雄文：一文读透房产税的前世今生

引子

2017年底，财政部长肖捷在人民日报发表《加快建立现代财政制度（认真学习宣传贯彻党的十九大精神）》一文，明确提出“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’原则，推进房地产税立法和实施”。以及“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度”。

肖部长关于房产税的表述，一时引起广泛关注。从部长的话里可以看出，房产税全面开征势在必行，箭在弦上。但何时开征，首先取决于房产税立法的时间。在可以预见的时间内，主要工作将围绕房产税立法展开。到具体推行实施的层面，或还需要一段时间。

老郭曾跟着导师研究过房产税的一些问题，近些年也一直关注房产税的发展动向。房产税影响面广，可以说几乎涉及到每一个人，推之不可谓不慎重。这次结合过往的一些思考，尤其是近期发生的一些事件，将以数据分析和政策比较为佐，简单谈谈自己的看法，欢迎批评指正。由于房产税涉及内容比较庞杂，又是以短评的形式，因此准备以三篇作为一个系列来写完。

一、从扫黑除恶说起

刚刚过去的1月底，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》）。为什么要从扫黑除恶谈起？不妨先回顾一下改革开放以来到本次《通知》下发之前，共计4次主要的全国性专项治理情况，从中可以窥见一些规律，简单整理了一下如下图。

在40年改革开放历史中，算上这次，5次专项治理间隔最短的5年，最长的13年，且后三次的间隔基本稳定在8年左右，这也是40年间5次间隔的平均值，也就是说我国社会发展每经过一段时间，就会积累一些问题，需要通过专项治理的方式加以扫除。那么是什么样的问题需要以专项治理的方式解决呢？比较可以发现，每一次专项治理，其所处社会阶段的主要特征和表现的主要问题，其实均没有离开改革推进的重要节点。

• 1983年，改革开放最初期，人的意识觉醒，正值各种闸门开启，清水裹挟泥沙涌入，大量进入或返回城市的青年，荷尔蒙激荡，造成以猥亵、强奸等犯罪为突出代表的社会治安问题。
• 1996年，市场经济方兴未艾，通过膨胀等问题棘手，社会财富有了一定积累，人们对物质的欲望自由而公开地表达，但资源禀赋造成了致富有先后，导致了以抢劫等犯罪为代表的社会治安问题。
• 2001年，中国GDP跃上10万亿大关、人民生活水平开始改善的同时配套制度改革相对滞后，有组织犯罪和商业的勾结首先影响经济发展，进而传导到社会公平。
• 2010年，在GDP接近50万亿水平下，金融危机、后奥运、收入差距等矛盾激发，最终体现为阶层板结和社会稳定问题，隐约成为改革阻力。

毫无疑问，每一次专项治理，都一定程度解决了当时矛盾突出的代表性问题，进而进一步推动改革的前进和政策目标的实现。那么本轮专项治理呢？

二、打通“最后一公里”

我国经济社会发展进入新时代，这是我们所处的阶段。在《通知》中提出“把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来”，这就指出了本轮专项治理的问题来源和典型目标。

十九大报告提出的“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”的奋斗目标，就必须扫清改革道路上的各种障碍，尤其是“人为”障碍。反观之，许多领域中改革遇到的问题甚至阻力，最终往往千丝万缕地落到政策的“最后一公里”，也就是政策最直接的执行者——基层组织。

实际上，在整整一年前的2017年1月，最高检就提出坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。可见，针对阻碍改革向纵深推进、影响政策落地效果的基层腐败问题，中央早有部署。这次决心全面启动专项治理，将扫黑除恶重点与基层反腐结合，就是要打通这“一夫当关”的最后一公里，破除人为干扰，确保中央政策一通到底。

此次专项治理的核心，是保证脱贫目标顺利实现，确保第一个一百年全面建成小康社会目标顺利实现。在这个目标面前，一切牛鬼蛇神都要让路，何况苍蝇臭虫。精准扶贫的内涵十分广泛，农村集体土地的合理高效利用，无疑是重要的举措之一。

三、集体用地租赁房——“农村包围城市”

今年1月15日一条消息引爆网络：“国土资源部部长姜大明今天说，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

而早在半年前的2017年7至8月，国土部、住建部以及其它有关部委和央行，就密集出台了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（住建部联合国家发改委等九部委）、《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土部联合住建部）两部政策文件，提出了加快利用农村集体建设用地建设租赁住房的工作要求，并在北京等13个城市具体试点。

半年内连续出台具体政策，且国土部长在十九大后亲自发声，说明农村集体建设用地将作为原有城市土地储备制度的重要补充，成为住房供给的重要用地保障。这可以从两个角度理解：一是目前以征收-储备制度和招拍挂制度为主要内容的城市国有土地供给机制不足以完全满足城市住房用地需求，二是包括农村集体建设用地在内的大量农村土地利用效率不高，这一矛盾在我国以城乡二元土地结构为基本条件的城市化进程中表现突出。

在政策执行层面，很多地方已经开始农村建设用地开发利用的尝试，有些地方甚至启动的比上述政策出台更早，如北京市西红门镇集体经营性建设用地使用权挂牌出让、浙江省德清县农村集体经营性建设用地协议出让等，都是国内较早开始尝试农村集体建设用地入市的先例，也创造了积极的经验。

四、集体土地的改革使命

但不可否认，土地领域，尤其是农村集体土地领域，往往违规和腐败滋生的多发地带，且无论最终问题层次高低，一定涉及基层腐败，涉及“直接摸得着土地”的人的腐败。在传统的农村集体土地征收补偿过程中，腐败案例屡见不鲜，突出表现为骗取、贪污、侵占、挪用甚至勒索等形式。因而我们未免可以合理地担心，如果没有启动此次扫黑除恶，在集体建设用地用于租赁住房建设、用于补充城市土储供地的过程中，在新政策落地的“最后一公里”，会不会出现类似的村霸、恶势力侵占村民利益的行为，会不会把好事变坏事，让中央政策落不到村民身上？

因此，本次扫黑除恶专项行动，适逢农村土地制度改革进行新探索、集体建设用地利用方式出现新变化、住房用地供给设计新机制的阶段，对于规范政策在基层的执行情况，保障政策落地效果，发挥集体建设用地精准扶贫途径和效果，将会起到十分积极的作用。

其实，往前追溯更早一些：

• 2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。
• 2015年1月，中共中央办公厅联合国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，实质上开启了农村土地制度改革的大幕。
• 2016年5月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出了发展城市住房租赁市场，用以补充和完善城市住房供给结构的工作目标。

所以可以说，中央层面的顶层设计布局很早，我们也从来不缺乏中央层面的政策智慧和信心，但只有保证“最后一公里”的行之有效，所有政策的智慧才能开花结果，所有政策的信心才能转化成民心。

那么，有了基层扫黑除恶的加持，农村集体建设用地会如何影响土地供给，进而影响房产税开征呢？农村集体建设用地补充城市土地供给，是一个“农村包围城市”的过程，涉及到城市固有的土里管理制度——土地储备制度。姜大明部长提到政府将不再是居住用地的唯一提供者，说明土地储备制度在目前情况下或多或少出现了些“不适应”的问题。具体是什么问题不好概论，但城市的土地问题，从来不仅仅是单纯的供给问题，至少还有同样重要的，比如财政问题。

五、土地财政知多少

土地财政，没有一个正式的概念或定义。简单来说，就是地方政府拿卖地的钱，补充财政资金用于城市建设。这一过程的前提，是地方政府对土地供应有专属的特定权利。通过出让土地获得的土地出让金，以政府性基金的形式，纳入财政统一管理。在支出使用方面，除了土地收储成本外，主要用于城市基础设施投资等城市建设。

老郭大致按城市发展水平的不同，搜集了6个城市2016年度财政有关数据，对土地财政进行形象的描述。

*以上表中数据来自2016年度各城市人大关于财政决算的审查报告

按现行财政统计方法，政府财政收入主要统计4部分，分别是一般预算收入、政府性基金收入、国有企业经营收入和社保基金收入。社保基金收入专款专用，国企收入（分红）相对于前两项几乎可以忽略，基金收入主要用于城市建设，是土地财政的主要内容，因此主要考虑前两项数据。支出项与收入项相对应。

上面6张表，分别列示了北京、深圳、杭州、武汉、长春、银川的一般预算收支和政府性基金预算收支情况。我们将政府性基金收支与一般预算收支的比值定义为一个统计指标（表中第三项），那么该指标大体上可以反映出一个城市土地出让金收支与税费收支的比例。若将政府性基金收支与该两项之和的比值定义为一个指标（表中第四项），则该指标大体上可以反映一个城市土地出让金收支占城市主要收支的比例。从以上两个指标计算结果可以看出以下特点：

• 北京、深圳是一线城市，土地财政占城市总体收支的比例大致在20%左右，占税费收入的20%到30%（其中深圳的土地财政支出占比更低）。
• 杭州、武汉是二线城市，土地财政占城市总体收支比例大致在40%左右，占税费收入的60%到70%。
• 长春、银川是三线以下城市，土地财政占城市总体收支比例大致在20%以下，占税费收入的30%以下。

以上虽然仅在每一类城市中选择了两个城市做代表，但老郭相信如果有精力把全国各主要城市均计算一遍，结果应比较一致。

这一结果说明，无论城市发展阶段如何，土地财政早已成为各地一项主要的财政收入。那么土地财政到底是好是坏，它是如何产生，又为什么会成为各城市的重要“金源”呢？这就指向了土地储备制度。

六、裁判员成了运动员：土地储备制度

从1949年新中国成立至改革开放以前，我国城市实行的土地制度是“无偿、无限期使用”的单一行政划拨制度。在这种制度下，政府通过行政手段对土地资源进行配置，以行政划拨的方式无偿地向党政机关和企事业单位等用地部门提供土地。同时，政府禁止土地的民间买卖和租赁行为，不承认土地的商品属性，土地市场在建国后的三十余年中并不存在。这种单一行政划拨制度是与计划经济体制相适应的一种土地管理制度。在计划经济体制下，土地被视为一种公有生产资料而进行统一的调配，不具有商品属性。

改革开放开始后，伴随着经济体制逐步由计划经济向市场经济转轨，原有的单一行政划拨制度不再适应经济社会的发展要求，原有土地制度对经济发展的束缚逐渐显现。在此背景下，从20世纪80年代初开始，有关调整城市土地制度的各项政策法规相继出台，城市土地制度改革逐步从试点城市向全国推开，城市土地制度逐步从无偿、无限期使用向使用权与所有权分离，使用权有偿、有限期使用转变，土地市场逐渐形成和完善。几个重要的政策节点如下：

• 1980年7月国务院颁布《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，规定“中外合营企业用地，不论新征土地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”，首次明确土地的有偿使用原则，土地的商品属性得到承认。但由于当时交易量低，市场定价机制不成熟，于是产生了政府确定基准地价等做法，有些一直延续至今。
• 1990年5月国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对城市土地的出让和转让进行了具体规定，明确土地出让的具体形式为协议、招标和拍卖，标志着我国城市国有土地有偿使用制度的确立。
• 2001年5月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（下称15号文），一方面明确要求加强政府对国有土地的集中管理，有条件的地方要逐步建立土地储备制度。另一方面要求在商业经营性用地出让过程中推行“招拍挂”制度，逐步停止协议出让。
• 2002年5月，国土资源部印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（下称11号令），以部门规章的形式正式
  对城市国有土地“招拍挂”出让方式进行了规定。
• 2004年3月，国土资源部联合监察部印发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（下称71号令），以强硬姿态明确停止商业经营性用地协议出让的规定（即所有经营性用地必须由政府出让），即著名的“8·31大限”。
• 2007年11月，国土资源部联合财政部、中国人民银行印发了《土地储备管理办法》，以部门规章形式将土地储备制度正式确立下来，成为全国性的土地管理制度。
• 此外，同一时期，我国《宪法》和《土地管理法》也多次针对城镇土地制度相关内容进行修正和修订，从法律意义上确立了我国城镇国有土地的有偿使用原则。

七、一个硬币的两面：土地财政

土地收购储备制度的出现符合当时的具体历史背景。

首先，随着20世纪90年代城市土地市场发展和房地产市场的繁荣，城市土地需求增长迅速，土地交易的区位随意性大，部分土地出让甚至导致了对耕地的大量占用，对城市规划和耕地保护产生了比较严重的影响。

其次，由于协议出让的灵活性较强，多数土地出让行为均采用协议出让，很少采用招标和拍卖方式，导致土地价格透明度差，出让价格被人为压低的情况大量出现，国有资产流失现象十分严重。

正是为了遏制上述问题的恶化蔓延，在当时“摸石头过河”的情况下，主要借鉴“香港模式”，一些地方政府率先提出了城市土地的集中化管理思路，即由政府制定统一的土地利用计划，并在此计划框架下，根据城市发展思路和市场发展情况，有计划地统一供应土地。

由于发展的差异，我国各城市土地集中管理的推进并不同步。事实上，早在1996年，上海就先行试点建立了“土地发展中心”，专门行使土地的征收、储备和出让职能。其他一些城市，如青岛、杭州、南京、厦门、广州等，也都较早建立了土地储备机构。可以说，在2001年15号文之后，土地收购储备制度才开始在全国范围内逐渐推广，而直到2007年《土地储备管理办法》出台，土地储备制度才正式成为全国性的制度安排。从那之后，地方政府城市建设用地集中管理愈发加强，

土地财政的模式很简单。政府一方面以自有资金和银行贷款实施收地、补偿、一级开发，一方面以招拍挂方式卖地获得土地出让金，两者之差构成了土地财政的主要来源，进入基金账户。值得说明的是，在土地出让金各级财政分账方面，中央还是比较照顾地方的。没记错的话，早在90年代就已规定土地出让金的绝大部分留存在地方一级财政。因而，在支出方面，土地财政收入在地方财政统一安排下，以基金支出形式，主要用于城市基础设施建设，一度流行的“经营城市”等概念便来源于此。

作为硬币的另一面，与土地储备一样，土地财政也有其积极意义，作为长期以来地方政府收入的重要来源，支撑了我国城市乃至全国一个长阶段的快速发展。

八、一直没“失灵”，也许才是偶然

由此可以看出，土地储备制度的形成虽非一蹴而就，但确立时间也不过十余年。作为一种城市土地的管理制度，其顺应了当时的发展阶段和社会条件，但并不是理所当然地永无问题。我想这也是姜部长提出开篇那句话的深意。

首先，目前土地储备口径的土地供给，相对于城市住房发展的用地需求，似已出现矛盾。这一矛盾一方面体现在量上，一方面也体现在价格上，即高成本。正是因为这一矛盾，才催生了农村集体建设用地用于租赁住房建设的供地补充。

其次，土地财政对城市来说可谓“饮鸩止渴”，对于城市房价高企有推卸不掉的“贡献”。以后有时间老郭会专门写一篇文章，谈谈土地财政与高房价之间的内在联系。

此外，更重要的是，土地财政很难长期持续，模式又非常简单粗放，当地方政府对其形成依赖后，“很难割舍”，会阻碍真正长效的财政制度的设计和出台。回到本篇开始的几张表，这几张表的统计结果其实反映了一个更重要的问题，可以归纳为：

• 一线城市跨过以投资拉动为主的增长阶段，土地财政收入占比降低，对土地财政依赖也降低。
• 二线城市增长最活跃，其土地财政占总收入比例也最高，城市建设依赖土地财政程度也最高。
• 三线以下城市由于发展相对滞后，土地价值相对偏低，投资活力不足，土地财政收入占比较低，土地财政对城市建设投入的贡献有限。
• 总体而言，土地财政收入占城市总体收入的比例会随着城市发展而发生变化，这一变化是倒U型的。

这一结果说明什么呢，说明土地财政不是永久万灵药，随着城市蔓延、可征地减少、城市产业级次提升、土地重置成本高涨等问题，终有“失灵”的一天。

土地财政“失灵”，对于几个一线城市来讲可能已经是比较现实的问题了。比如北京，地方政府债已经成为城市建设和基础设施投资的重要资金来源。2016年度北京地方政府债务余额1166.4亿元，主要用于城市副中心建设、环境建设和交通基础设施建设等。

而对于众多二、三、四线城市来说，“失灵”一刻也未必远在天边，只要房地产市场由于任何因素（宏观形势、局部变化、调控政策等）导致低迷，市场预期发生变化，土地市场降温或供地不足，土地财政旋即“失灵”。这在目前各城市普遍房价高企和调控持续高压的现实环境下，形成了一个地方政府很难平衡取舍又不得不面对的矛盾。

土地财政“失灵”了怎么办？说了这么多，终于说到房产税了。

如果土地财政“失灵”了，地方财政基金收入减少怎么办？如果是一城一地的局部问题，当然可以通过中央和省级转移支付等手段解决。但是，如果是全国范围的全面性的土地财政“失灵”呢？各地都缺钱的情况下，上级转移支付的钱总也得有个出处，不允许赤字预算的情况下，寅吃牟粮也不是办法。

记得前阵子看到过一个朋友圈文章，说全国只有6个省（直辖市）是财政盈余的，其他省市都靠转移支付。其计算方法暂不评价，但明确的是没有计入政府性基金收入，也就是土地财政。换句话说，土地财政可能是许多地方财政的遮羞布，一旦土地财政“失灵”，潮水退去，才发现许多城市的税费收入都光着腚呢。

这种情况不是不可能发生，土地财政就像一枚定时炸弹，危机潜藏。因此，必须找到一个稳定持续的地方财政金源，房产税是最佳选择。

九、房产税制度的国际经验

为什么这么说，先看看国际经验。

西方国家一直将房产税作为重要的税种，这当然与其私有制性质有关。美国早在1792年即开始征收房产税，英国自1851年开始，日本自战后的1950年开始，俄罗斯自苏联解体的1991年开始。

以美国为例，概括成熟房产税制度的几个特点：

（1）房产税的收入。房产税是地方税，在美国，房产税收入全部归属地方，且构成地方收入的主要内容。根据美国国家统计局（Census Bureau）数据，全美各地方房产税收入平均占到当地财政收入的接近80%。单举一个极端的例子，纽约是世界金融中心，华尔街各大金融企业为纽约贡献了极高的所得税（归属地方部分）收入，但即使在这种情况下，房产税收入仍然占到纽约全部财政收入的45%（如下图）。可想而知那些“只有房子”的“大农村”，其房产税收入占比极高。

图片来源：纽约市政府网站（http://www1.nyc.gov/）

（2）房产税的使用。正好还借助上图说事，美国房产税的征收不是按照县、市等行政区划征收，而是按照学区、警区、消防区等公共服务范围划分，关于其征收边界的规定既繁琐又详细，甚至具体到如果一个房子位于两个州、两个县、两个市交界处应该怎么收的问题。正因如此，房产税的使用也完全对应公共服务的支持，由学区（或其它划属）的议事委员会（Council）决策管理。

以纽约为例（上图），全部房产税收入主要用于4部分支出，分别是警察、消防等必需公共服务机构支出，学校教育支出，医院及福利支出，公共交通、公园等或有支出。其中前两项在各地方均占比最高，这也是房产税按学区、警区、消防区划分的意义所在。这一模式最大的特点就是事权与财权的高度统一，一方面纳税人缴的税都花在了自己生活的社区公共服务上，另一方面公共服务人员收到谁的钱就为谁服务。

（3）房产税的税负

数据来源：http://www.tax-rates.org

（4）房产税的减免政策。美国房产税的减免政策各地方不尽相同，但共同点是都很复杂。简单讲，就是有各种减免条件，一不小心就满足很多。比如据老郭了解的一些州的规定，退伍军人能优惠，结婚的比单身能优惠，孩子数量满足条件能优惠，家庭年收入低于条件能优惠，将住房参加低收入住房计划能优惠等等。因此每年填税单时小白家庭也需要请专业律师帮助，以最大限度合理避税。此外，对于多套房家庭，美国也有关于家庭主要住房认定的相关规定，被认定为主要住房的甚至可以全部免掉房产税，但其他房产就没那么好优惠了。

关于美国房产税制度还有很多其他细节，因与本篇主题无关就不赘述了。以美国为例重点在于说明，一个可供借鉴的成熟房产税制度的运行情况。当然，制度改革不能生搬硬套，每个国家自己的制度都有历史路径的依赖和自己的土壤。因此，制度改革除了横向比较外，更需要厘清自己家里的情况。那么我们来看看我国房产税改革的基础现状如何。

我国目前并不是没有房产税制度，只是由于历史条件等因素“有条件”地执行，具体将我国房产税发展的主要节点总结为如下大事记。

自2011年以来至今，尽管在历次重要会议中不乏提及房产税改革，但一直没有什么具体举措出现。

由于自上世纪80年代中叶以来一直执行对个人自有住房免征房产税的政策，尽管同期启动的住房体制改革引爆了房地产业发展，城市住房供给总量和住房价值均以几何形态蹿升，但房产税收入始终很低。根据2017年《中国统计年鉴》，

这不能不说是一个问题，但这个问题又背负着过于沉重的矛盾。重要会议反复要求，重点城市推行试点，其实都表明了我国推进房产税改革的坚定决心。房产税改革是一条正确的方向，能够为地方政府提供一条充足稳定的财政税源，代替如土地财政这样的畸形产物，保障政府对公共服务和社会民生的必要支出，提升社会总体福利，最终让百姓受益，这一点无可非议。但长期以来难以孕育出炉，老郭认为难点可能有二，一是税制改革如何不增加百姓税负，二是财产税本质与土地公有制如何协调。除此之外，无论是机制设计，还是组织人事准备，还是数据基础准备，都不至于构成“难点”，只是需要做的具体工作。

十一、房产税改革必须解决公平性问题

税制改革的目标是增进社会总福利。好的税收制度，须既能保证作为整体的国家机器良性运转，又能保证作为个体的每个百姓安居乐业。因此，以开征个人自有住房房产税为重要内容的房产税改革，不能以增加百姓税负为代价，这一过程涉及两个维度的税负公平问题。

第一个维度或许可以称之为“系统性公平问题”。房产税改革的本质，是增加资产保有环节的税收，那么如果按照总体税负不增的原则，就要求在流转环节降低相应税费。整个住房交易大环节中，包括开发商拿地、住房开发建设、住房销售过程在内存在诸多税费，按照肖部长的原话，这部分税费有望一定程度削减。但是应该注意到，土地出让金虽然不叫“税”或“费”（官方名称为“国有土地使用权出让金”），但其全额计入政府性基金预算收入，归财政统一管理，且不像社保基金专项用于社保事业，在使用方面更加灵活。因此，土地出让金具有类似交易环节税费的本质，是政府在住房流转环节从市场取得的一块具有公共财政性质的收入。

此外更重要的是，整个交易环节各项税费总和与土地出让金比起来，简直是小巫见大巫。土地出让金占到最终住房成本甚至售价的一半以上，似乎已不是新鲜事。因此，有效压低土地出让金，减少购房支出中的土地成本，是增加住房保有环节税负、进行房产税改革的理性前提。否则，全社会的住房获取和使用总成本将系统性增加，引发税负的系统性公平问题。但是，毕竟现状是土地出让金占了地方政府收入的大头，土地财政的吸引力之大，能否让地方政府愿意“拿今天换明天”，就不是客观的问题了。

第二个维度的公平问题是结构性问题。我国城市住房产权类型较多，大体可以分为商品房、房改房、政策性住房（经济适用房、两限房）、原有私房等，原则上不同产权类型的住房和家庭会表现出不同特征。比如，商品房购买价格较高，其家庭收入也较高；房改房购买价格有制度性优惠，其家庭往往在政府机关、事业单位、国有企业供职，收入中等以上；政策性住房购买价格较低，家庭收入水平也在中等以下。但是，房产税是以住房价值（评估值）而非购买价格作为税基的，当住房的购买价格与市场价值发生大幅偏离，而与购买价格相对应的家庭收入水平又增长较慢时，就会在不同家庭之间产生税负的结构性公平问题。

不同产权类型住房占比。数据来源：第六次人口普查。

以经济适用房为例，北京天通苑区域作为十几年前最有代表性的经济适用房小区，定位为解决中低家庭收入住房问题，购买价格较低。但是，随着北京城市蔓延、地铁修建、商圈发展、人口集聚、公共设施完备，其住房市场价值翻了10倍左右。尽管存在高收入家庭违规购买的情况，但不可否认其主体家庭还是中低收入家庭，如果中低收入家庭十年间收入没有增长10倍，那么如果经济适用房按照市场评估价值计征房产税，中低收入家庭的房产税税负将更重。同样的道理也存在于房改房和原有私房，造成这类住房房产税结构性公平问题的原因在于购买时存在的“制度性优惠”，在我国城市快速发展的背景下，导致随着时间推移家庭收入与住房价值出现不匹配。

对于商品房而言，则存在“先上船、后买票”问题。是否存在持有成本，是购房决策的重要因素，在已长期实施房产税的国家，是买“高端学区”还是接受普通区位，除了考虑购买支出，房产税等持有成本甚至更为重要。而如前所述，我国在住房体制改革启动、住房市场发育启动之际，1986年《房产税暂行条例》规定对个人居住商品房不征税，造成了一直到现在的三十余年里国人从没有养成在买房时考虑房产税的意识，最多将物业费作为持有成本加以并不重要的考虑。而在人们已经习惯了没有房产税存在的游戏规则后“上船补票”，商品房家庭也同样会出现家庭收入与住房价值（房产税税负）不匹配的结构性公平问题，其难度可想而知，而上海和重庆试点之艰难也就在情理之中。

对于上述两类税负公平性问题，决策层应做好顶层设计。

对于系统性公平问题，应重点关注土地出让金调整，及其制度性因素——让政府成为唯一供地者的土地储备和招拍挂制度，实现实际税负由住房流转环节向保有环节转移，确保税负总体不增。如姜部长所说，实现政府不再是城市住房用地的唯一供给者，进一步拓展城市住房用地供给渠道，加快农村集体建设用地入市。

对于结构性公平问题，核心是减免政策的设计，需要制度的精细化，而制度细化的前提是全面摸底。根据摸底数据，结合我国住房市场产权种类多、制度性优惠类型多、城市蔓延和发展速度快、人口流动大等特点，设计细致可操作的减免政策，藉此调节横向税负，确保改革初期税负的结构性公平。简单讲，房产税解决“怎么收”很容易，解决“怎么免”是手艺活，而后者才关系人心。随着房产税实施时间的积累，逐渐向更加原则性的、更加统一的税制设计发展。

至于第二个难点，坦白讲，过于宏大，老郭只能隐约地意识到问题所在，回答问题的理论素养却远远不够。不过，从早年关注房产税问题开始，老郭一直断断续续在思考这一问题，有些不成熟的想法，也希望抛出来和有兴趣的朋友讨论。

窃以为，公有制下土地并非就不是财产了，只是需要明确是谁的财产。现行的“70年”等土地使用年限机制安排，有时容易造成执行中的混淆，比如有人问“70年到期后还需要再交土地出让金吗”、“我只有土地使用权，凭什么交财产税”等等此类问题。解决的办法也不难，老郭认为就是将住房的土地和地上物（以下称房屋）分开对待，配套相应的制度安排。主要考虑有三点原则：

（1）土地所有权归公。城镇国有土地所有权归国家，农村集体土地所有权归集体。土地进行开发使用时，由土地所有者（国家或集体所有权的代理部门）租给使用者，使用者按期向所有者缴付租金。土地所有者以土地评估值为税基，按政府核定的税率，向税收主管部门

（2）房屋所有权归使用者。使用者可以是公共部门机构，也可以是企业或自然人。使用者以房屋评估值为税基，按政府核定的税率，向税收主管部门缴纳房产税。

（3）原有住房土地使用年限到期前，不缴纳土地租金，仅缴纳房屋部分房产税。在土地使用年限到期后，开始向土地主管部门缴纳土地租金。土地主管部门自房产税实施起，即向税收主管部门缴纳房产税，在原有土地使用年限到期前，不向使用者收取租金，在年限到期后收取租金。

在上述三点原则的架构下，举具体例子来说明：

• 个人自有的住房的，如果是之前购买的70年产权住房，那么在70年到期前只对房屋部分价值缴税，70年到期后才开始对土地缴纳租金。
• 个人新购置自有住房的，则同时缴纳房屋的房产税和土地的租金。
• 个人租住住房的，按市场价给出租方，也就是住房持有的自然人或机构缴纳租金，而住房持有者需要缴纳房屋的房产税和土地的租金。其中，农村集体建设用地上的租赁住房，其土地租金交付给村集体的代理机构。
• 作为代表国家或集体行使土地所有权的代理部门，无论在土地用于上述何种类型的住房开发情况下，均需要向税收主管部门缴纳房产税。

以上设想，将土地与房屋分割对待，分割管理，产权互不干扰，征税渠道各行其道，土地只能租赁不能买卖（不再有所谓土地使用权出让等概念）。当然，现实总是复杂的，设想也仅仅是设想。

十三、多说一点

最后还想提一点，算是一个预判。税收是市场的调节工具之一，房产税也毫无疑问具有调节房地产市场的作用，未来房产税开征之后，政府将又多出一个调控市场的利器。

这个调控工具相比纯行政干预的“限价”、“限售”来说更市场化

所以有些人问“房产税出台后是否会造成抛售，从而压低房价”，我想说，这种看法高估了房产税的效果，也低估了房产税的效果。

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