最高院：信息公開，法院不能主動以不符合“三需要”為理由判原告敗訴

案號：（2018）最高法行再180號

第一回合：

三名原告劉廣森、劉世剛、劉俊英均是河南省濮陽縣城關鎮鐵爐村民。濮陽縣政府於2012年組織實施紅旗路東延工程，涉及到三原告所在村的部分村民房屋拆遷。三原告的房屋在該工程項目範圍內，相繼被被縣政府組織實施了強拆。為獲得相關信息，三原告於2016年9月26日向被告縣政府提出信息公開申請，就補償、補助費用發放情況申請公開：

1、紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣城關鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補償費用發放情況的具體明細

2、紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣城關鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補助費用發放情況的具體明細”

3、紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣城關鎮鐵爐村所有村民的房屋

4、紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣城關鎮鐵爐村所有村民的房屋拆遷補助費用發放情況的具體明細

濮陽縣政府告知三原告向濮陽縣產業集聚區管理委員會申請，三原告又於當日向濮陽縣產業集聚區管理委員會提出上述政府信息公開申請，濮陽縣產業集聚區管理委員會向三原告提供三份加蓋濮陽縣產業集聚區管理委員會騎縫章的通知複印件，被通知的對象分別為:劉世法、劉世剛、劉貴生，並非三名原告。三原告劉廣森、劉世剛、劉俊英不服，向河南省濮陽市中級人民法院提起行政訴訟。

濮陽中院審理後認為，濮陽縣產業集聚區管理委員屬於濮陽縣人民政府的派出機構，濮陽縣產業集聚區管理委員對原告劉廣森、劉世剛、劉俊英的政府信息公開行為應視為被告濮陽縣人民政府的政府信息公開行為，被告未向原告作出答覆、未告知原告不予公開的範圍並說明理由違反了《政府信息公開條例》第二十一條的規定，遂作出濮陽市中級人民法院（2016）豫09行初190號行政判決判決書，確認被告濮陽縣人民政府未向原告劉廣森、劉世剛、劉俊英作出書面答覆的行為違法，並責令濮陽縣人民政府對原告的申請作出書面答覆。

第二回合：

2017年1月17日，濮陽縣政府按照濮陽市中級人民法院（2016）豫09行初190號行政判決，對劉廣森、劉世剛、劉俊英申請公開的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補償費用發放情況的具體明細”、“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補助費用發放情況的具體明細”、“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的房屋拆遷補償費用發放情況的具體明細”、“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的房屋拆遷補助費用發放情況的具體明細”政府信息作出《關於劉廣森、劉俊英、劉世剛三人政府信息公開申請的答覆》，對涉及劉廣森、劉世剛、劉俊英三戶的相關政府信息進行了公開，於2017年1月20日送達劉廣森、劉世剛、劉俊英。

濮陽縣政府在《關於劉廣森、劉俊英、劉世剛三人政府信息公開申請的答覆》中稱：

一、劉廣森、劉世剛、劉俊英申請獲取的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的

二、劉廣森、劉世剛、劉俊英申請獲取的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補償費用發放情況的具體明細”的政府信息屬於部分公開範圍。劉廣森、劉世剛、劉俊英三戶宅基均未超過0.5畝，根據《濮陽縣產業集聚區社區搬遷安置補償實施方案》規定，三戶將安置於濮上人家社區，宅基不再進行貨幣補償。除劉廣森、劉世剛、劉俊英外其他村民土地徵收補償費用發放情況明細的內容屬於個人隱私或者公開可能導致對個人隱私權造成不當侵害的政府信息。根據《政府信息公開條例》第十四條、第二十二條規定，對該部分信息不予公開。

三、劉廣森、劉世剛、劉俊英申請獲取的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的

劉廣森、劉世剛、劉俊英不服，再次向濮陽中院提起行政訴訟，請求：撤銷濮陽縣政府於2017年1月17日作出的《關於劉廣森、劉俊英、劉世剛三人政府信息公開申請的答覆》；責令濮陽縣政府對劉廣森、劉世剛、劉俊英所申請的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村除劉廣森、劉世剛、劉俊英外其他所有村民的房屋拆遷補償費用、土地徵收補償費用發放情況的具體明細”的政府信息依法予以公開。

第三回合：

河南省濮陽市中級人民法院一審認為：

劉廣森、劉世剛、劉俊英對濮陽縣政府答覆第三項予以認可，即“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補助費用發放情況的具體明細”、“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的房屋拆遷補助費用發放情況的具體明細”的政府信息不存在。濮陽縣政府對涉及劉廣森、劉世剛、劉俊英的相關信息已經予以公開。三人申請公開其他村民的信息不屬於其生產、生活、科研等需要（，濮陽縣政府對涉及其他村民的信息不予公開並無不當，故三人關於撤銷濮陽縣政府答覆及責令其公開其他村民房屋拆遷補償費用、土地徵收補償費用發放情況的具體明細的政府信息的訴訟請求沒有法律依據，對三人訴訟請求不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2017）豫09行初15號行政判決，駁回劉廣森、劉世剛、劉俊英的訴訟請求。

楊律提示：

濮陽縣政府拒絕公開的理由之一，是補償、補助分戶情況屬於個人隱私，故不予公開。但濮陽中院卻有意迴避“涉及個人隱私問題”，對該問題並沒有作出評判，而是另闢蹊徑，以不符合“三需要”為由駁回起訴。但不符合“三需要”這個理由，在政府答覆中並沒有提及，法院越俎代庖。

第四回合：

劉廣森、劉世剛、劉俊英不服，向河南省高院提起上訴。

河南省高級人民法院二審認為：

一、濮陽縣政府對於劉廣森、劉世剛、劉俊英申請公開的政府信息中涉及劉廣森、劉世剛、劉俊英的相關信息已經予以公開，對於劉廣森、劉世剛、劉俊英申請公開的“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的土地徵收補助費用發放情況的具體明細”、“紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民的房屋拆遷補助費用發放情況的具體明細”也已告知其此信息不存在。劉廣森、劉世剛、劉俊英對此不持異議。雙方爭議的主要問題是濮陽縣政府是否應當向劉廣森、劉世剛、劉俊英公開其他村民土地徵收補償費用、房屋拆遷補償費用發放情況的具體明細。

二、根據《政府信息公開條例》第十三條規定，對於除行政機關應主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織應當基於自身生產、生活、科研等特殊需要向有關行政機關申請獲取相關政府信息。本案中，劉廣森、劉世剛、劉俊英申請公開其他村民土地徵收補償費用、房屋拆遷補償費用發放情況的具體明細，

第五回合：

劉廣森、劉世剛、劉俊英三人不服判決結果，向最高院申請再審。

最高院認為：

綜合一審和二審裁判理由和再審申請人的再審理由，本案的核心爭議是，再審被申請人濮陽縣政府是否應當向再審申請人公開鐵爐村除再審申請人之外其他所有村民的土地徵收補償費用、房屋拆遷補償費用發放情況的具體明細。此間涉及“三需要”的判斷、個人隱私的界定以及徵求第三方意見程序如何進行等法律問題。

一、“三需要”

“三需要”問題一直是一個爭論不斷、令人糾結的問題。《政府信息公開條例》雖然在第十三條提到了“自身生產、生活、科研等特殊需要”，但其主要意旨在於規定，除了行政機關主動公開信息之外，公民、法人或者其他組織還可以通過申請獲取政府信息，所謂“三需要”，並非對申請人資格的一種限制。另外考慮到“三需要”是一個內涵外延都不特定的法律概念，非常容易被濫用或者誤用，因此《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》規定了比較嚴格的適用條件和範圍。根據第五條第六款的規定，只有當“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的”情況下，人民法院才“可以要求原告對特殊需要事由作出說明”。

根據第十二條第六項的規定，只有同時具備以下三個條件的，人民法院才可以判決駁回原告的訴訟請求：

第一，原告“不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要”；

第二，“被告據此不予提供”；

第三，“被告已經履行法定告知或者說明理由義務”。

除此之外，人民法院通常不宜主動審查“三需要”問題，更不能主動以不符合“三需要”為理由判決原告敗訴。而且，對於“三需要”的“合理說明”，並不是一種證明責任，無須要求原告提供相關證明材料。

在本案，行政機關是以“屬於個人隱私或者公開可能導致對個人隱私權造成不當侵害”為由不予公開政府信息，一審和二審法院直接以再審申請人申請公開的政府信息“不屬於其生產、生活、科研等需要”為由判決駁回其訴訟請求，不符合前述司法解釋的規定。

二、個人隱私與徵求第三方意見

《政府信息公開條例》第十四條第四款規定，行政機關不得公開涉及個人隱私的政府信息。通常認為，不得公開涉及個人隱私的政府信息是一種非強制性例外，這是因為：

第一，權利人對涉及其個人隱私的政府信息擁有決定是否公開的權利，如果權利人同意公開則公開就不成為問題；

第二，個人隱私權存在“可克減性”，也就是說，如果與隱私權相對的公共利益足夠重要，則允許隱私權為公共利益讓步。正是基於這種衡量，《政府信息公開條例》第十四條第四款還規定：“經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”

《政府信息公開條例》第二十三條還規定了在涉及第三方個人隱私的情況下應當書面徵求第三方意見的程序。

在本案，再審被申請人認為再審申請人申請公開的政府信息涉及個人隱私，卻並未舉證證明其已履行書面徵求第三方意見的程序。在此情況下，其逕行以此為由決定不予公開，不符合上述法規的規定。

三、個人隱私權的讓渡

《政府信息公開條例》第二十三條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開後可能損害第三方合法權益的，應當書面徵求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，並將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。”由上述規定可知，在涉及第三方的情況下，政府信息是否公開，並不單純取決於第三方是否同意，更要看是否確實涉及個人隱私以及是否因為公共利益的考慮而使個人隱私權進行必要的讓渡。

在本案，再審申請人申請公開的信息是紅旗路東延建設項目涉及到的濮陽縣××鎮鐵爐村所有村民補償、補助費用發放情況的明細。分戶補償情況儘管一定程度涉及其他戶的個人隱私，但為了保證徵收補償的公開和公平，消除被徵收人不公平補償的疑慮和擔心，法律對這類個人隱私進行了一定的讓渡。

根據《政府信息公開條例》第十一條第三項的規定，“徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況”屬於“設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息”。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十九條第一款規定：“房屋徵收部門應當依法建立房屋徵收補償檔案，並將分戶補償情況在房屋徵收範圍內向被徵收人公佈。”本案涉及的雖然是集體土地徵收，但對於分戶補償情況是否應予公開，集體土地與國有土地上房屋徵收不應有所差別，可以參照適用。再審申請人作為土地徵收範圍內的村民，有權知道分戶補償情況，再審被申請人應當向再審申請人公開這些政府信息。

最高院最終作出判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終2075號行政判決和河南省濮陽市中級人民法院（2017）豫09行初15號行政判決；

二、撤銷河南省濮陽縣人民政府於二〇一七年一月十七日作出的《關於劉廣森、劉俊英、劉世剛三人政府信息公開申請的答覆》第一項、第二項；

三、責令河南省濮陽縣人民政府在本判決生效之日起十五個工作日內向劉廣森、劉世剛、劉俊英提供其所申請公開的政府信息。

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