境改善須在合理鎮村體系構建的基礎上, 從美麗宜居、提升風貌、傳承文化的要求出發, 研究現代鄉村生產生活活動的人居環境需求, 探討以農村生活垃圾和生活汙水及旱廁治理、村容村貌提升、基礎設施提檔升級為重點的鄉村人居環境整治模式;同時加強古村落保護, 保留原始風貌, 延續村莊歷史文脈 (圖1) 。
圖1 鄉村振興發展戰略機理模式
3 鄉村振興的重點任務
3.1 推進三產融合發展, 促進鄉村經濟繁榮發展
完善土地流轉, 強化農業支撐保護力度。全面深化改革是鄉村振興的重中之重, 而土地流轉是推動農村產權制度改革的基礎[11,12]。關中地區土地流轉應在“三變”改革的基礎上以股權形式實行有償流轉, 並在隴縣、太白縣等山區縣增設貧困股, 將精準扶貧和土地流轉結合;其次, 發揮關中科技資源優勢, 運用信息化手段實現編碼溯源、搭建土地承包經營權信息化平臺, 完善土地流轉的市場化程度;並採取激勵政策對土地流轉達到一定規模的種養大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業, 在資金補貼、稅收、技術指導等方面給予重點支持。
發展鄉村新產業新業態, 提升農業價值鏈。順應現階段對安全食品的需求, 依託臨潼石榴、閻良甜瓜、彬縣大晉棗等全國名特優農產品, 藉助關中科技資源和楊凌農業高新技術產業示範區的優勢, 確保產品安全優質, 同時鼓勵當地企業、引進外來企業, 發展農產品精、深加工, 實現農業和加工業的銜接, 形成具有關中區域品牌優勢的現代農業;同時依託關中14個文化旅遊名鎮、62個鄉村旅遊示範村, 宣傳關中傳統農耕文化, 大力開發民俗文化產品或旅遊商品, 發展文化創意產業和休閒旅遊業, 實現加工業和服務業的連接。
強化科技、人才投入, 健全社會化服務體系。發揮關中科技資源優勢, 支持企業與高校院所拓展合作領域, 在區域內推廣專家大院的科技幫扶途徑, 提高農業的科技創新能力;加強對農業良種和科技成果的轉化的扶持;同時運用互聯網優勢發展電子商務, 總結西安、渭南的農產品直銷模式, 在區域內形成可推廣、可複製的經驗。針對現存的多樣化經營主體, 從專業大戶、家庭農場和農民合作社中選擇帶頭人作為新型職業農民首批培訓對象, 後期逐漸通過廣播宣傳及幫扶機制拓展到各家各戶;並建立完善的人才引入計劃, 強化地方的人才投入力量。
3.2 推進縣域城鎮化, 促進鄉村隱性失業人口轉移
發展縣域特色非農產業, 提升城鎮就業吸納能力。非農產業發展是推進縣域城鎮化發展的根本動力[13], 但受日益激烈的市場競爭影響, 縣域非農產業發展須根據自身資源稟賦和產業發展基礎形成具有地方符號的特色產業, 只有形成特色非農產業, 增強農村隱性失業人口轉移的經濟基礎, 才能實現以產業集聚帶動人口集聚, 有效轉移鄉村剩餘人口。關中地區縣域城鎮化重點應集中於人口、城鎮密集區和能源、生物、旅遊等資源密集區, 分為眉縣等加工製造業型、彬縣等資源化工型、戶縣等農業服務型、大荔縣等商貿物流帶動型、袁家村等旅遊服務型;同時還要根據縣域產業類型和城鎮職能對縣城及重點鎮基礎設施建設進行分類指導, 完善縣域功能, 提升城鎮綜合承載能力, 進一步拉動對農村隱性失業人口的就近轉移。
建立農民職業培訓體系, 提升農民就業能力。結合“人人技能工程”、農村勞動力轉移培訓“陽光工程”等農民就業政策, 充分考慮農民的不同就業意願及就業去向, 構建多層次的職能技能培訓。在技能培訓過程中應根據產業類型等融入現代技術應用, 通過行政引導積極對接市場和企業, 促進技能培訓單位與用人企業之間的合作;同時針對農民工這一弱勢生活群體, 通過行業協會和社會公益組織等建立教育培訓基金和培訓監管單位, 從法律角度保護農民工權利。
3.3 合理引導人口轉移, 推進鄉村人口集中居住
建設新型農村社區, 集中配置公共服務設施。以區域位置和經濟發展條件較好、對周邊村莊人口有較強集聚作用的村莊作為集中點建設新型農村社區, 集中配置公共服務設施, 結合移民搬遷工作, 統一規劃居住區, 並加強對農民建房的技術指導和服務, 建成具有關中民俗特色的新型農村社區;同時結合地方民俗文化, 發展適應新時代農民需求的文化活動形式, 豐富農村的物質文化生活, 強化鄉風文明。
構建便捷交通, 引導人口相對集中居住。對交通條件較好、不受地質災害威脅、用地條件較好、但距離城鎮及新型農村社區相對較遠的村莊, 通過完善道路建設, 構建便捷交通, 加強與城鎮、新型農村社區之間交通聯繫, 以便共享公共服務設施, 這些村莊最終也將形成相對集中的獨立居民集中點。
實施移民搬遷, 保留居民點與生產作業點間聯繫。對地質災害區、生存環境惡劣、基礎設施配置困難的鄉村, 結合“扶貧移民”、“生態移民”和小範圍的“遷村並點”, 採取一次性整體搬遷或者分期搬遷的方式, 將村莊搬遷到具有一定規模、生活條件較好、並能享受公共服務設施的居民點, 引導人口向縣城、重點鎮和社區化新村集聚;同時針對耕地、經濟林面積較大的村莊可保留村莊原有建築, 以便於居民點和生產作業點間聯繫。
3.4 開展人居環境整治, 深化美麗村莊建設
完善基礎設施建設, 積極開展垃圾汙水治理。按照優化的居民點體系, 分類指導不同層級居民點進行垃圾、汙水處理設施的配置, 靠近城鎮的村莊可對接城市管網, 利用城市汙水處理廠, 就近集中處理鄉村生活汙水;新型農村社區和相對集中的村莊可建設鋪設管道, 建設澇池或滲井集中處理生活汙水;同時, 村莊應集中建設垃圾收集點, 按照“村收集、鎮轉運、縣處理”的模式實現垃圾無害化處理。
推進村莊綠化工作, 提升村莊整體村容村貌。運用關中鄉土樹種, 綜合利用村莊房前屋後、村口和閒置地進行綠化, 集中打造村內景觀節點, 改變村內空閒地無人管理、髒亂差的現象;同時還要在統一規劃的前提下, 建成具有關中民俗文化的建築風貌。
突出村莊特色, 適當保留傳統村莊。對於具有歷史文化價值的村莊、傳統文化古村落或旅遊型村莊等, 根據其歷史文化價值評估情況予以保留或適當改造, 並配置公共服務設施和基礎設施, 保留村莊與公共服務供給中心村的交通聯繫的便捷性。
3.5 擴大投融資渠道, 建立農村投入長效機制
發揮財政槓桿作用, 建立農村多元化的投資結構。財政資金和村集體經濟一直是農村公共事業建設的主要力量, 且承擔著農村日常的維護管理責任, 這一主體在農村地區長效機制中不會改變。通過制定專項資金對農村建設進行專項補助, 並通過建設用地增減掛鉤過程中的土地增值部分資金投資進行村莊環境整治, 採取以獎代補、先建後補等方式提高資金的使用效率。社會資金引入既要結合地方產業發展, 還可通過成立村莊鄉賢委員會等方式以回憶鄉愁等方式吸引成功人士回鄉參與村莊環境整治等內容。
明確設施管護責任, 建立多種形式的養護機制。村集體一直都是村莊管護責任的主體, 在農村基層應不斷縮小自治半徑, 以村小組為首明確小區域範圍內的管護責任, 充分調動農民自我參與村莊經營的過程中。其次探索多種形式的設施管護和運營模式, 如PPP、BOT等運營模式, 採取承包、轉讓等方式, 讓社會組織參與到農村的運營管理中, 在村內形成責任明確、有更新能力的公共事業管護機制。
4 結論與討論
4.1 結論
產業振興和經濟繁榮是鄉村振興的核心內容, 也是鄉村振興的基礎要素;合理的鎮村體系及其相應的公共服務設施配置模式, 既是滿足鄉村生產生活要求、提供可靠民生保障的需要, 也是經濟合理的建設和運營村莊與公共服務設施的保證;美麗宜居的鄉村人居環境是以人為本的鄉村振興戰略的本質所在。關中地區鄉村振興戰略應結合新型城鎮化和生態文明建設, 以拓寬農民增收渠道、優化鎮村體系、改善農村人居環境為關鍵, 在體制機制創新和運營協調的基礎上, 引導人才、資金等要素向農村地區流動, 逐步讓農民共享經濟社會發展成果。
4.2 討論
實現鄉村振興戰略要充分認識到鄉村振興戰略的實施不是與城鎮化發展對立起來, 應有機結合城鎮化和鄉村振興, 在城鎮化大勢所趨的情況下, 實現農業農村現代化和城鎮化同步發展;這也與慕良澤[14]提出的城鎮化是鄉村振興和區域協調發展的助推器的觀點以及朱啟臻[15]提出的要將城鎮化、農業和鄉村現代化作為有機整體對待的觀點一致。鄉村地區要提高勞動生產率, 實現現代農業、三產融合發展前提就是要通過縣域城鎮化和小城鎮建設吸納農村隱性失業人口;這與城鎮化進程中農村勞動力轉移問題研究課題組[16]提出的推進農民工市民化可以提高農業的土地利用率和勞動生產率的觀點類似, 也與鄭小玉、劉彥隨[17]在“鄉村病”研究中提出的要引導農民工由大城市向中小城鎮轉移, 促進城鎮化與鄉村化均衡、協同發展的觀點一致。同時, 鄉村振興持續的動力還需要在農業增量、增效的同時, 發展新產業新業態, 挖掘鄉村發展內生動力。
我國鄉村發展條件差異明顯, 鄉村振興戰略也必須要結合當地實際情況, 制定因地制宜的鄉村戰略模式。姜長雲、劉合光[18,19]提出鄉村振興戰略要注意規避振興方式單一化, 賀雪峰[20]也指出沿海發達地區的鄉村工業化是不可能完全複製到中西部農村地區, 三產融合的休閒農業和鄉村旅遊也只能在極少數農村實踐。關中地區縣域尺度的鄉村也存在明顯差異, 未來研究重點將縮小研究尺度, 研究不同地理區位和發展條件村莊的鄉村振興戰略路徑, 以期為中西部地區同類型農村地區鄉村振興提供借鑑。
原標題：鄉村振興的理論邏輯及發展重點研究——以陝西關中地區為例
來源：中國農業資源與區劃 Chinese Journal of Agricultural Resources and Regional Planning 2019年03期
基金： 陝西省創新能力支撐計劃“咸陽中醫藥產業區塊集群發展路徑研究” (2018KRZ010);
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