以精準化的制度建設優化營商環境
韓春暉
中共中央黨校（國家行政學院）
政治和法律教研部教授
日前，國務院辦公廳印發了《關於在制定行政法規規章行政規範性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》（以下簡稱《通知》），要求各級政府部門在制定與企業生產經營活動密切相關的行政法規、規章和行政規範性文件過程中，應當充分聽取企業和行業協會商會的意見。《通知》抓住制度建設這個“牛鼻子”，以優化企業營商環境為“著眼點”，以公眾參與程序為“著力點”，以制度的科學性為“落腳點”，努力推進與企業相關政策制定的科學化、民主化和法治化，是不斷提高政府政策制定水平的“治本之策”，是真正構建親清新型政商關係的“重要路徑”，是有效優化我國當前營商環境的“精準治理”。
從《通知》內容看，“精準治理”主要體現在以下四個方面：
一是精準地抓住根本。營商環境是一項系統工程，包括公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、開放包容的人文環境和公正透明的法律政策環境四個維度。其中，法律政策是營商環境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是維護整體營商環境的根本保障。可以說，優化營商環境有千萬條，提高政策制定水平是第一條。在制度建設中，推進程序的民主化，增強公眾參與的有效性，是提高政策制定水平的重要途徑。顯然，《通知》正是抓住了政策制定程序民主化這個重點，對營商環境進行“源頭治理”，不斷以高水平的制度建設來為我國的營商環境注入一股源源不息的“清流”，進而讓企業的創新源泉充分湧流，讓企業的創造活力充分迸發。
二是精準地把握問題。在當前的法治實踐中，有的政府部門在制定涉及企業切身利益或者對其權利義務有重大影響的制度時，仍然存在著聽取意見對象範圍不廣、代表性不足，徵求意見事項不明確、程序不規範，意見採納反饋機制不健全等問題。也就是說，政策制定過程中聽取企業意見不充分，是《通知》所要解決的一般性問題。但是，在此情形下，民營企業、勞動密集型企業、中小企業相對弱勢，他們往往參與政策制定的意見表達能力不足、行業話語份量不夠，導致在政策環境中處於更加不利的市場競爭地位，這是《通知》所要聚焦的特殊性問題。為此，《通知》特別強調，在政策制定過程中，要綜合考慮不同規模企業、行業的發展訴求和承受能力等因素，更多地聽取民營企業、勞動密集型企業和中小企業的意見，從而更好地保障他們的合法權益。《通知》既考慮了問題的一般性，又突出了問題的特殊性，實現了兩者的有機統一。
三是精準地創新方式。目前，我國《行政法規制定程序條例》等行政法規、規章和行政規範性文件已對政策制定過程中聽取意見的相關程序作了相關規定。《通知》在嚴格貫徹落實上位法相關規定的基礎上，對聽取意見和採納意見反饋機制、程序和方式作了進一步細化、優化、探索和創新。要求靈活運用聽證會、座談會、論證會、問卷調查、書面發函、實地走訪、引入第三方評估等方式，並且可探索建立移動客戶端、微信公眾號推送機制向社會公開徵求意見。我們發現，這些規定主要考量有三：其一，適應新時代自媒體等新技術的飛速發展和應用，與時俱進地探索和創新方式，以確保聽取意見的時效性；其二，解決中小企業、民營企業公眾參與渠道不暢、參與成本過高等問題，提高企業表達意見和接受意見反饋的便捷性，以改善聽取意見的便民性；其三，賦予政策制定部門聽取意見方式的選擇權，對於不同情形可以選擇最合適、最有效且可操作的方式聽取意見，以提高聽取意見的實效性。
四是精準地強化機制。針對當前政策制定中機制不健全的問題，《通知》特別強調要強化三種機制：一是加強制度出臺前後的聯動機制。《通知》要求各地區各部門制定政策要溝通協調，執行政策要上下聯動協調，要從實際出發，加強政策協調性，細化、量化政策措施，制定相關配套舉措，推動各項政策落地、落細、落實，有效避免政策相互打架、政策執行簡單化等問題。二是健全企業和行業協會商會參與制度建設工作機制。《通知》要求，各級政府要加強組織領導，健全企業和行業協會商會參與制度建設工作機制，完善政府與企業的常態化聯繫，主動研究解決有關重大問題，多途徑做好宣傳工作，鼓勵、支持、引導企業和行業協會商會積極有序參與制度建設。三是完善意見研究採納反饋機制。《通知》不僅規定對於採納意見要積極運用多種方式向有關單位反饋，而且強調對相對集中但未被採納的意見也要進行反饋和說明。這一規定不僅保障企業等公眾參與主體的知情權，調動企業等主體參與表達意見的積極性，而且大大增強政策執行過程中的可接受性。
優化營商環境就是解放生產力，就是提升國家競爭力，它是我國法治建設必須維護、保障、促進和服務的發展大局。《通知》的出臺及其有效實施，將有效增強中小企業和民營企業對國家相關政策的獲得感，促進我國營商環境不斷優化，推動政企合作、有效參與、良性互動的親清新型政商關係的建構。
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