在經濟全球化和地區競爭背景下，區域協同已經成為各地方謀求發展的重要策略。借力高效便捷的現代流通體系，各級地方政府跳出行政區劃的掣肘，在多重空間尺度上通過集群式的合縱連橫，提升整體競爭力。國家尺度上湧現出一批城市群、城市帶，以國家中心城市和特大城市為中心的都市圈也正在形成。這一發展趨勢對空間規劃與治理提出了新的要求，跨行政區規劃成為當前的研究熱點（陶希東，2008；官衛華，等，2015；王凱，2016；張兵，2016）。
在地級市市域空間這一相對較小的空間尺度上，同樣出現了區域協同需求和“都市區化”的發展趨勢（王興平，2002；趙民，等，2008）。我國的都市區“由中心市和外圍非農化水平較高、與中心市存在著密切社會經濟聯繫的鄰接縣（市） 兩部分組成。”中心市是地級市，要求實體地域內非農業人口在20萬人以上。外圍縣（或縣級市） 原則上需同時滿足3個條件：全縣（市） GDP中非農產業佔75%以上；全縣（市） 社會勞動力總量中非農勞動力佔60%以上；與中心市直接毗鄰或與已劃入都市區的縣（市） 相鄰（胡序威，等，2000）。簡言之，都市區是在市域城鎮化達到一定水平後，通過市縣兩級空間的協同發展而形成的。
根據上述界定標準，我國相當一部分地級市目前都可以設立都市區。早在十多年前就有學者預測，都市區將成為我國區域發展的基本細胞和城鎮化的主要組織模式（王興平，2002）。但是，都市區化的實際進程並不如預測那樣樂觀。都市區這一概念目前仍只是和少數特大城市和國家中心城市聯繫在一起，大部分地級市中市縣兩級的協同發展還存在不小的障礙。前階段有不少城市通過行政區劃的剛性調整（如撤縣設區、區界重組等），實現市域空間治理結構扁平化，推動市縣空間整合。但這一做法僅涉及市域非常局部的空間整合，且各方爭議多，負面影響廣，實施難度和阻力越來越大（羅震東，等，2015）。
在保持行政區劃不變的條件下，通過優化調整空間治理體系推進市域空間的協同發展是更為可取的辦法。城鄉規劃作為空間治理的核心工具，加強市縣兩級規劃協同研究是都市區化發展導向下的現實需要。
1 我國市縣兩級空間發展問題剖析
1.1 市域空間發展存在的普遍性問題
我國地級市市域的空間劃分呈現為1+X的基本結構。其中1為地級市的市區，X為市下轄的若干個縣域空間。其中X可能存在行政建制差異，可能是縣或縣級市，也可能是中心城區外相對獨立的市區飛地或特殊性質的開發區。為行文簡潔，本文中的“市”單指地級市，而市域各類縣級行政建制統一用“縣”來指代。
一般認為，市域空間發展沒有統籌問題。一方面市域空間範圍有限，市縣兩級行政主體數量有限且等級明確。而且，作為空間發展管控工具的城鄉規劃有兩項政策設置，以保證自上而下的空間管控：一是市域城鎮體系規劃，對全市域的城鄉空間發展制定了體系化的管控；二是嵌套式的總體規劃，縣城總體規劃的審批權在上一級的市政府。
但實際情況是，市縣兩級空間發展常常處於各自為政的狀態。同一市域不同縣域空間之間的發展水平往往很不平衡，甚至存在個別縣域經濟總量超過市區的情況。而更為重要的原因是上述規劃編制的兩項政策設置常常處於失效狀態，市級政府缺乏協調統籌的抓手。首先，市域城鎮體系規劃原本承擔著發展戰略研究和統籌原則制定的作用，但其基於行政區劃和等級結構的自上而下的靜態管控，已難以適應當前區域化、跨等級的動態空間發展需要；其規劃內容以抽象性原則為主，對實際空間發展的管控力非常弱。其次，總體規劃作為城鄉空間治理的重武器，其嵌套式的制度設置卻常常被規劃編制的時序打亂。城市總體規劃的編制和審批耗時長，導致縣城總規搶跑的現象：新一輪城市總規尚未啟動，縣城總規卻已在申請報批。市級政府空有審批權而缺少審批依據。
縣是我國城鄉規劃事權相對完整的一級政府。除了總體規劃的編制和審議，還包括控規的編制和審批權。在上級規劃制約缺失的情況下，縣級政府在戰略決策和相關規劃編制上，難免以地方利益和發展訴求為重，從而導致市縣規劃編制各自為政，相互博弈的局面。
儘管市縣在行政級別上分處上下兩個等級，但從市域的空間區劃上看兩者的組織關係卻是並置的，縣域空間發展狀況直接影響著整個市域。而且縣域空間的面積總和明顯大於市區，縣級政府對市域空間發展的累積作用不容忽視。
1.2 洛陽：市縣兩級規劃分治的典型樣本
河南洛陽的市域空間組織在我國地級市中具有一定的代表性。該市下轄8縣1市，市域面積1.52萬km²，南北空間發展非常不平衡。洛寧、汝陽、嵩縣、欒川4縣位於市域南部山區，城鎮化水平低，縣域總面積佔市域近6成，但人口僅佔20%，為城鎮體系規劃確定的生態涵養區。北部為丘陵河谷地形，除市區外，還包括偃師市（縣級市）、伊川縣、宜陽縣、新安縣、孟津縣以及黃河北岸的市區飛地吉利區，是洛陽的城市發展區（圖1）。
圖1 洛陽市域空間區劃
1950年代至今，洛陽中心城區的空間結構經歷了4個發展階段，從典型的帶形城市蛻變為組團式城市（圖2）。其間編制了四版城市總體規劃，對城市空間形態發展起到了重要的控制和引導作用。但在市域空間層面，洛陽市總體規劃的空間統籌作用卻非常弱，並未能對各縣的空間發展作出有效的控制和引導。在區域統籌管理缺位的情況下，地方利益成為市縣政府規劃編制的出發點。洛陽市區和各縣級政府分頭編制過許多規劃和評估報告，這些規劃文件若從單個看並無明顯問題，大多數獲得了主管部門的批覆或認可。但如果將這些規劃拼合在一起，許多問題就明顯暴露出來了。
圖2 洛陽城市空間結構演進的四個階段
洛陽市縣兩級規劃分治的狀態突出體現在各縣城總規的編制上。目前，洛陽市正準備啟動新一輪總體規劃的編制工作。而北部的大部分縣區卻已完成了新版總規的編制工作，並急於進入審批流程。各縣城總規都採用獨立的理想化模型對人口規模進行預測，卻沒有考慮市域的整體發展狀況和縣區間的人口流動關係，單看問題不明顯，但彙總起來的縣城城鎮人口增長總量就遠遠超過市域城鎮化率可以支持的水平。
1.3 洛陽市縣兩級空間發展的突出問題
市縣規劃分治導致洛陽市域空間發展出現了一系列的問題，在北部城市發展區尤其突出，集中體現在以下3個方面：
（1） 整體空間發展戰略缺失，市縣發展模式兩極化
洛陽中心城區經過前階段的快速空間擴張，用地規模迅速從1990 年代的60km²增加到現在的280km²，中心城的建成區已逼近周邊大遺址和生態廊道保護的控制線，剩餘適合開發建設的用地已經十分有限。土地資源緊約束將迫使中心城區轉變發展方式，進入存量提升發展階段。與中心城區形成鮮明對比的是，北部縣區的建設用地規劃粗放，仍然走空間擴張的發展道路。2017年洛陽中心城區人均建設用地僅90.4m²/人，而吉利區人均建設用地竟高達254.2m²/人。2008—2017年間，北部城市發展區新增城市建設用地82.5km²，但城鎮人口僅增長了不到40萬人，新增建設用地的56%以上在各縣區，而人口增長卻主要集中在中心城區。
（2） 市縣之間發展要素和資源系統的空間分配極不均衡
中心城區用地空間緊張，卻沒有對人口、公共服務和產業資源等在市域層面進行有效的轉移和疏解。由於公共服務過度集中於中心城區，影響了周邊縣區的對人口的吸引力和市域空間的平衡發展與整體提升。中心城區人口已佔北部城市發展區城鎮總人口三分之二強，卻仍是人口導入最快的區域。其次，中心城區保留了大量計劃經濟時代創建的大型工業企業，落後產能已與中心城區主導功能不相匹配，卻仍沒有及時向外轉移。在產業園區建設上，中心城區仍與周邊縣區爭搶資源。北部城市發展區共設立了14個產業集聚區，其中一半以上集中在中心城區（圖3）。各產業聚集區主導產業門類重疊，存在重複建設現象（表1）。最後，在快速交通通道建設上，中心城區與縣區之間有了多通道的放射式聯繫，但各縣區之間的橫向聯繫卻很薄弱，一定程度上也加劇了該區域空間發展的向心集聚。
圖3 洛陽市域產業園區分佈情況
（3） 對空間管控缺乏共識，生態空間和大遺址保護區受到侵蝕
北部城市發展區有著豐富的山水生態資源，為數眾多的大遺址保護區不僅具有重要的歷史文化價值，也是生態空間的重要構成部分。然而，生態空間對區域發展的重要意義在市縣之間並未達成共識，一些開發項目想方設法逾越保護邊界。為了儘可能獲得中心城區的空間溢出效應，各縣在空間上“對接”中心城區的態勢明顯。孟津和新安兩縣在毗鄰中心城區位置，分別建設了大規模的產業園區；宜陽、伊川兩縣則沿著交通幹線向中心城區帶狀發展，城區建設已逼近市區邊界。一些縣城的城區空間零碎，市域局部出現空間蔓延發展的態勢，對大遺址和生態空間保護構成威脅。
2 市縣兩級空間發展的協同需求和規劃應對
2.1 市域空間發展的協同主體和協同需求
市域空間都市區化的發展趨勢說明，在地區競爭加劇、地方發展轉型升級的背景下，縣域空間已不再適合作為空間治理的基本單元。地方發展的資源要素在更高一級的空間層次上才能實現更為合理高效的配置。生態空間保護、交通系統組織、環境汙染治理等區域性問題，侷限於縣域空間範圍也難以得到妥善的解決。
從洛陽北部城市發展區的調研分析也可以看到，市縣兩級規劃各自為政導致了市域空間發展無序、碎片化，並誘發出其他空間發展問題。市域空間發展的統籌首先要從市縣兩級規劃編制的統籌著手。市域空間治理應當從多個獨立主體分而治之的治理模式，過渡到由多主體共同作用的治理模式，也就是都市區化進程的區域協同模式。
所謂“協同”指的是從系統的整體性、協調性和同一性等基本原則出發，協調好各要素和各層次之間的關係，使之在和諧、配合的前提下獲得整體發展與統一。協同不僅限於協調，而在於通過子系統之間的協同，可以形成優於各部分運動之和的整體宏觀的運動形式，即“1 + 1>2” 的協同效應（ 哈肯,2005）。市域空間發展存在以下3大協同需求，各類協同需求有相應的協同主體。
（1）市縣兩級政府間的協同需求
在市域空間發展問題上市縣協同的核心是城鄉規劃的協同，尤其是總體規劃。我國縣級政府相對完整的規劃事權在短期內不會改變。因此在市域空間治理體系中，不應當將其簡單看作是完全受制於市級政府的下屬，必須認識到縣級政府作為次級主體的相對獨立性。同時，應當認識到協同發展對協同主體具有選擇性，並非所有的縣域空間都要參與區域協同。
（2） 規劃主管部門和相關部門的協同需求
空間發展與各相關支撐系統之間存在相互作用關係。市域空間發展出現的問題，直接影響到相關聯的交通、市政、環保等部門的專項規劃。原本空間規劃具有統籌專項規劃的作用，但由於市縣兩級空間規劃相互打架，專項規劃無所適從，只能因循部門邏輯進行決策。有些專項規劃超前實現了市縣一體化，而有些專項規劃則跟著空間規劃亦步亦趨，不成體系。因此，各支撐系統的主管部門也是協同規劃的參與主體，其協同需求在於空間和系統之間的整合匹配。
（3）政府和市場的協同需求
市域空間發展從根本上說應以市場為主導，應充分發揮市場配置的決定性作用。政府一方面需要明確公共管控邊界，基於關鍵管控指標建立負面清單管理，儘可能激發市場活力和積極性；另一方面則需要構建開放透明的協同平臺，建立平等互利的協商機制，通過有限的公共干預和管控預防市場失效。
2.2 市域空間協同規劃的工作框架
作為自組織理論的分支，協同理論重點研究系統中各組成部分如何通過合作產生宏觀的空間結構、時間結構或功能結構，從而取得積極的協同效應。城鄉規劃領域的學者基於這一基本原理，對協同規劃理論體系提出了各自的觀點。祝春敏等（2013） 認為，協同規劃包括思想基礎、技術方法及實施過程三方面的協同。思想基礎是協同規劃的方向標，指引規劃最終要達到的目標；技術方法協同主要解決不同規劃間協同的技術問題；實施過程協同指各利益主體共同參與規劃編制實施過程。郭銳等（2015） 則從城市群間平級規劃之間的協同和城市群內下位規劃之間的協同這兩方面提出城市群協同規劃的工作內容。
羅彥等（2013） 則針對城鄉統籌嘗試提出協同規劃模型，建議對全域城鄉用地、空間管制、居民點體系、產業佈局規劃、基礎設施和公共設施等方面做出規劃指引。
借鑑以上協同規劃相關研究成果，我們從市域空間各協同主體的協同需求出發，提出市域空間協同規劃的基本工作框架，包括以下三大核心環節（圖4）。
圖4 市域空間協同規劃的工作框架
其一，戰略協同。在各相關政府主體之間形成戰略共識是區域協同的基礎。制定市域空間發展戰略，並在戰略目標的指導下確定空間協同發展的基本結構，統籌協調區域內各市縣的總體規劃。戰略制定不僅需要在縣域和市域空間層次上進行考察，還需要跳出行政區劃界限，在更大的區域空間尺度上考量發展潛力。戰略規劃並不能替代各市縣的總體規劃，它只是幫助各協同主體統一思想和發展方向，戰略規劃要對各層級的城鄉規劃形成有效的反饋與指導。
其二，系統協同。空間發展戰略需要和各相關部門的規劃進行協調整合。交通、生態、產業、文化、公共設施等支持系統對城鄉空間的生成和變化具有直接的作用，而城鄉空間的發展變化也對各系統的運行組織產生重要影響。基於這一相互作用關係，協同規劃應根據發展戰略目標設定，從空間發展相關的各個維度，建立與各部門規劃的協同機制。
其三，實施協同。協同規劃不僅是市縣兩級政府間和政府部門間的統籌協調，更重要的是通過面向市場的規劃實施，將空間發展戰略轉化為全社會的共識（姚凱，等，2017）。具體工作有兩個方面，一是確定政府管控的邊界和核心指標，強化規劃的剛性底線控制；二是通過協同平臺和協同機制建設，發揮規劃的柔性引導作用。
2.3 市域空間協同發展規劃的實踐探索
2016 年底，洛陽市委市政府發佈《關於構建現代城鎮體系的指導意見》，提出十三五期間促進北部市縣聯動發展的構想，並委託我團隊進行相關空間發展規劃（以下簡稱“發展規劃”）的研究和編制工作，為我們進一步深化上述工作框架並在實踐中進行檢驗和完善提供了寶貴的機會。
3 多重空間尺度下的戰略協同
3.1 市域空間發展戰略制定
進入“十三五”時期，洛陽獲得了新的發展機遇。國家發改委發佈的《促進中部地區崛起“十三五”規劃》確定洛陽為國家區域性中心城市。河南省省委省政府對洛陽的發展也寄予厚望，明確洛陽建設國際旅遊名城、中原經濟區副中心城市、中西部區域物流樞紐和全國重要的現代裝備製造業基地的發展定位，並提出鄭州、洛陽作為省域雙中心，驅動全省發展的設想。
單靠洛陽市區一己之力將難以承擔這一新的發展目標定位。2017年洛陽市中心城區人口僅為219萬人。由於城市空間拓展受限，未來中心城區人口難以突破300萬人。而根據新修訂的《鄭州市城市總體規劃（2010—2020 年）》，2020年鄭州中心城區城市人口將達610萬人，市域城鎮化水平82%左右。兩者差距懸殊，難以形成雙中心驅動格局。如果洛陽北部城市發展區加強協同發展，市縣兩級共同構建都市區，就可以形成約500萬人口的城鎮集合，提升整體的產業集聚能級，縮小和鄭州在經濟發展總量上的差距。
基於上述分析和洛陽的新發展目標，本次規劃總體戰略為：推進洛陽北部城市發展區中1市6縣區的協同發展，構建洛陽都市區，並以都市區作為洛陽新發展目標定位的承載區。
3.2 整體空間發展結構確定
城市空間增長是社會經濟發展意願的體現，主要由市場規律決定。但政府幹預卻可以通過影響城市的空間結構和形態，引導市場走向秩序，提高空間使用績效。因此，規劃干預應將關注點從空間的“增長管理”轉向“形態管理”（楊保軍，等，2016）。市域空間形態管理的核心在於構建與戰略目標相匹配的空間發展結構，並以此統籌市縣兩級的總體規劃。
本次規劃打破了行政區劃的限制，根據市域空間實際組織情況，確定以“一中心六組團”的組團式結構作為北部城市發展區的整體空間骨架。“一中心”除中心城區外，還包括兩個與中心城區呈連片發展態勢的產業園區，即隸屬孟津縣的麻屯空港經濟區和隸屬新安縣的磁澗洛新產業園；而“六組團”除偃師、伊川、孟津、宜陽、新安5個縣級行政區的城區和產業園區外，第6個組團則由分處黃河兩岸的城區飛地吉利區和隸屬孟津縣的華陽產業園區共同構成（圖5，圖6）。選擇組團式空間發展結構充分利用了北部地區的有利條件。首先，北部6縣區在空間分佈上較為均衡，與中心城區以及相互之間的空間距離都在20—30km左右，滿足組團城市半小時通勤的要求（田宇，2010）。其次，中心城區和6縣區的規模體量比例適宜，6縣區相對獨立，具備一定的反磁力作用。再者，豐富的山水資源和大遺址提供了良好的生態隔離條件。最後，中心城區和縣區間產業合作潛力大，在新材料、裝備製造、石油化工領域具備一定的產業關聯性。近年來6 縣區的特色產業發展較快，經過組團式發展的統籌引導，可以進一步形成錯位競爭的良好格局。
圖5 “一中心六組團”的組團式發展結構
圖6 “一中心六組團”用地規劃建議
3.2 多空間尺度的戰略拓展
整體空間發展結構是非常重要的戰略決策，其合理性必須在多個空間尺度上進行檢驗校核。洛陽作為河洛文化的中心，區域性交通樞紐城市，在產業協作和社會經濟活動上與豫西和晉南地區的城市有著較為緊密的聯繫。組團式的開放空間結構有利於節點城市的點軸傳導，通過流空間的構建形成區域性的城市網絡，鞏固和拓展洛陽的發展腹地。
以一中心六組團的空間結構為基礎，洛陽的發展腹地將在兩個圈層上得到強化：核心層包括濟源、焦作、登封、鞏義、三門峽，帶動層包括運城、晉城、汝州、平頂山及南陽部分地區，並進一步和太原城市群、天水經濟區等對接（圖7）。從區域戰略拓展的角度看，北部城市發展區採用組團式空間發展結構也是合理的。
圖7 基於組團式空間結構的戰略腹地拓展
4 多維度的系統協同
城市空間形態與各技術系統之間存在相互影響的作用關係。發展規劃在制定戰略目標和整體空間結構的基礎上，需要進一步研究空間形態和各技術系統的匹配關係，並通過對各技術系統的反饋和調整，為空間發展結構提供持續、動態的維護。各技術系統紛繁複雜，發展規劃可以根據影響空間形態發展的若干維度，對相關係統進行適當的整合，形成更加清晰的系統協同結構。洛陽北部城區發展規劃從生態、交通、產業和文化四個維度，對相關支撐系統制定了相應的協同原則。
4.1 生態維度的保護與發展
首先，在生態維度上建立保護與發展相統一的協同機制。組團式空間發展結構包含發展性空間（市縣組團）和保護性空間（生態隔離） 兩大基本空間類別。兩類空間相輔相成，對整體空間的組團式發展具有同等重要的作用。發展規劃在制定組團式空間佈局的同時，也確立了“五山環抱、四水潤城”的總體生態格局。五山組成的生態圈對各組團形成有效生態隔離，四水則為中心城區和各組團之間建立了生態聯繫（圖8）。
圖8 “五山環抱、四水潤城”的總體生態格局
生態維度保護和發展的協同機制體現在兩個方面：首先，通過保護性和發展性空間的並置，提升了市域層面對生態空間保護、城鄉統籌等問題的關注。而另一方面，也將保護性空間的發展問題提上了日程。禁止建設不等於禁止使用和禁止發展，大遺址、生態綠地、農田林地等並非只能消極地進行限制性的保護，針對這些生態空間發展潛力和發展需求的活化利用，有助於形成組團式空間發展的長效保護機制。
4.2 交通維度的集聚與輻射
其次，在交通維度上建立集聚與輻射相互轉換的協同機制。便捷高效、網絡化的交通聯繫是形成多中心、組團式空間發展的必要條件。交通作為中心城和各組團間引力模型的關鍵變量，通過集聚與輻射作用的調節，使得中心城區對組團的吸引力與組團對中心城區的反磁力形成相對的平衡關係。洛陽空間發展規劃一方面改善中心城區到各縣區軸向聯繫的均衡化，另一方面通過五縣環快速路的規劃建設，提升組團之間的橫向聯繫，形成點軸發展和圈層發展相結合的更為均衡的交通結構（圖9）。
圖9 “一中心六組團”的骨幹快速交通結構
4.3 產業維度的合作與競爭
第三，在產業維度上建立合作與競爭相結合的協同機制。產業佈局對市域空間的發展具有直接的影響，而產業用地的梳理和整治也是規劃干預的有效抓手。洛陽的發展規劃一方面從主導產業、特色產業和新興產業三個方面，對一中心六組團進行總體的產業配置引導，形成錯位競爭格局。另一方面，結合中心城區產業轉型升級需要，考察市縣兩級產業發展的內在關聯，制定了區域內產業轉移和產業承接的路線圖，並提出以產業鏈延伸為目標的跨組團產業協作指引（圖10）。
圖10 “一中心六組團”產業轉移和產業承接路線圖
4.4 文化維度的多元與認同
第四，在文化維度上建立多元與認同並存的協同機制。地域認同和歸屬感是區域協同發展的重要社會基礎，其中地域文化的影響不容忽視。雖然同屬一個市級行政區，但由於歷史淵源和宗族關係等原因，各縣之間仍存在一定的地域文化差異。認同感的缺失容易導致地方主義和獨善其身的決策行為，不利於區域協同。本次規劃充分認識到洛陽作為九大古都之一、河洛文化中心的深厚的歷史文化積澱，通過加強大遺址的活化利用、推進文化旅遊園區建設以及挖掘非物質文化遺產價值，提高“一中心六組團”的文化空間整體性，在保持各組團縣地域文化多元的基礎上，加強文化建設和地域認同，為區域協同發展減少阻力。
5 多方式的實施協同
市域空間發展規劃在實施上面臨著兩大難點。首先，市域空間發展規劃雖然對應的空間層級較高，屬於市域層面的戰略規劃，但是它的法律效力卻明顯弱於作為法定規劃的各縣總規。發展規劃制定的政策措施如何對下一空間層級的法定規劃形成有效傳導，是關係發展規劃實施效用的一大難點。其次，編制市域空間發展規劃常常被解讀為部分規劃決策權將從縣級政府集中到市級政府，容易引發縣級政府對的牴觸情緒以及市縣兩級規劃主管部門之間的矛盾。
針對上述兩大難點，同時考慮到政府和市場協同的需要，洛陽空間發展規劃從兩方面的工作重點入手，建立多方式的實施協同機制。一是儘可能縮小協同規劃中的政府管控邊界，針對核心控制指標制定剛性的底線控制；二是通過多樣化的協同平臺和協同機制建設，鼓勵參與，加強規劃編制本身的協商平臺作用。
5.1 針對核心控制指標的剛性控制
在協同規劃中，有效的交流和反饋是以對規劃基點和關鍵性指標控制的共識為基礎的（樊傑，等，2014）。服務於區域協同的空間發展規劃並不能替代市縣既有的城鄉規劃，它的作用在於對空間協同發展戰略及其相關的關鍵性問題進行研究，在各協同主體達成共識的條件下，對規劃基點和核心控制指標共同決策。因此，核心指標的選擇不宜多，應圍繞發展戰略的核心問題建立協同機制。
本次發展規劃選擇了建設用地規模和空間管制要求作為核心指標。這兩項指標既與總體空間發展結構密切相關，也是市縣兩級規劃矛盾的焦點和各協同主體最為關心的問題。
發展規劃以2030 年為規劃目標年限，對“一中心六組團”的建設用地規模設定總量控制。在充分考慮地方發展需求和環境資源承載力的基礎上，按80%的城鎮化率預測北部城市發展區的城鎮人口規模，以此為參照設定建設用地規模總量，隨後結合各縣區的用地現狀情況及發展需求，對各縣區總規的用地規模提出了指導性控制反饋，並對不合理的用地規劃佈局提出調整建議。
隨後，發展規劃根據組團式空間發展結構的要求，對一中心六組團統一制定了基本空間管制措施。當前，我國市縣空間管制存在目標、標準與內容的差異性（潘悅，等，2017），不同部門規劃的管控要求各異，缺乏協調。發展規劃對各相關部門規劃進行了梳理，結合多規合一、城鄉統籌的規劃要求，統一北部城市發展區的基本空間管制措施。規劃為各組團確定了空間發展方向，劃定了生態保護控制線，嚴格控制組團和中心城區間生態隔離的空間距離（圖11）；對新增建設用地退讓大遺址保護邊界、河道藍線、山體綠線、高速公路和城際鐵路等基礎設施分別制定了具體的控制要求。
圖11 生態保護控制線和分區管控
5.2 助力規劃引導的機制和平臺建設
規劃實施在加強對核心指標底線管控的同時，也要重視對非核心控制指標的規劃引導。市域空間發展規劃是非法定規劃，只有當其轉化為相關主體的共同行動綱領，它的協同作用才能充分發揮出來。
規劃編制本身為多方協商提供了很好的參與平臺。它不僅是一項專業工作，更是一個規劃理念的宣傳教育過程，“開門編規劃”已經成為當前的發展趨勢。公眾、市場和相關部門的多方參與一方面為規劃編制帶來更為全面的意見和建議，反過來也為規劃理念傳播提供了媒介和渠道。
市域空間協同發展規劃的審議既要在市級層面統籌決策，同時也要尊重各相關縣級政府的意見，規劃審議制度應有所創新。洛陽空間發展規劃由市級最高規劃決策機構規委會決策。為了進一步促進市縣協同，我們建議在專題審議會中增設縣級政府的代表席位。
全面而準確的信息是科學決策的必要條件，也是規劃實施協同的基礎。信息技術進步推動規劃管理技術水平快速提升，規劃管理的全域化和數字化是未來的發展趨勢。加強市域空間的動態監測，建立適時的評估和反饋機制，加強信息化數據平臺的共建和共享，將對規劃管理的科學性和持續性，推動政府和市場間的協同形成有力支撐。
6 結語
我國地級市市域空間尺度下的區域協同發展問題尚未得到足夠關注。由於市縣兩級規劃各自為政，市域空間發展出現失序、碎片化、無效競爭等現象，阻礙了都市區化發展進程。對洛陽這一典型案例的調研分析揭示了市縣兩級空間發展存在著協同需求，在建設都市區的目標導向下，以戰略協同、系統協同和實施協同為工作重點的洛陽一中心六組團空間發展規劃探索取得了階段性的成果，獲得了當地政府和專家的好評。市域空間協同發展規劃的經驗和方法還需要進一步深化總結，規劃實踐的實施效果也有待一段時間後評估檢驗。
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