最高法院案例 : 全面审查·行政行为的可分性·二审不允许增加新的诉请
【裁判要旨】
《行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。
《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”，就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性，是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分，当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为，当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼，在此时，该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身，对于该一部分合法性的审查，就是对被诉行政行为合法性的全面审查。
所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1481号
本院认为：根据再审申请人宋太宏的再审申请理由，本案的主要争议焦点可以归纳为以下两项：一是全面审查与遗漏诉讼请求问题，即原审法院应否对包括被诉行政决定第二项内容在内的行政决定的整体合法性进行全面审查；未予审查被诉行政决定第二项是否属于遗漏诉讼请求。二是事实证据与实体处理问题，即运城市政府被诉行政决定中对于“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界限”的划定是否正确，原判决是否存在认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造以及适用法律、法规确有错误的情形。
一、全面审查与遗漏诉讼请求问题
本案的起因是，运城市政府作出《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》，该决定共有四项内容。第一项是关于南房界限，第二项是关于西房界限，第三项是关于北房的南北界限，第四项是关于北房的东西界限。宋太宏不服的是该决定的第三项内容，其诉讼请求是判令撤销第三项，并撤销山西省政府行政复议决定，责令运城市政府根据事实和法律重新作出决定。宋太宏在上诉状中提出对第二项内容也不服，二审法院认为不属于本案审查范围。宋太宏强调原判决遗漏了诉讼请求，理由为，“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。《行政诉讼法》第八十七条确实规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。在本案，宋太宏的诉讼请求是判令撤销《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》的第三项，因此，被诉决定第三项内容的合法性就是一审法院的裁判范围，二审法院不能根据宋太宏的上诉请求，超出一审裁判范围，去审查被诉决定第二项内容的合法性。
需要讨论的问题是，行政行为是否具有可分性。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”，就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性，是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分，当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为，当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼，在此时，该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身，对于该一部分合法性的审查，就是对被诉行政行为合法性的全面审查。本案中，宋太宏正是针对《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》的第三项提起撤销诉讼，可见其对于行政行为的可分性亦有了解。
另一个相关的问题是，原告是否可以在二审阶段增加新的诉讼请求，二审法院不允许增加新的诉讼请求，是否构成遗漏诉讼请求。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求，通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许，更为重要的是，不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制，在二审阶段提出，更为法律所不允。所以，二审法院认为“其在二审时提出对第二项内容也不服的理由不属于本案审查范围”，并无不当。宋太宏认为原判决遗漏了诉讼请求，理由不能成立。对于可分的行政行为而言，如果当事人在起诉其中一部分之后仍对另一部分不服，只要尚在起诉期限之内，且针对行政行为一部分的前诉的既判力并不及于行政行为的另一部分，人民法院应当受理。
二、事实证据与实体处理问题
宋太宏拆除其北房重建时，与杨玉庆口头约定，从程明家南房北台阶往北丈量3.70米作为宋太宏新建北房的南墙界限，对此双方并无争议，双方的争议在于该约定的界限是否宋太宏和杨玉庆的宅基地界线。宋太宏主张，根据1955年的买房契约，其北房“南至业主滴水外杨星五院2尺8寸（市尺）为界”，因此认为在其新建的南墙墙外仍有其1.50米的地基；杨玉庆则主张宋太宏的父亲第一次翻建北房时已经占用了滴水外的2尺8寸。宋太宏提供了买房契约、施工工人证人证言、北房2013年翻建前的照片等，以此证明在其北房南墙底有白灰样，其新建南墙位置就是其父亲1955年购房时北房的南墙位置。对此本院认为，宋太宏提供的证据即使能够证明北房南墙底有灰线存在，但是由于其父亲购买北房后进行了拆旧建新，无法证明其主张存在的灰线就是1955年购房时北房的地基线。宋太宏还主张，“北房虽经过了二次翻新，一次是宋王官进行了翻新，一次是宋太宏2013年进行了翻新，但北房的南墙地基基础从未动过，即宋王官购买时的北房南墙地基灰线原来是什么样还是什么样”，但对此并未提供证据予以证明，本院难以支持。运城市政府综合双方所举证据，在调查核实的基础上作出“宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北界线以宋太宏2013年3月后新建的北房南墙外皮为界，并以该界限为准向南为宋太宏的新建北房留0.75米滴水（该段上有滴水，下无宅基）”的行政决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条关于“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定精神。从宋太宏向本院提交的再审申请材料看，现有证据也不足以证明运城市政府所作行政决定有误。原审法院判决驳回宋太宏的诉讼请求，符合法律规定。
另外，原审判决并未涉及“院内出入通行的宅基权和厕所宅基权”的问题，因此，宋太宏认为“人民法院将‘院内出入通行的宅基权和厕所宅基权划归第三人杨玉庆所有’的定性完全错误，导致院内供三家出入通行的共同共有权和厕所公共使用的权利被侵犯”，与事实不符，本院不予支持。
综上，再审申请人宋太宏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人宋太宏的再审申请。
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