何謂“吏治”？
今天很多人往往把它理解為官員的行為規範問題。官員奉公守法，是為“吏治清明”，官員徇私枉法，是為“吏治黑暗”。改善吏治因而也被視為獎廉懲貪的同義詞。這當然不能算錯。然而歷史上有哪個統治者不希望屬下忠於職守？又有哪個皇帝希望看到自己的天下被“官逼民反”所斷送？所以官吏之廉貪固然與人主之獎懲相關，但更重要的是取決於廣義的吏治：行政制度。
事實上“吏治”一詞在古漢語中出現時，主要也不是指官員操守問題，而是指統治人民的方式。《史記·秦始皇本紀》稱秦政之失在於“繁刑嚴誅，吏治刻深”，這是史記中“吏治”一詞的最早用法。我們知道秦有天下十載而亂，二世而亡，這麼短的時間還談不上如今人們所講的那種狹義的“吏治腐敗”，而秦朝法家體制下的嚴刑峻法也容不得官吏有太多的遊戲空間，但秦的吏治在太史公看來顯然是大有問題的。
《史記·秦始皇本紀》
吏治之“吏”，也是中國文化中一個重要範疇。作為中央體制下的可任免官僚，中國帝制時代的“吏”是其他盛行貴族制、領主制、土司制的古文明，包括中國境內的許多少數民族歷史上所沒有的，甚至也是帝制前的華夏上古時代沒有的。《尚書·胤徵》所謂“天吏逸德，烈於猛火”；《左傳·成公二年》“王使委於三吏”，杜預注：三吏，三公也。這裡所講的吏只是貴族的通稱。
到了中央集權帝國時代，可與王權抗衡的貴族消失了。在“率土之濱莫非王臣”的體制下，天下人皆奉皇上為主、在皇權面前“人人平等”的成了奴才，於是與“臣民”一樣就有了“吏民”之稱。在秦漢時代，“吏民”是極常見的稱呼，從正史直到出土的“吏民田家莂”之類檔案文書，都顯示出“吏”與“民”一樣是給皇上當差的，或者用當時人的話說：吏就是“庶人之在官”。
當然同是“庶人”，一旦“在官”便有了皇上賦予的職權，至少在任期內這“權”與“利”又是結合的——這就形成了古漢語中的“權利”一詞，它與後來日本人首先拿來譯對西語中right之所謂權利（包括人權、公民權等等）不同，當時“權利”一詞就是因權生利或以權謀私之意。“吏”因有此種“權利”，也就不同於一般之“民”。正如《所文》解釋的：“吏，治人者也，從一從史”。後人注曰：“吏之治人，心主於一，故從一”。所謂主於一，就是吏雖千萬，其主一人，吏是中央集權帝制之產物，由此可見。
嘉禾吏民田家莂
有趣的是：與後世常與官、民相對不同，那時的“吏民”如上所述，是於“臣民”一樣並稱的。而當時的兩個對立範疇，一是儒吏相對，二是後來的官、吏相對。
秦漢以至魏晉，是儒吏相對的時代，那時的人們認為“文吏少道德而儒生多仁義”，“儒生文吏，俱以長吏為主人者也。儒生受長吏之祿，報長吏以道；文吏胸無仁義之學，……貪爵祿，一日居位，輒欲圖利以當資用”。“執法之吏，不窺先王之典；縉紳之儒，不通律令之要。”
如果用現代語言比喻，那就是知識分子與官僚之別：前者以價值觀為歸宿，口稱“道”、“仁義”、“先王之典”，以社會良知自命，後者以“執法”為職業，按“律令之要”以行政，從而獲得“爵祿”的報酬。簡而言之，也可以說是儒重信仰、吏尚權位。
我國中央集權帝制創建時期的秦朝，是公開奉行“以吏為師”並厲行“坑儒”酷法的。到了漢代，尤其是在武帝“獨尊儒術”之後，儒的地位見長而吏的地位漸衰，但直到漢魏之際，王充、王粲等人還在大力申論儒吏各有其用、“儒有所長”、“吏有所短”，可見那時儒實際上還在為與吏平起平坐而奮鬥，根本談不上儒尊吏卑。直到後來以儒家經典從讀書人中考試選官的科舉制盛行後，才出現了以儒為吏、儒吏合一的局面。
《殿試圖》
不管是“儒的吏化”還是“吏的儒化”，總之科舉制通過儒吏合一結束了儒吏在形式上的對立，代之而起的是官、吏的對舉。套用不很確切的現代術語，官、吏之分近似於政務官與事務官之別。秦漢魏晉時代無所謂官吏之分，只有“長吏”與“少吏”（文吏）之別。按《漢書·百官公卿表》的說法，秩四百石至二百石為長吏，百石以下有斗食佐史之秩是為少吏。
但是後世“儒的吏化”之後，由於儒家素來瞧不起吏，他們便自詡為“官”，而把非科舉人員出身的辦事人員稱為吏。所謂“領持大概者，官也；辦集一切者，吏也。”官是掌權的，這是主要從科舉“正途”出身。吏是辦事的，這時或從民間作為一種職役徵調而來，或者由官“自闢僚屬”而選用，前者多為奔走執事者，如皂吏、里胥、門子、捕快，後者多為文案工作，稱為文吏或書吏。
中進士， 衣錦還鄉
但不論職役還是文吏，地位都低於官，有的王朝甚至規定吏戶入賤籍，法定地位還低於一般民戶。然而我國傳統制度的一個特點就是“縣官不如現管”、狐假虎威的“奴隸”比無威可持的“自由民”更有優勢，因此胥吏的實際勢力是很大的。
有各級“官”與“吏”構成的傳統行政體系，自秦以來經歷兩千多年演變，在適應中央集權需要方面積累了豐富的經驗，形成了日益完備的傳統吏治體系。在這方面，我國行政制度的文化遺產是世界各文明民族中無與倫比的。正是這套體制使我國兩千年雖有“天下大勢分久必合合久必分”之說，但總的來講一直是大一統中央集權為主流。
當然，這一體制的正反兩種效應也都發揮到極至：我國曆史上因“官逼民反”導致“水能覆舟”、以致釀成大動亂的現象，也堪稱獨一無二。作為廣義吏治的行政體系，在中央集權專制時代，人們對其政績的褒貶無非表現在三個方面：
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一是行政正義問題。好的吏治理論上應當體現“天下為公”的儒家理想，維繫社會正義，保持“清正廉明”的形象，為統治者提供道德合法性。
二是行政效率問題。好的吏治理論上應當具有令行禁止、政出法隨、言信行果、雷厲風行的辦事能力，能有效地為中央集權統治者汲取人力物力資源，提供公共物品，保持國家機器的良好運作狀態。
三是行政安全問題。好的吏治應當使權力網絡中的種種不穩定因素對皇權的威脅削弱到最小程度，實現居重馭輕、強幹弱枝的原則，通過分而治之、合而治之的巧妙設計，防止個人野心、朋黨利益、貴族化諸侯化傾向和部門、地方、集團間的衝突影響中央集權的穩定，達到“皇圖鞏固”的目的。
然而這三個目標之間並不總是一致的，甚至可以說它們在根本上存在著衝突。因此為上述目標出臺的措施總是在解決一些問題的同時積累起更多的問題，到一定時間便以社會重大爆炸形式釋放出破壞力量，然後達到新的平衡。傳統中央集權統治模式就這樣在“治亂循環”中創造了世界文明史上罕見的長期延續案例，其中既有輝煌也有黑暗。
《紅樓夢》中的門子
進入現代化進程後，在外來文化尤其是外來制度的影響下、在民族危機時代救亡圖存、趕超求變的強國意識與現代民主自由人權社會主義等理想的綜合作用下，原有的行政治理方式部分失效，而新的治理方式雖然也取得了有目共睹的成功，但並未能完全取代舊方式。同時由於嫁接不當等原因，在舊的問題尚未解決的情況下又產生了許多新的問題，形成“現代化轉型期特有的吏治問題”。
繼清末民初之後，我國又在1949年前後與改革開放時代經歷了兩次大轉型，由此解決的和新產生的吏治問題從根本上說也屬於轉型期問題。它在行政正義、行政效率與行政安全方面都面臨著與傳統時代，與我們所要學習的東西方先行國家既有聯繫又很不同的情況。
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