2018年11月23日，南京地方立法史上值得銘記的一天。當天，《南京市國家公祭保障條例》獲省十三屆人大常委會第六次會議批准，將於今年12月13日南京大屠殺死難者國家公祭日開始實施。此前的10月31日，市十六屆人大常委會第七次會議表決通過了《南京市國家公祭保障條例》。
南京大屠殺是南京城市永久的沉痛記憶，更是中華民族的深重災難，也是人類文明史上最黑暗的一頁。多年來，全國人民、尤其是南京人民，自發通過各種形式悼念三十萬遇難同胞，呼喚牢記歷史，珍愛和平。2014年2月27日，第十二屆全國人大常委會第七次會議通過決定，將12月13日確定為南京大屠殺死難者國家公祭日。今年，國家公祭進入第五個年頭。南京制定國家公祭保障條例，在促進國家公祭活動保障工作規範化、法治化方面填補了立法空白，在地方立法史上前所未有。
這部地方法規是如何出臺的，有哪些主要內容，它的實施將產生怎樣的影響？《南京日報》記者進行了採訪。
2014年首次舉行南京大屠殺死難者國家公祭儀式。崔曉攝
制定剛性規範，保障國家公祭活動順利進行
立法背景
下月13日將迎來第五個南京大屠殺死難者國家公祭日。作為南京大屠殺死難者國家公祭活動的舉辦地，南京如何加強對國家公祭活動的保障？據介紹，2014年國家公祭日設立以來，對於南京市承擔的國家公祭保障措施主要由市政府通過發佈公告、制定內部工作方案的方式，是通過行政管理措施保障公祭活動。國家公祭制度不是一時一際、一朝一夕，而是立足民族長遠、祖國萬年，因此需要地方立法對國家公祭保障進一步細化，將行政管理保障提升為法治保障，將國家公祭保障引入法治化軌道，上升為全體市民的行為規範。
近幾年，國內多次出現“精日”事件，不斷挑釁民族底線，引發國民強烈憤慨和輿論高度關注。今年3月全國兩會期間，全國人大代表、市人大常委會主任龍翔，聯合江蘇代表團30名全國人大代表聯名提交議案，呼籲立法嚴懲“精日”分子。同時，全國政協委員、南京大學歷史系教授賀雲翱聯合37名全國政協委員也遞交了一份關於“制定保護國格與民族尊嚴專門法”的提案，建議對侮辱中華人民共和國國格、侵犯中華民族尊嚴等行為給予相應懲罰。
“在社會主義核心價值觀中，最深層、最根本、最永恆的是愛國主義。制定這樣一部愛國主義導向的法規非常有必要。”市人大法制委主任委員姚正陸說，通過立法保障國家公祭活動順利進行，是貫徹習近平總書記“將社會主義核心價值觀融入法治建設”重要指示的具體舉措。最終讓我們產生立法動議是源於全國人大常委會法工委在南京的一次立法調研。今年4月，全國人大常委會法工委來寧對英雄烈士保護法開展立法調研，這是國家層面將社會主義核心價值觀融入法治建設的專項立法，南京市的這項立法正是受國家英烈法的啟示。我們認為，對國家公祭保障工作進行地方立法，能夠更加有效保障國家公祭活動和其他紀念活動的有序和順利開展，有助於引導廣大市民樹立正確的歷史觀和價值觀，堅定愛國主義信念。
立法，也是民意的體現。根據立法前評估開展問卷調查形成的《南京市公民“國家公祭”意識調查報告》顯示，78.1%的被調查人認為有必要出臺保障公祭活動與場所的地方性法規。
今年5月，在報省人大常委會、市委批准後，市人大常委會將國家公祭保障法規追加列入今年立法計劃。緊急追加立法項目，並在短時間內形成法規文本，節奏和速度在南京地方立法史上都是空前的。
南京市十六屆人大常委會第七次會議全體會議聽取了市人大法制委關於《南京市國家公祭保障條例（草案）》修改情況的彙報。 朱佔立攝
加強頂層設計，進行多項創造性部署
立法過程
首次成立立法工作領導小組，加強對立法工作的領導和統籌；首次委託第三方機構開展立法前評估工作……為了保證立法的高質量，市人大常委會黨組高度重視，加強頂層設計，做了一些創造性的部署，舉措和方法方面均不斷刷新南京的立法記錄。
市人大常委會委託第三方——南京市律師協會、江蘇三法律師事務所開展立法前評估工作。南京的法律界在南京大屠殺倖存者維權方面一直髮揮著獨特的作用，南京律師界曾經還成立了“維護南京大屠殺歷史真相律師大聯盟”，在國內外都有重要影響。因此，委託他們參與該項立法工作有著不一樣的意義。
“立法過程中，我們通過文獻查詢、法規檢索、問卷調查、座談交流、專家諮詢、實地考察等方式，先後召開了市、區政府相關職能部門和相關街道、南京大屠殺倖存者等參加的座談會30餘次，完成10多份調研報告。”省人大代表、江蘇三法律師事務所主任孫勇介紹，第三方起草小組提交了約14萬字的《〈南京市國家公祭保障條例〉立法前評估報告》。
南京市委對立法工作高度重視。8月10日，省委常委、市委書記張敬華主持召開市委常委會會議，研究審議《南京市國家公祭保障條例（建議稿）》。會議認為，做好侵華日軍南京大屠殺死難者國家公祭儀式保障，是我市重大的政治責任。制定《南京市國家公祭保障條例》，對於更好保障國家公祭活動順利舉行，進一步喚起民族記憶、激發愛國熱情、凝聚民族精神具有重要意義。要確保立法質量，加強宣傳教育，真正把這部地方性法規制定好實施好。
8月27日，在南京市十六屆人大常委會第五次會議對《南京市國家公祭保障條例（草案）》進行一審之前一天上午，全體市人大常委會組成人員來到侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀念館進行專題調研，並舉行南京大屠殺遇難同胞悼念儀式。龍翔說：“在常委會審議國家公祭保障條例之前，安排這樣一次集體調研，目的是讓常委會全體組成人員更深刻地感受國家公祭的莊嚴神聖，更深刻地認識制定這部法規的重大意義。讓大家帶著感情，帶著責任感、使命感參與這部法規的審議。”
立法過程中還廣泛徵求社會公眾意見。市人大法制（工）委將條例草案印發省人大、市政府、市政協以及部分專家學者等徵求意見，在南京人大網全文公佈徵求社會公眾意見，並召開多場座談會、論證會，聽取群眾和專家的意見建議。此外，還實行市區聯動，11個區人大常委會共組織召開76場座談會，徵求72個街（鎮）、227個社區（村）及基層立法聯繫點的意見，聽取283名市人大代表、1347名區人大代表、16000餘名機關幹部、企事業單位職工以及社區基層群眾等方面的意見，共收集立法建議400餘條。
劃出紅線、標明底線，針對性可操作性強
立法內容
《條例》分為七章，包括總則、公祭活動保障、國家公祭設施保護和管理、行為規範、宣傳教育、法律責任、附則，共四十五條，不少內容有著很強的針對性和可操作性。
“侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀念館是國家公祭儀式舉行地，是全國重點文物保護單位和愛國主義教育基地。以紀念館為核心劃定一定範圍的管理區進行嚴格管理，十分必要。”孫勇告訴記者，在立法調研中，他們發現，紀念館年參觀人次800餘萬的大流量對周邊地區交通設施、服務設施和公共空間帶來巨大壓力。紀念館周邊環境亟待整治，一些與國家公祭儀式舉辦地、全國愛國主義教育基地、世界記憶名錄所在地不相適應的現象亟待治理。
此次出臺的《條例》授權市人民政府在侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀念館周邊劃定一定範圍作為國家公祭場所管理區。管理區所在地的區人民政府應當建立綜合執法管理體制，對管理區實施綜合管理。國家公祭場所管理區內及周邊建設項目的用途、佈局、高度、體量等應當符合規劃要求，造型、色彩應當與國家公祭場所莊嚴、肅穆、清靜的環境和氛圍相適應。在國家公祭場所管理區禁止開設娛樂場所；設置與悼念主題明顯不相適應的門牌店招、標識標誌、廣告等；擅自擺攤設點，進行銷售、遊藝、表演、乞討等……
近年來，“精日”分子不斷挑釁民族底線的行為引起高度關注。市人大法制委副主任委員鍾連勇說，此前的法律缺乏專門針對“精日”分子違法行為的處罰措施，實踐中公安機關多適用《治安管理處罰法》中有關尋釁滋事的兜底條款予以懲戒，在法律適用的準確性方面常有爭議，這次條例以禁止性行為的方式作了明確列舉，從而提高了法律適用的針對性和有效性。
對於“精日”行為，《條例》明確，禁止任何單位和個人歪曲、否認南京大屠殺史實，侮辱、誹謗南京大屠殺死難者、倖存者，編造、傳播含有上述內容的有損國家和民族尊嚴、傷害人民感情的言論或者信息。禁止在國家公祭設施、抗戰遺址和抗戰紀念館等地使用具有日本軍國主義象徵意義的軍服、旗幟、圖標或者相關道具，拍照、錄製視頻或者通過網絡對上述行為公開傳播。對違反以上規定，侮辱、誹謗他人，尋釁滋事、擾亂公共秩序，宣揚、美化侵略戰爭和侵略行為，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
在2017年的國家公祭儀式上，南京市青少年代表誦讀《和平宣言》。崔曉攝
從2014年開始，每年12月13日南京大屠殺死難者國家公祭儀式舉行時，南京上空警報長鳴一分鐘。此次制定的《條例》提出，在主城區道路上行駛的機動車停駛鳴笛致哀一分鐘，火車、船舶同時鳴笛致哀；道路上的行人、公共場所的所有人員就地默哀一分鐘；機關、企事業單位和人民團體工作人員、在校師生就地默哀一分鐘。
“南京大屠殺是不能忘卻的慘痛歷史，是民族的災難，人民群眾應當用嚴肅的方式、端正的態度去對待國家公祭。”姚正陸說，為保證悼念活動的莊重感和儀式感，《條例》規定，舉行悼念活動或者參觀國家公祭設施時，應當真誠緬懷逝者，遵守下列規定：保持安靜肅穆，不得嬉鬧喧譁；衣著端莊得體，不得擾亂公共秩序，等等。
體現民意，落實國家公祭制度的具體舉措
立法反響
侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀念館的超大客流，給場館周邊秩序維護、市容管理帶來了高難度。此前，作為市人大代表的紀念館館長張建軍建議政府在這方面加大管理投入。
對於《條例》的出臺，張建軍說，這是南京落實國家公祭制度的具體舉措，具有重要意義。《條例》不僅立足國家公祭日當天的保障，更著眼於國家公祭場所全年的管理和保障，有利於提升場館運行管理的整體水平。《條例》對四年來國家公祭的成熟經驗，如一分鐘默哀等進行了立法確認，還對關愛南京大屠殺倖存者、做好青少年曆史教育等工作進行明確，站位高、針對性強、可執行性強，必將為國家公祭及場館建設和運行提供有力保障。
遭受侵華日軍暴行的南京大屠殺倖存者是民族災難的承受者，是重要的歷史見證人。本次立法設計了南京大屠殺倖存者關愛制度，其中提到：市、區人民政府應當為南京大屠殺倖存者提供生活幫助，鼓勵社會各界以各種方式關愛幸存者。今年91歲的倖存者葛道榮在81年前的那場浩劫中，失去了叔父、舅父，自己被日本兵刺傷。“現在有專門的法律來保護、關愛幸存者，很好。”葛道榮說，對於“精日”分子的行為，就要運用法律武器，發現一個懲處一個。
《條例》特設了“宣傳教育”專章，提出構建全面、完整的國家公祭宣傳教育體系，深入開展愛國主義教育，弘揚愛國主義精神。其中明確，市、區人民政府應當以青少年學生為重點，普及南京大屠殺史實，加強愛國主義教育，培育和踐行社會主義核心價值觀。北京東路小學校長助理吳歡說，南京用立法的方式，讓每一位公民都能主動了解這段歷史、反思這段歷史，讓每一位孩子都能感受到國家公祭的莊重肅穆，這是國家意志、國家立場的表達。
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