刘尚希：财政逆周期政策是造成经济波动的重要原因
财经纵横
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11月15日，第二十届中国上市公司金牛奖颁奖盛典暨高端论坛在成都举行，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并发表演讲。
以下为演讲全文：
财政政策对预期的改善有积极作用，但是怎么样让财政政策更加积极有效地改善预期呢？这恐怕要突破传统思维，立足于当下的新形势、新特点。我想讲几个问题：
第一、如何观察经济形势进行政策选择。观察经济形势，各有各的方法，现在流行的传统方法就是“三驾马车”分析方法，我们总是会看投资、消费、进出口指标的变化。从宏观角度来看，我认为传统“三驾马车”分析框架已经不合时宜，因为我们现在面临的经济形态跟过去比已经不一样了，它的基本特征就是不确定性。传统“三驾马车”的分析框架恰恰是以确定性的思维为框架的，尽管凯恩斯的理论对不确定性、对预期也做了大量分析，但是在他的分析框架中，不确定性以及预期都是一个外生变量，所以凯恩斯尽管说到了预期、不确定性，但并没有把它纳入分析框架中。在凯恩斯的视野中，不确定性只是当做一种偶然性来对待，预期谈的也是心理预期。在一定程度上，“三驾马车”分析框架是危机决策理论，而不是风险决策理论。现在整个社会不确定性的特征其实就是金融风险系统，这种风险无处不在，无时不有，不仅在市场层面，也呈现在社会层面。
所以，我们现在更需要风险决策理论。用公共风险去决定宏观政策，这一点在现实生活中体现得越来越鲜明。我们已经感受到各种各样的风险，比如金融风险、财政风险、国际贸易风险等等，这些风险都在引导宏观的决策，在调整我们的政策。人类已经进入风险系统时期，不确定性不是一种偶然性，而是一种内省特征，或者说世界的本质就是不确定性的。从这一点来看，现在宏观政策的制定，思维方式、分析方法、分析框架都需要进行调整。当然，这里面蕴含着内在技术的变化，也就是认识论的变化。
第二，从不确定性的视角来观察当前宏观经济的基本特征就是变数太多，难以预期，所以中央政治局会议上用了一个新的表述，叫“稳中有变”。 我认为这个新的表述包含着深刻的含义， “变”不是一个变数，而是有很多变数，也就是有很多不确定性，我们难以稳定预期，所以中央提出“六稳”，落脚点即稳预期。
如果预期不稳，投资、就业、金融、消费、进出口都难稳，因为人的行为是基于预期的。有什么样的预期就有什么样的行为，有什么样的行为就有什么样的经济活动，有什么样的经济活动就有什么样的财务指标，就有什么样的宏观指标，所以预期在当前是最重要的。
为什么当前经济的不确定性扩大了？因为市场本身就有不确定性，比如价格波动，投资有可能失败，这种市场层面的不确定性是正常的。恰恰就是市场内部的不确定性，才引发了竞争。如果一切都是确定的，市场的优胜劣汰机制就不会存在。但问题是，现在的不确定性已经溢出了市场，因为我国经济在转型，社会也在转型，我国发展已经到了一个新的阶段，社会的主要矛盾发生了变化。这个转换的过程充满了不确定性，新要素、旧要素的组合本身就是从不确定性到确定性的过程。
还有一个原因是外部因素的影响。中国成为世界第二大经济体，随着经济体量越来越大，树大招风，所以由外部引发的不确定性也在日益增加。内外不确定性因素的叠加，增大了整个经济的不确定性。再加上我认为跟风险相比，目前改革是滞后的，风险在不断增加、扩大，但体制机制的改革却没有及时跟上。大家都知道，最近出现了一些不和谐的声音，认为民营经济应当退场，以至于对民营企业带来了更大的不确定性，这对我们的经济形势带来了深刻的影响。
第三，当前宏观经济风险是什么？区别于个体风险，宏观经济风险主要受公共风险影响。如果我们的制度变迁不及时，政策不到位，制度不完善，就会同时面临着各种各样的公共风险，而公共风险是企业、家庭、个人无法应对的风险，所以公共风险是必须要政府来防范化解的，这是政府的责任。宏观经济的风险显然受于公共风险，我认为至少表现在这么几个方面：
首先是经济增速下行压力已经变大了。从今年的经济形势来看，经济增速下行只是一个结果，原因是供给与需求之间的脱节。我们曾经判断供需脱节矛盾的主要方面是在供给侧，实际上是现在供给的质量不高，所提供的高品质产品和服务还不够多。我们解决了有和无的问题，但还没有真正解决好和坏的问题。这在一定程度上会抑制需求，我们现在说到扩大内需，如果没有好的商品，没有好的服务，需求只会外流。所以中央精准判断我们要转向高质量发展，我认为这是非常正确的。没有高质量的发展，供需之间的匹配是不可能实现的，我们再怎么去扩大内需可能也不管用。
第二，金融、地方债与房地产三角关联，相互影响，相互叠加。防范化解重大风险也就是公共风险，要把握当下的风险特征：
风险是无界的，不仅国际之间没有界线，在行业领域之间也没有界线。今天可能表现为金融风险，明天可能就表现为财政风险，企业的风险、金融的风险也如此。所以对风险形态的把握我们要有新的认识。第三，当前的高杠杆、高成本带来的脆弱性。整个经济一是杠杆率高，二是成本高。成本高与发展阶段相关联，环境成本、养老成本都会加在企业身上，成为经济运行的成本。我们发展到这个阶段，成本自然会上升，高质量同时意味着高成本，高质量和高成本是对应的，我们不可能是高质量、低成本，但高质量必须带来高附加值，高质量带来高附加值自然就可以对冲高成本。但问题是高成本来了，而高附加值还没来，因为我们还没有做到高质量，这样的话风险就加大了。
当前债务依赖也是我们面临的一大问题，不仅表现在企业，也表现在政府、家庭部门。在市场经济条件下，举债是不可避免的，关键是度的把握，再还有速度的把握。从杠杆率来看，实际上我们已经偏高了，但有的人还认为家庭的杠杆率还不高，政府杠杆率也不高，所以我们可以通过加政府杠杆、家庭的杠杆来转移企业的杠杆。我认为这种办法是拆东墙补西墙，而且现在家庭杠杆、政府杠杆是在快速上升的，尤其是对政府杠杆不能只看表面数据，因为现在的统计数据是不完整的，有些数字没有统计在里面。
最后，还有关于贸易摩擦衍生出来的风险，这里不多说。以上风险产生了预期迷茫的风险，这样一来经济自然会出现下滑。所以解决当前的问题，关键得抓住改善预期，只有抓住这个要害，才能化解我们面临的各个领域的风险。
我们应当如何从财政政策的角度改善预期呢？我简单谈谈：
首先，财政政策要更加积极有效，怎么样更加积极有效？不是依照传统“三驾马车”的分析思路，提高赤字率，更多发债，这在过去是有效的，但在当前的新形势下，再用过去的老办法，我认为是行不通的。我们要从“三驾马车”的分析框架中跳出来，在公共风险与财政风险的权衡之中制定、调整和完善财政政策，要直接从风险入手，把不确定性纳入分析框架之中，只有这样，我们制定的更加积极的财政政策才会更加积极有效。
更加具体来说，我认为就是财政政策要有前瞻性，保持一定的支出，同时加大减税力度。更加有效的是稳定预期，只有稳定预期，才能创新供给，才能激发需求，这是前提条件，没有这个前提条件，其他一切都谈不上。
财政政策从本质上说就是注入确定性，就像央行注入流动性一样，财政政策应当是注入确定性，要稳住大局，使我们面临的公共风险最小化，让不确定性收敛到市场之内，我们现在的不确定性已经漫出了市场，全社会充满不确定性，我们要让这种不确定性慢慢收敛，收敛到市场之内，这样才是正常状态。
财政政策创新要从三个方面入手：一是改善营商环境，这与财政政策密切相关。二是稳定就业，就业应当是财政政策发力的着重点，只有就业稳住了，才能稳住收入，才能稳住消费，才能稳住投资。当前就业面临的结构性矛盾和问题越来越突出，我们的教育结构和经济社会发展的结构是不完全匹配的。
三是结构性改变。当前的财政政策应该是跟结构性改革相匹配的财政政策，不是简单的增加赤字、扩大债务的财政政策。我认为脱离改革谈财政政策不会真正有效。要从经济性政策到综合性政策，从机械投资、公共服务、人力资本积累等方面同时发力；另外，要从相机性政策到确定性政策，注入确定性。过去的相机性政策，所谓逆周期政策恰恰是造成经济波动的重要原因，相机决策适用于危机管理，而不适用于风险管理，这是我的看法。
财政政策的效果体现在四个方面：一是公共风险的收敛短期要改善，长期要稳定。二是预期要改善，要通过政策协调和改革的实质性推进。我们一直在说要防止处置风险的风险，其实有些风险恰恰是政策不协调造成的。三是供给质量要提高，要促进新的供求耦合，而不是简单供求平衡。供求之间应当是非平衡态，在非平衡态中应当实现供求之间的耦合。四是民生改善，促进人力资本的积累，质量更高，更加平等，这有助于改善我们的收入分配，防止贫富差距进一步扩大。
总之，财政政策从本质上说就是注入确定性，就像央行注入流动性一样，财政政策应当是注入确定性，要稳住大局，使我们面临的公共风险最小化，让不确定性收敛到市场之内，我们现在的不确定性已经漫出了市场，全社会充满不确定性，我们要让这种不确定性慢慢收敛，收敛到市场之内，这样才是正常状态。
我就讲这么多。谢谢大家！
（刘尚希：长安街读书会成员、
中国财政科学研究院院长）
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