《发展型社会政策》读书报告
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党的十九大报告将“坚持在发展中保障和改善民生”，作为构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，并明确指出“增进民生福扯是发展的根本目的”。要正确处理好经济发展与民生问题的关系，意味着我国的社会政策需要进一步的创新发展。此刻，发展型社会政策的核心理念就是将“发展”注入社会政策的价值之中，具有促进经济发展和对社会投资的功能，实现经济社会协调发展的目的。对于发展型社会政策，詹姆士·梅志里在《Social Policy for Development》第一次真正、系统及明确地提出了“发展型社会政策”的概，其观点不仅对发展中国家的社会政策走向产生了重大影响，而且也影响了一些西方发达国家的社会政策改革。
一、发展型社会政策的提出
二战之后，西方发达国家福利制度普遍建立起来，直至20世纪70年代，受石油危机的影响，福利制度受到强烈质疑。面对福利国家危机，理论界对于福利国家、甚至是制度主义进行了强烈的批判与反思。其中，对于制度型思路最具影响力的批判来自于新自由主义经济学家和那些宣称政府提供福利严重损害了经济、滋生了懒惰与毫无责任感的政治右派，之后新自由主义观点在全球化的时代具有极大的号召力和影响力。然而，强调市场作用必然也会带来一定的社会风险，加剧社会的不平等和不稳定性，势必经济发展受到影响。尽管制度主义理念在很多国家有“让位”的趋势，但是很多人仍然在进行各种各样的尝试，以努力恢复国家主义再社会政策中的活力，由此形形色色的新制度主义得以推动，也就在那时，社会发展或发展型政策的社会政策观应运而生。此外，“发展型社会政策”的提法早在上个世纪中叶就已经出现。1968年，联合国在纽约召开了第一节国际社会福利部长会议，会议中最重要的议题就是强调发展型社会福利的重要性并探讨实施发展型色会福利的相关措施。
然而，发展型社会政策模式在理论及和实践领域真正受到重视确实上世纪80年代末开始的，它的兴起还与两项因素密不可分：第一，多元福利共识的形成。西方社会政策学家逐渐“在社会政策领域既注意社会政策的福利性，又关注社会政策对经济发展的促进作用”，艰辛探求“政府和市场共同作用的社会政策新模式，在政府和市场之外寻找第三条道路”。“第三条道路”重点强调多元福利体系的必要性，在这种体系中，国家可以促进提升社会福利的个人责任感、社区参与、市场合作以及自愿供给。在有关社会政策的意识形态新自由主义（新右派）接力主张自由市场的激进是一个极端，二传统社会民主主义（新左派）的就国际主义论调是另一个极端，而第三条道路则在这两个极端之间提供了一个全新的立场[2]。经过二十余年的争论，鉴于后工业时代社会问题的复杂性，一方面，人们仍然对政府的作用基于很高的期望，因此，新右派也日益认可政府角色的重要性；另一方面，曾对市场持反对态度的新左派也予以接受市场的观点。总体来看，过去一直围绕市场和政府的争论已逐渐平息，多元的福利模式已逐步成为共识。然而，在混合的多元福利体系下，各种福利主体应当如何发挥作用，这又是随之成为社会政策领域需要探索的一个重要问题。第二，是全球化时代的特殊风险挑战。20世纪90年代以来，在全球一体化、产业现代化、社会民主化、人口老龄化和新兴城镇化的浪潮中，福利国家面临着新的风险和挑战。传统社会政策不仅疲于应对资本运作、社会就业、家庭结构和性别角色等方面的失控或者失调，还得束手无策地面对福利危机、国际移民和社会排斥等新的社会矛盾、新的社会问题。从而，这一系列带普遍性的、严峻的社会矛盾和社会问题，迫切需要包括福利国家社会政策在内的各国社会政策从理论解说、模式探讨、观念转变和实践路径等予以深刻反思，并加快创新发展的步伐。
在这种情况下，国家既要谋求发展，又要有效应对社会危机，对于政策工具的选择选择就需要十分审慎，此刻，“发展型社会政策”则受到了广泛的关注。发展型社会政策模式所强调的社会政策与经济的协调发展、以及以人力资本投资为取向的政策设计无疑对全球化风险挑战的回应，同时，也可以积极回应“混合的多元福利知悉中各种福利主体应当如何”一这问题。之后，发展型社会政策在理论界和社会政策的实践领域越来越多的关注，其中，一些社会学家、经济学家和发展研究专家积极探索，其中，詹姆士·梅志里在《Social Policy for Development》第一次真正、系统及明确地提出了“发展型社会政策”的概念；1995年3月，在丹麦首都哥本哈根，联合国召开了“World Summiton the Social Development”，通过了《社会发展问题世界首脑会议宣言和行动纲领》，并重申了“经济发展”与“社会发展”和“环境保护”等之间的在内关系和相互关联，并号召全体成员国围绕社会发展的“八大目标”，积极采取有效政策措施，根除社会贫困，整合社会资源，促进社会进步。这种积极性社会政策将传统的属于经济政策范畴的“发展”概念引入分析的中心，彻底改变了经济政策唱主角、社会政策当配角的传统社会政策观，因而也被称之为“发展型社会政策”。
二、发展型社会政策的内涵
梅志里(Midgley)教授主张以社会投资为导向的社会福利政策，强调经济发展和社会福利发展的相互融合，同时，提出发展型社会政策要求发展摆脱以往的单一目标模式，要求实现多维度的发展，即增进人力资本，提高社会发展指标水平以及改善人们的生存环境、实现人们自我参与、自我实现的能力等。这种政策强调将社会政策融入到经济政策，提倡准市场模式、福利的多元化；再将经济政策融入到社会政策中，提倡“可持续生计”以及“资产建设”，最终将两种政策有机统一起来。它将“发展”这一理念注入社会政策之中，通过具有“发展”理念的社会政策的发展影响个人的竞争力，从而提高国家的竞争力。
发展型社会政策的基本理念是强调在社会政策的设计中关注“发展”，主要体现在：①在社会政策与经济关系上，注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济、社会协调发展；它强调通过社会政策促进经济发展，强调福利和责任的统一，激励劳动力积极参与经济活动，以促进经济社会协调发展。②在政策的重点上，关注人力资本的投资，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；它重视对潜在劳动力的投资，包括教育、劳动技能培训和医疗卫生的投资。③在社会政策的根本功能上，注重社会资本的积累，注重社会投资；它重视人力资本的投资，同时注重公民社会建设和社会资本的积累，包括个人和社区社会资本的积累，以增强社会凝聚力和国家竞争力。④在思维方式上，强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期战略；它主张采取事先预防的措施以减低解决社会问题的成本，它的投资于人力资本和社会资本，清除参与经济活动的制度障碍，建构支持体系以增进个人、家庭参与经济活动的能力等都是“上游干预”的理念。
与一般社会政策相比，发展型社会政策实现了三个超越：①在价值理念方面，实现了工具性价值和目标性价值的统一。传统的社会政策在讨论这两类价值时或是将二者进行割裂，或是混淆了二者的区别，通过对自由与发展、工具性自由和实质性自由、功能性活动和可行能力之间关系的剖析，从福利哲学的高度将工具性价值和目标性价值进行了统一。②在实践策略上，实现整体性干预和差别性对待的统一。梅志里指出，传统上有三种社会干预帮助人们实现福利：政府干预、社会工作、慈善救助。而社会发展则聚焦于社区或社会，聚焦于更广泛的社会结构与过程，通过将社会政策与经济政策融合起来，更好的实现人们的福利。③在社会目标方面，实现经济增长和社会发展的统一。发展型社会政策试图将社会进步和经济增长协同起来，将二者视为一个动态过程的有机构成部分，因此，发展型社会政策主张在经济政策中加入“社会”维度，同时在社会政策中加入“发展”维度，实现了经济增长和社会发展的统一，在社会目标方面完成对传统社会政策的超越。以上这三方面的统一，使发展型社会政策完成了对传统社会政策的超越。
三、发展型社会政策的对中国的启示
党的十九大报告将“坚持在发展中保障和改善民生”，作为构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，并明确指出“增进民生福扯是发展的根本目的”。要正确处理好经济发展与民生问题的关系，意味着我国的社会政策需要进一步的创新发展。此刻，从发展型社会政策的逻辑框架和操作方略中我们不难看出，它更强调价值理性与工具理性相统一、经济增长与社会发展相协调、经济政策与社会政策相包容等。特别是，在全面深化改革、深入落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，及十九大报告中提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的今天，推行中国特色的发展型社会政策是兼备理论合理性与实践可行性的。此外，传统以经济建设为中心、社会发展为边缘的单一社会政策体系已经无法与当今经济社会所需的社会政策诉求结构相匹配，以价值选择的协调性、实施策略积极性、社会效益包容性为特征的发展型社会政策将成为实现经济发展与民生改善良性循环的促进剂。
因此，在促进经济和社会协调发展中，中国发展型社会政策的重要取向是：其一，推动社会政策从附属于经济政策的边缘化角色走向社会发展的中心地位，以“积极社会投资”的姿态，主动参与经济社会发展重大问题的解决，发挥社会政策的优势和作用，从支持市场的立场来对市场进行干预，无论是对个人能力、家庭能力还是社会能力的干预，都是为了使社会成员能够实现自由发展，更好地适应社会经济发展需求；其二，谋求经济政策和社会政策的协同整合，从二者的协调与相互包容之中形成发展合力，共同促进社会系统良性运转，使经济增长的丰硕成果转化为保障和改善民生的殷实基础；其三，实现社会政策兼具解决社会问题与促进社会公平正义的双重职能，普惠性地增进社会成员福祉，在更高水平上推动中国全面、协调、可持续发展，为加快实现小康社会做出贡献。
中国特色发展型社会政策意味着政府和多元社会主体为全面提升社会成员的社会参与能力、意愿和机会，以社会投资和积极干预的方式构建和实施的社会政策类型，在操作方式层面，逐渐由传统“事后补救型”的干预方式向积极性的、生产性的、社会投资性、包容性的方式转变。我们应该关注的问题，具体而言：
第一，在坚持国家责任的前提下，构建政府主导与第三方积极参与的社会政策体系。发展型社会福利政策认为政府不应当过度干预，而是要更多地为均衡发展提供便利条件，提供有力的发展环境，并把精力集中于基础领域，在这些领域里，政府应当发挥独一无二的作用，我们不能以“经济增长会自动惠及所有民众”来推卸政府的管理责任。此外，由于科层制官僚体系等因素造成浪费，造成了社会行政效率的降低和福利资源的浪费，因此非政府民间组织的有效参与或“外包”的市场化运作形式，可以有效地保障政策行动更有效实施。总的来说，政府主导与第三方积极参与的社会福利政策体系既可以减少福利资源的浪费，又可以为社会成员提供更个性化的服务，同时又可以实现政策执行主体之间的相互监督。
第二，建立与包容经济发展和社会发展的发展型社会福利体系，从根本上转变发展方式。社会发展主义打消了社会福利与经济发展的分歧，通过将经济增长和社会发展融合为一体，强调生产性的福利提供，确保了社会政策的发展性，减轻了对建立社会福利制度损害经济增长的忧虑。我国在收入分配领域、教育、医疗、社会服务等其他领域，我国社会发展和经济发展不协调的扭曲现象也都存在并严重化。这是长期以来，我国将经济增长混淆于发展，将“发展是硬道理”简单化为“增长是硬道理”的直接后果，亟待从经济政策到社会政策的历史性跨越。发展型社会政策认为，经济增长仅仅是手段，不能等同于增长的目的，而经济社会发展主要体现为经济增长质量的提高以及由此带来的全民社会福利的增长，这才是真正的发展之道。通过建立与包容经济发展和社会发展的发展型社会福利体系，可以增加人民群众的消费预期，扩大内需，有助于从根本上转变发展方式，促进经济良性健康发展。
第三，以家庭与儿童为基础的、社会资本与人力资本投资并重的实践思路。发展型社会福利政策就是针对公民个体发展的政策，关注的是增强每个人的人力资本和社会资本，使每个人能够在市场和政治生活中去寻求自己的发展。所以发展型社会福利政策在实践中非常强调家庭的基础作用，使家庭成为满足社会成员保障和发展需要的最重要的社会保护资源。强调投资于儿童，既是作为切断贫困“代际转移”链条的措施，也是提高劳动者素质和国家竞争能力的策略。其实发展型社会福利政策的思路强调，穷人也有自己的长处、财产和能力，可以被动员起来积极地参与发展的过程。因此，不论是注重家庭作用，还是投资于儿童，均是为了提高个人，尤其是儿童社会资本与人力资本的增加，良好的教育和健康的身体能够直接地提高生活质量，公平的社会环境能够保障人获得更多的平等机会，从而摆脱贫困和受排斥的境况。
第四，发展型社会政策不是停留在传统的缺陷修补上，而是要以支持和满足社会成员的发展需要为出发点，内在的包含中长期的战略眼光。社会政策的制定要具备中长期性战略规划，不能处于一种应急性、补救性的状态，要避免“头痛医头，脚痛医脚”的社会治疗模式。采用发展型社会政策，立足长远，建立一个城乡统一、可持续发展、与当前经济社会发展水平相适应的发展型社会政策体系，应该是我国社会政策发展的战略目标。
（中国人民大学公共管理学院社会保障研究所博士团成员王振振）
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