《發展型社會政策》讀書報告
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黨的十九大報告將“堅持在發展中保障和改善民生”，作為構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，並明確指出“增進民生福扯是發展的根本目的”。要正確處理好經濟發展與民生問題的關係，意味著我國的社會政策需要進一步的創新發展。此刻，發展型社會政策的核心理念就是將“發展”注入社會政策的價值之中，具有促進經濟發展和對社會投資的功能，實現經濟社會協調發展的目的。對於發展型社會政策，詹姆士·梅志裡在《Social Policy for Development》第一次真正、系統及明確地提出了“發展型社會政策”的概，其觀點不僅對發展中國家的社會政策走向產生了重大影響，而且也影響了一些西方發達國家的社會政策改革。
一、發展型社會政策的提出
二戰之後，西方發達國家福利制度普遍建立起來，直至20世紀70年代，受石油危機的影響，福利制度受到強烈質疑。面對福利國家危機，理論界對於福利國家、甚至是制度主義進行了強烈的批判與反思。其中，對於制度型思路最具影響力的批判來自於新自由主義經濟學家和那些宣稱政府提供福利嚴重損害了經濟、滋生了懶惰與毫無責任感的政治右派，之後新自由主義觀點在全球化的時代具有極大的號召力和影響力。然而，強調市場作用必然也會帶來一定的社會風險，加劇社會的不平等和不穩定性，勢必經濟發展受到影響。儘管制度主義理念在很多國家有“讓位”的趨勢，但是很多人仍然在進行各種各樣的嘗試，以努力恢復國家主義再社會政策中的活力，由此形形色色的新制度主義得以推動，也就在那時，社會發展或發展型政策的社會政策觀應運而生。此外，“發展型社會政策”的提法早在上個世紀中葉就已經出現。1968年，聯合國在紐約召開了第一節國際社會福利部長會議，會議中最重要的議題就是強調發展型社會福利的重要性並探討實施發展型色會福利的相關措施。
然而，發展型社會政策模式在理論及和實踐領域真正受到重視確實上世紀80年代末開始的，它的興起還與兩項因素密不可分：第一，多元福利共識的形成。西方社會政策學家逐漸“在社會政策領域既注意社會政策的福利性，又關注社會政策對經濟發展的促進作用”，艱辛探求“政府和市場共同作用的社會政策新模式，在政府和市場之外尋找第三條道路”。“第三條道路”重點強調多元福利體系的必要性，在這種體系中，國家可以促進提升社會福利的個人責任感、社區參與、市場合作以及自願供給。在有關社會政策的意識形態新自由主義（新右派）接力主張自由市場的激進是一個極端，二傳統社會民主主義（新左派）的就國際主義論調是另一個極端，而第三條道路則在這兩個極端之間提供了一個全新的立場[2]。經過二十餘年的爭論，鑑於後工業時代社會問題的複雜性，一方面，人們仍然對政府的作用基於很高的期望，因此，新右派也日益認可政府角色的重要性；另一方面，曾對市場持反對態度的新左派也予以接受市場的觀點。總體來看，過去一直圍繞市場和政府的爭論已逐漸平息，多元的福利模式已逐步成為共識。然而，在混合的多元福利體系下，各種福利主體應當如何發揮作用，這又是隨之成為社會政策領域需要探索的一個重要問題。第二，是全球化時代的特殊風險挑戰。20世紀90年代以來，在全球一體化、產業現代化、社會民主化、人口老齡化和新興城鎮化的浪潮中，福利國家面臨著新的風險和挑戰。傳統社會政策不僅疲於應對資本運作、社會就業、家庭結構和性別角色等方面的失控或者失調，還得束手無策地面對福利危機、國際移民和社會排斥等新的社會矛盾、新的社會問題。從而，這一系列帶普遍性的、嚴峻的社會矛盾和社會問題，迫切需要包括福利國家社會政策在內的各國社會政策從理論解說、模式探討、觀念轉變和實踐路徑等予以深刻反思，並加快創新發展的步伐。
在這種情況下，國家既要謀求發展，又要有效應對社會危機，對於政策工具的選擇選擇就需要十分審慎，此刻，“發展型社會政策”則受到了廣泛的關注。發展型社會政策模式所強調的社會政策與經濟的協調發展、以及以人力資本投資為取向的政策設計無疑對全球化風險挑戰的回應，同時，也可以積極回應“混合的多元福利知悉中各種福利主體應當如何”一這問題。之後，發展型社會政策在理論界和社會政策的實踐領域越來越多的關注，其中，一些社會學家、經濟學家和發展研究專家積極探索，其中，詹姆士·梅志裡在《Social Policy for Development》第一次真正、系統及明確地提出了“發展型社會政策”的概念；1995年3月，在丹麥首都哥本哈根，聯合國召開了“World Summiton the Social Development”，通過了《社會發展問題世界首腦會議宣言和行動綱領》，並重申了“經濟發展”與“社會發展”和“環境保護”等之間的在內關係和相互關聯，並號召全體成員國圍繞社會發展的“八大目標”，積極採取有效政策措施，根除社會貧困，整合社會資源，促進社會進步。這種積極性社會政策將傳統的屬於經濟政策範疇的“發展”概念引入分析的中心，徹底改變了經濟政策唱主角、社會政策當配角的傳統社會政策觀，因而也被稱之為“發展型社會政策”。
二、發展型社會政策的內涵
梅志裡(Midgley)教授主張以社會投資為導向的社會福利政策，強調經濟發展和社會福利發展的相互融合，同時，提出發展型社會政策要求發展擺脫以往的單一目標模式，要求實現多維度的發展，即增進人力資本，提高社會發展指標水平以及改善人們的生存環境、實現人們自我參與、自我實現的能力等。這種政策強調將社會政策融入到經濟政策，提倡準市場模式、福利的多元化；再將經濟政策融入到社會政策中，提倡“可持續生計”以及“資產建設”，最終將兩種政策有機統一起來。它將“發展”這一理念注入社會政策之中，通過具有“發展”理念的社會政策的發展影響個人的競爭力，從而提高國家的競爭力。
發展型社會政策的基本理念是強調在社會政策的設計中關注“發展”，主要體現在：①在社會政策與經濟關係上，注重社會政策對於經濟發展的貢獻，強調經濟、社會協調發展；它強調通過社會政策促進經濟發展，強調福利和責任的統一，激勵勞動力積極參與經濟活動，以促進經濟社會協調發展。②在政策的重點上，關注人力資本的投資，以及勞動力人群能否順利進入勞動力市場；它重視對潛在勞動力的投資，包括教育、勞動技能培訓和醫療衛生的投資。③在社會政策的根本功能上，注重社會資本的積累，注重社會投資；它重視人力資本的投資，同時注重公民社會建設和社會資本的積累，包括個人和社區社會資本的積累，以增強社會凝聚力和國家競爭力。④在思維方式上，強調對於社會問題的“上游干預”，重視中長期戰略；它主張採取事先預防的措施以減低解決社會問題的成本，它的投資於人力資本和社會資本，清除參與經濟活動的制度障礙，建構支持體系以增進個人、家庭參與經濟活動的能力等都是“上游干預”的理念。
與一般社會政策相比，發展型社會政策實現了三個超越：①在價值理念方面，實現了工具性價值和目標性價值的統一。傳統的社會政策在討論這兩類價值時或是將二者進行割裂，或是混淆了二者的區別，通過對自由與發展、工具性自由和實質性自由、功能性活動和可行能力之間關係的剖析，從福利哲學的高度將工具性價值和目標性價值進行了統一。②在實踐策略上，實現整體性干預和差別性對待的統一。梅志裡指出，傳統上有三種社會干預幫助人們實現福利：政府幹預、社會工作、慈善救助。而社會發展則聚焦於社區或社會，聚焦於更廣泛的社會結構與過程，通過將社會政策與經濟政策融合起來，更好的實現人們的福利。③在社會目標方面，實現經濟增長和社會發展的統一。發展型社會政策試圖將社會進步和經濟增長協同起來，將二者視為一個動態過程的有機構成部分，因此，發展型社會政策主張在經濟政策中加入“社會”維度，同時在社會政策中加入“發展”維度，實現了經濟增長和社會發展的統一，在社會目標方面完成對傳統社會政策的超越。以上這三方面的統一，使發展型社會政策完成了對傳統社會政策的超越。
三、發展型社會政策的對中國的啟示
黨的十九大報告將“堅持在發展中保障和改善民生”，作為構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，並明確指出“增進民生福扯是發展的根本目的”。要正確處理好經濟發展與民生問題的關係，意味著我國的社會政策需要進一步的創新發展。此刻，從發展型社會政策的邏輯框架和操作方略中我們不難看出，它更強調價值理性與工具理性相統一、經濟增長與社會發展相協調、經濟政策與社會政策相包容等。特別是，在全面深化改革、深入落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，及十九大報告中提出“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”的今天，推行中國特色的發展型社會政策是兼備理論合理性與實踐可行性的。此外，傳統以經濟建設為中心、社會發展為邊緣的單一社會政策體系已經無法與當今經濟社會所需的社會政策訴求結構相匹配，以價值選擇的協調性、實施策略積極性、社會效益包容性為特徵的發展型社會政策將成為實現經濟發展與民生改善良性循環的促進劑。
因此，在促進經濟和社會協調發展中，中國發展型社會政策的重要取向是：其一，推動社會政策從附屬於經濟政策的邊緣化角色走向社會發展的中心地位，以“積極社會投資”的姿態，主動參與經濟社會發展重大問題的解決，發揮社會政策的優勢和作用，從支持市場的立場來對市場進行干預，無論是對個人能力、家庭能力還是社會能力的干預，都是為了使社會成員能夠實現自由發展，更好地適應社會經濟發展需求；其二，謀求經濟政策和社會政策的協同整合，從二者的協調與相互包容之中形成發展合力，共同促進社會系統良性運轉，使經濟增長的豐碩成果轉化為保障和改善民生的殷實基礎；其三，實現社會政策兼具解決社會問題與促進社會公平正義的雙重職能，普惠性地增進社會成員福祉，在更高水平上推動中國全面、協調、可持續發展，為加快實現小康社會做出貢獻。
中國特色發展型社會政策意味著政府和多元社會主體為全面提升社會成員的社會參與能力、意願和機會，以社會投資和積極干預的方式構建和實施的社會政策類型，在操作方式層面，逐漸由傳統“事後補救型”的干預方式向積極性的、生產性的、社會投資性、包容性的方式轉變。我們應該關注的問題，具體而言：
第一，在堅持國家責任的前提下，構建政府主導與第三方積極參與的社會政策體系。發展型社會福利政策認為政府不應當過度干預，而是要更多地為均衡發展提供便利條件，提供有力的發展環境，並把精力集中於基礎領域，在這些領域裡，政府應當發揮獨一無二的作用，我們不能以“經濟增長會自動惠及所有民眾”來推卸政府的管理責任。此外，由於科層制官僚體系等因素造成浪費，造成了社會行政效率的降低和福利資源的浪費，因此非政府民間組織的有效參與或“外包”的市場化運作形式，可以有效地保障政策行動更有效實施。總的來說，政府主導與第三方積極參與的社會福利政策體系既可以減少福利資源的浪費，又可以為社會成員提供更個性化的服務，同時又可以實現政策執行主體之間的相互監督。
第二，建立與包容經濟發展和社會發展的發展型社會福利體系，從根本上轉變發展方式。社會發展主義打消了社會福利與經濟發展的分歧，通過將經濟增長和社會發展融合為一體，強調生產性的福利提供，確保了社會政策的發展性，減輕了對建立社會福利制度損害經濟增長的憂慮。我國在收入分配領域、教育、醫療、社會服務等其他領域，我國社會發展和經濟發展不協調的扭曲現象也都存在並嚴重化。這是長期以來，我國將經濟增長混淆於發展，將“發展是硬道理”簡單化為“增長是硬道理”的直接後果，亟待從經濟政策到社會政策的歷史性跨越。發展型社會政策認為，經濟增長僅僅是手段，不能等同於增長的目的，而經濟社會發展主要體現為經濟增長質量的提高以及由此帶來的全民社會福利的增長，這才是真正的發展之道。通過建立與包容經濟發展和社會發展的發展型社會福利體系，可以增加人民群眾的消費預期，擴大內需，有助於從根本上轉變發展方式，促進經濟良性健康發展。
第三，以家庭與兒童為基礎的、社會資本與人力資本投資並重的實踐思路。發展型社會福利政策就是針對公民個體發展的政策，關注的是增強每個人的人力資本和社會資本，使每個人能夠在市場和政治生活中去尋求自己的發展。所以發展型社會福利政策在實踐中非常強調家庭的基礎作用，使家庭成為滿足社會成員保障和發展需要的最重要的社會保護資源。強調投資於兒童，既是作為切斷貧困“代際轉移”鏈條的措施，也是提高勞動者素質和國家競爭能力的策略。其實發展型社會福利政策的思路強調，窮人也有自己的長處、財產和能力，可以被動員起來積極地參與發展的過程。因此，不論是注重家庭作用，還是投資於兒童，均是為了提高個人，尤其是兒童社會資本與人力資本的增加，良好的教育和健康的身體能夠直接地提高生活質量，公平的社會環境能夠保障人獲得更多的平等機會，從而擺脫貧困和受排斥的境況。
第四，發展型社會政策不是停留在傳統的缺陷修補上，而是要以支持和滿足社會成員的發展需要為出發點，內在的包含中長期的戰略眼光。社會政策的制定要具備中長期性戰略規劃，不能處於一種應急性、補救性的狀態，要避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的社會治療模式。採用發展型社會政策，立足長遠，建立一個城鄉統一、可持續發展、與當前經濟社會發展水平相適應的發展型社會政策體系，應該是我國社會政策發展的戰略目標。
（中國人民大學公共管理學院社會保障研究所博士團成員王振振）
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